ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 826/18047/17
провадження № К/9901/67598/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку до Державної регуляторної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група", про визнання протиправним та скасування розпорядження, за касаційною скаргою Державної регуляторної служби України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Вєкуа Н.Г. від 31 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі суддів: Ключковича В.Ю., Ганечко О.М., Сорочка Є.О. від 14 листопада 2018 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку звернулась до суду з позовом до Державної регуляторної служби України, третя особа - ТОВ "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група", про визнання протиправним та скасування розпорядження, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 16 листопада 2017 року № 167.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року, позовні вимоги Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку було задоволено.
Визнано протиправним та скасовано розпорядження Державної регуляторної служби України від 16 листопада 2017 року № 167.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що постанову про накладення санкції за правопорушення на ринку цінних паперів від 08 серпня 2017 року № 342-ЦЦ-1-КУА, якою на TOB "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" накладено санкції, позивачем винесено без порушень Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", а тому розпорядження Державної регуляторної служби України від 16 листопада 2017 року № 167, яким зобов`язано Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку усунути порушення вимог Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", скасувавши постанову про накладення санкції за правопорушення на ринку цінних паперів від 08 серпня 2017 року № 342-ЦД-1-КУА в частині застосування у відношенні ТОВ "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" санкції у вигляді анулювання ліцензії на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з управління активами інституційних інвесторів (діяльності з управління активами) виданої на підставі Рішення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 14 липня 2015 року № 1013.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна регуляторна служба України звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити Національній комісії з цінних паперів та фондового ринку у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 17 липня 2015 року № 1038 було затверджено Порядок контролю за дотриманням професійними учасниками фондового ринку (ринку цінних паперів) вимог законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення.
6. Директором Центрального територіального департаменту Комісії видано доручення № 33-ФМ-ЦД-1 на проведення планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення ТОВ "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група".
7. Відповідно до Запиту про надання документів або інформації, що міститься в них, необхідних для проведення перевірки від 26 квітня 2017 року керівником робочої групи Комісії вимагалось від TOB "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" у термін до 16:40 год. 26 квітня 2017 року подати зокрема:
- всі довідки (звіти) за підсумками попередніх місяців стосовно дій вжитих суб`єктом у сфері фінансового моніторингу у період з 26 квітня 2014 року по 26 квітня 2017 року;
- документи щодо проведення внутрішніх перевірок діяльності суб`єкта первинного фінансового моніторингу у період з 26 квітня 2014 року по 26 квітня 2017 року.
8. Однак, документи перелічені в вищевказаному запиті робочій групі не надано, натомість TOB "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" надало пояснення, у яких було зазначено, що звіти відповідального працівника та акти внутрішніх перевірок діяльності об`єкта за період, що перевіряється, не знаходяться на місці у зв`язку із переїздом TOB "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" за новим місцезнаходженням.
9. Відповідно до абзацу 3, 10, пункту 1 глави 3 розділу II Ліцензійних умов провадження професійної діяльності на фондовому ринку (ринку цінних таперів) - діяльності з управління активами інституційних інвесторів (діяльності з управління активами), які затверджені Рішенням Комісії № 1281 від 23 липня 2013 року (далі - Ліцензійні умови № 1281) виконавчий орган ліцензіата (крім банку) повинен знаходитись у приміщенні за місцезнаходженням, зазначеним у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Документи, що стосуються провадження професійної діяльності, повинні зберігатися у цьому приміщенні.
Ліцензіат (крім банку) у разі тимчасової зміни місцезнаходження (ремонт приміщення тощо) менше ніж на шість місяців повинен не пізніше ніж за п`ять робочих днів до дати фактичної зміни місцезнаходження повідомити центральний апарат Комісії про ці зміни (із зазначенням нового місцезнаходження, графіка роботи, а також терміну перебування за новим місцезнаходженням) та протягом п`ятнадцяти робочих днів з дати виникнення таких змін надати до Комісії копію договору (крім випадку, коли тимчасова зміна місцезнаходження не буде перевищувати тридцяти календарних днів, про що зазначається у відповідному повідомленні), що підтверджує право тимчасового користування приміщенням, яке повинно відповідати вимогам щодо приміщення ліцензіата, установленим для цього виду діяльності, та копію публікації про ці зміни в друкованому засобі масової інформації.
10. Проте, вищевказані вимоги Ліцензійних умов № 1281 ТОВ "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група не виконані.
11. Керівник робочої групи Комісії повторно звернувся із запитом від 26 квітня 2017 року, яким вимагалось від TOB "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" у термін до 12:00 год. 12 травня 2017 року подати зокрема:
- пакет документів щодо ідентифікації/верифікації, які було отримано від клієнта (представника клієнта), згідно із Законом України "Про запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення", внутрішніми Правилами проведення фінансового моніторингу в ТОВ "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" та іншими нормативно-правовими актами за договорами;
- копії цінних паперів, що виступали предметом договорів (які зазначені в пункті 1 запиту).
12. Листом від 11 травня 2017 року № 10/05 ТОВ "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" повідомила позивача про відсутність можливості надати копії цінних паперів, оскільки вони не залишились.
13. ТОВ "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" на адресу позивача направила пояснювальну записку від 30 травня 2017 року № 14/05, зі змісту якої убачається, що ТОВ "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" не мало змоги надати в строк всі документи перелічені в запитах Комісії, у зв`язку з вилученням 27 травня 2017 року детективами Національного антикорупційного бюро України під час обшуку офісного приміщення, господарсько-фінансових документів та комп`ютерної техніки, які знаходились в приміщенні, що орендує ТОВ "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група".
14. Однак, з листа-відповіді Національного антикорупційного бюро України від 09 червня 2017 року № 0432-142/20127 наданого на заяву президента TOB "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" від 30 травня 2017 року про повернення вилученого майна TOB "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група", убачається, що під час обшуку за адресою: м. Київ, вул. Мічуріна 54-А вилучено лише ноутбук Асеr s/n NXEFAEU00252618170660 з блоком живлення Асеr 0317258. Про вилучення фінансово-господарської документації та/або неможливості повернення такої, не зазначено.
15. Листом від 01 червня 2017 року № 01/06 TOB "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" повідомило робочу групу про наступне: "... 31 травня 2017 року було виявлено факт втрати архівів документів щодо ідентифікації/верифікації, які було отримано від клієнта за 2014 - 2016 роки, про що було повідомлено Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку листом від 31 травня 2017 року № 15/05. Копія листа до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 31 травня 2017 року № 15/05 надається".
16. До Пояснювальної записки від 30 травня 2017 року № 14/05 TOB "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група", листа від 01 червня 2017 року № 01/06 та пояснень б/н, не надано жодних документів, які б підтверджували обставини та події, викладені в них.
17. Уповноваженою особою Комісії на підставі постанови про порушення справи про правопорушення на ринку цінних паперів від 20 червня 2017 року у відношенні TOB "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" порушено справу про правопорушення на ринку цінних паперів.
18. 27 червня 2017 року у відношенні TOB "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" складений акт про правопорушення на ринку цінних паперів № 1856-ЦД-1-КУА.
19. За результатами колегіального розгляду справи, керуючись статтею 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", підпунктом 6 пункту 2 розділу VIII Ліцензійних умов № 1281, та підпункту 2.4. пункту 2 розділу XVII Правил № 1470 уповноваженими особами позивача 08 серпня 2017 року у відношенні TOB "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" винесено постанову про накладення санкції за правопорушення на ринку цінних паперів № 342-ЦЦ-1-КУА, відповідно до якої за відмову ліцензіата в проведенні перевірки органом ліцензування, застосовано санкцію у вигляді анулювання ліцензії на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з управління активами інституційних інвесторів (діяльності з управління активами), виданої на підставі рішення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 14 липня 2015 року № 1013.
20. ТОВ "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" звернулось до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування зі скаргою від 31 серпня 2017 року № 03/08 щодо прийняття Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку постанови про накладення санкції за правопорушення на ринку цінних паперів від 08 серпня 2017 року № 342-ЦД-1-КУА в частині застосування у відношенні ТОВ "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" санкції у вигляді анулювання ліцензії на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з управління активами інституційних інвесторів (діяльності з управління активами) виданої на підставі рішення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 14 липня 2015 року № 1013.
21. За результатами зазначеної скарги на засіданні Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 14 листопада 2017 року встановлено порушення Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку вимог пункту 8 частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (органом ліцензування неправомірно та необґрунтовано застосовано підставу для анулювання ліцензії, факт відмови ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування не доведено) щодо прийняття Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку постанови про накладення санкції за правопорушення на ринку цінних паперів від 08 серпня 2017 року № 342-ЦД-1-КУА в частині застосування у відношенні ТОВ "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" санкції у вигляді анулювання ліцензії на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з управління активами інституційних інвесторів (діяльності з управління активами) виданої на підставі Рішення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 14 липня 2015 року № 1013 та вирішено зобов`язати Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку усунути порушення вимог Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", скасувавши постанову про накладення санкції за правопорушення на ринку цінних паперів від 08 серпня 2017 року № 342-ЦД-1-КУА в частині застосування у відношенні ТОВ "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" санкції у вигляді анулювання ліцензії на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з управління активами інституційних інвесторів (діяльності з управління активами) виданої на підставі Рішення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 14 липня 2015 року № 1013.
22. Державна регуляторна служба України за результатами розгляду рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 16 листопада 2017 року № 19.1 видано розпорядження від 16 листопада 2017 року № 167, яким Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку зобов`язано:
1) усунути порушення вимог Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", скасувавши постанову про накладення санкції за правопорушення на ринку цінних паперів від 08 серпня 2017 року № 342-ЦД-1-КУА в частині застосування у відношенні TOB "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" санкції у вигляді анулювання ліцензії на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з управління активами інституційних інвесторів (діяльності з управління активами), виданої на підставі рішення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 14 липня 2015 року № 1013;
2) повідомити Державну регуляторну службу України про виконання розпорядження № 167 протягом 10 робочих днів з дати його отримання з наданням підтверджуючих документів.
23. Уважаючи, що розпорядження № 167 прийнято Державною регуляторною службою України з порушенням вимог законодавства, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку звернулась до суду із позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
24. Касаційна скарга обґрунтована тим, що досліджуючи підстави прийняття Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку постанови № 342-ЦД-1-КУ суди попередніх інстанцій вийшли за межі предмету спору та фактично перебрали на себе повноваження Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, почавши досліджувати підстави прийняття Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку постанови № 342-ЦД-1-КУ, яка не оскаржується ТОВ "Компанія з управління активами "Перша інвестиційно-промислова група" та не є предметом спору у цій справі.
25. Скаржник також зазначає, що ані Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності", ані будь-яким іншим - не передбачено право Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку на оскарження обов`язкових до виконання розпоряджень спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.
26. Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку подано відзив на касаційну скаргу Державної регуляторної служби України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року, у якому вона просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
28. Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
29. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
30. Згідно із пунктом 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України публічно-правовий спір - спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
31. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).
23. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
33. Відповідно до частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;
12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";
13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".
34. Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
35. За загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.
36. Винятком є компетенційний спір. Утім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.
37. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
38. Також, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.