iplex360.Демо.Законодавство України

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мельника М.І. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. № 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

Конституційний Суд України (далі - Суд) 22 листопада 2018 року надав Висновок у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (далі - Законопроект) вимогам статей 157 і 158 Конституції України № 3-в/2018 (далі - Висновок). У Висновку Суд визнав Законопроект, яким пропонується внести зміни до преамбули, статей 85, 102, 116 Основного Закону України та виключити пункт 14 її розділу XV "Перехідні положення-", таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

За змістом і значенням Законопроект є надважливим документом, оскільки ним пропонується на конституційному рівні закріпити новий стратегічний курс держави та фактично визначити нову ідеологію розвитку суспільства. Предметом Законопроекту є питання, які безпосередньо стосуються конституційного ладу України (зокрема, суверенітету народу і держави, захисту територіальної цілісності і недоторканності України, спрямованості її зовнішньополітичної діяльності (статті 1, 5, 17, 18 Конституції України). Це вимагало особливо відповідального підходу Суду до здійснення конституційного контролю положень Законопроекту та обґрунтування свого висновку, у тому числі щодо можливості внесення пропонованих до неї змін з урахуванням положень розділу XIII "Внесення змін до Конституції України-" Основного Закону України.

Натомість Суд надто формально та поверхово здійснив перевірку Законопроекту на відповідність вимогам статей 157 і 158 Конституції України, залишивши поза увагою особливості преамбули Основного Закону України та правову природу самої Конституції України, не зробивши належного правового аналізу кожного положення Законопроекту окремо та у взаємозв’язку з іншими його положеннями, глибоко не дослідивши прямих та опосередкованих зв’язків між пропонованими конституційними новелами та нормами Конституції України, зокрема в аспекті допустимого способу внесення змін до Конституції України щодо визначення засад зовнішньополітичної діяльності України.

Водночас цінність і значення акту органу конституційної юрисдикції полягає не лише в його резолютивній частині, а й у тій аргументації, яку Суд наводить для її обґрунтування і яка засвідчує рівень (належність) здійсненого ним конституційного контролю. Чим переконливіша, повніша та зрозуміліша аргументація, тим більша юридична вагомість і суспільна цінність акту Суду. Тож і цей, без перебільшення, доленосний для України Висновок Суду заслуговував на повноцінну аргументацію, а не на набір прописних формальностей, якими вкотре обмежився Суд.

Це спонукає мене викласти Окрему думку до Висновку, не ставлячи під сумнів сам стратегічний курс України, зафіксований у Законопроекті.

1. Констатуючи у Висновку відповідність Законопроекту вимогам частини другої статті 157 Основного Закону України, Суд так само, як і в багатьох своїх попередніх висновках (від 16 червня 2015 року № 1-в/2015, 30 липня 2015 року № 2-в/2015, 20 січня 2016 року № 1-в/2016, 30 січня 2016 року № 2-в/2016, 6 червня 2018 року № 1-в/2018, 19 червня 2018 року № 2-в/2018), обмежився лише посиланням на те, що Конституція України встановлює особливий порядок введення в Україні чи в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану, а на момент надання ним Висновку рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України, не прийнято, тому правових підстав, які б унеможливлювали внесення змін до Конституції України, немає (підпункт 3.3 пункту 3 мотивувальної частини ).

Я уже неодноразово звертав увагу на те, що така аргументація в умовах наявної збройної агресії Російської Федерації проти України та здійснення окупації частини її території за допомогою збройних формувань Російської Федерації є недостатньою для однозначного висновку про те, що на сьогодні в Україні умов воєнного або надзвичайного стану немає. Обмежившись лише "механічною" перевіркою факту наявності чи відсутності указу Президента України про введення воєнного або надзвичайного стану, Суд не довів відсутності правових підстав, які унеможливлюють внесення змін до Конституції України, а отже, й не вніс повної юридичної ясності щодо можливості внесення змін до Конституції України за вказаних умов.-1

Аналіз нормативно-правових актів, прийнятих (починаючи з 14 квітня 2014 року) в Україні спочатку у зв’язку із здійсненням антитерористичної операції, а потім - заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, вказує на запровадження в зоні проведення таких заходів правового режиму, що має ознаки воєнного стану, за умов якого Конституція України не може бути змінена-2. Крім того, Президент України П. Порошенко неодноразово заявляв про те, що "в країні йде війна-"3.

__________

-1Див. докладніше: Окрема думка судді Конституційного Суду України Мельника М.І. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів вимогамстатей 157 і 158 Конституції України [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/l-v_2015_2.pdf

-2 Так, починаючи з 14 квітня 2014 року, на території населених пунктів, визначених у затвердженому Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 2 грудня 2015 року № 1275-р переліку, здійснювалася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року № 405.

Починаючи з 24 лютого 2018 року, відколи набрав чинності Закон України "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях" від 18 січня 2018 року № 2268-VIII (далі - Закон про деокупацію), зазнав змін правовий режим заходів із забезпечення національної безпеки і оборони у Донецькій та Луганській областях: замість антитерористичної операції передбачено здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях. Верховна Рада України відповідно до пункту 9 частини першої статті 85 Конституції України схвалила рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань, що приймається відповідно до пункту 19 частини першої статті 106 Конституції України, для відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях (пункт другий статті 13 Закону про деокупацію). Відтепер керівництво силами та засобами, які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації безпосередньо у Донецькій та Луганській областях, здійснює Командувач Об’єднаних сил через Об’єднаний оперативний штаб Збройних Сил України (частини друга, третя статті 9 Закону про деокупацію).

30 квітня 2018 року Президент України своїм Указом № 116 ввів в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року "Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях". Крім того, 30 квітня 2018 року Президент України підписав також Наказ Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України "Про початок операції Об’єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей".

-3 Див., наприклад: Виступ Президента України з нагоди 22-ї річниці Конституції України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://www.president.gov.ua/news/vistup-prezidenta-ukrayini-z-nagodi-22-yi-richnici-konstituc-48414

З огляду на це Суд мав ретельно дослідити правову природу заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, які здійснюються починаючи з 30 квітня 2018 року, а відтак аргументовано довести, що їх здійснення не є перешкодою для внесення змін до Конституції України в аспекті вимог частини другої статті 157 Основного Закону України.

2. Законопроектом пропонується абзац п’ятий преамбули Конституції України після слів "громадянської злагоди на землі України-" доповнити словами "та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України". Суд жодним чином не висловив своєї позиції стосовно такої конституційної новели, хоча, на мій погляд, мав це зробити шляхом аргументованих застережень.

Аналіз положень Конституції України, які регламентують порядок внесення змін до неї, дає підстави для висновку, що Конституція України не передбачає формально-юридичних заборон щодо зміни її преамбули, яка, без сумніву, є невід’ємною її частиною.

Проте слід пам’ятати, що за правовою природою Конституція України є актом установчої влади Українського народу. У преамбулі Конституції України закріплено, що "Верховна Рада України від імені Українського народу - громадян України всіх національностей, виражаючи суверенну волю народу" "приймає цю Конституцію - Основний Закон України". Конституційний Суд України констатував, що: "при прийнятті 28 червня 1996 року Конституції України суверенна воля народу була опосередкована Верховною Радою України"; "прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття" (рішення від 11 липня 1997 року № 3-зп/1997, 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005).

Оцінюючи допустимість цієї конституційної новели, Суд мав виходити з того, що за змістом і значенням преамбула є особливою частиною Конституції України - у ній вказується суб’єкт прийняття Конституції України, відображаються історичні та суспільно-політичні передумови, мотиви, цілі та завдання прийняття Конституції України як акта установчої влади народу, а також найважливіші принципи і цінності, на яких ґрунтується Конституція України і для забезпечення реалізації яких вона приймається.

Положення преамбули є ідеологічними і засадничими. Вони прямо кореспондуються з багатьма іншими положеннями Конституції України, у тому числі закріпленими у розділі I "Загальні засади". Так, положення преамбули про прагнення розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу деталізовано у статтях 1, 6, 8, 19, про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя - у статтях 3, 8, 13, 15, 16, про вираження суверенної волі народу - у статті 5 Конституції України.

Характерною особливістю преамбули Конституції України є те, що у ній зафіксований історичний момент прийняття Конституції України. Преамбула комплексно відображає ті передумови, мотиви та цілі прийняття Конституції України, які існували на той час. Відтак, положення Конституції України перебувають у тісному взаємозв’язку з її преамбулою. Крім того, преамбула дає змогу краще зрозуміти оригінальний (справжній) зміст конституційних норм, який закладався в них на момент прийняття Конституції України. Тож для органу конституційної юрисдикції з’ясування глибинної суті положень преамбули та їх значення є необхідним ще й для правильного тлумачення норм Конституції України та здійснення функції з її охорони.

................

Перейти до повного тексту