Конституційний Суд України у складі суддів:

Бринцева Василя Дмитровича - головуючого,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Гультая Михайла Мирославовича - доповідача,

Запорожця Михайла Петровича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мельника Миколи Івановича,

Саса Сергія Володимировича,

Сергейчука Олега Анатолійовича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Стецюка Петра Богдановича,

Тупицького Олександра Миколайовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

Шевчука Станіслава Володимировича,

розглянув на пленарному засіданні справу про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. № 2217а) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Приводом для розгляду справи відповідно до статті 159 Конституції України стало надходження до Конституційного Суду України законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. № 2217а) згідно з Постановою Верховної Ради України "Про включення до порядку денного другої сесії Верховної Ради України восьмого скликання законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади і про його направлення до Конституційного Суду України" від 16 липня 2015 року № 622-VIII для надання висновку щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Підставою для розгляду справи є необхідність надання Конституційним Судом України висновку щодо відповідності вказаного законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Заслухавши суддю-доповідача Гультая М.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Верховна Рада України згідно з Постановою "Про включення до порядку денного другої сесії Верховної Ради України восьмого скликання законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади і про його направлення до Конституційного Суду України" від 16 липня 2015 року № 622-VIII звернулася до Конституційного Суду України з клопотанням дати висновок щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. № 2217а) (далі - Законопроект) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

У Законопроекті пропонується внести зміни до статей 85, 92, 106, 118, 119, 121, 132, 133, 140, 141, 142, 143, 144, 150, назви розділу IX, а також розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.

2. Свої позиції стосовно предмета звернення Верховної Ради України висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, Прем'єр-міністр України.

3. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Основного Закону України до повноважень Верховної Ради України належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України.

Згідно зі статтею 159 Основного Закону України законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Перевіряючи Законопроект на предмет його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України, Конституційний Суд України виходить з такого.

3.1. Відповідно до статті 158 Основного Закону України законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту (частина перша); Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України (частина друга).

Верховна Рада України восьмого скликання протягом року Законопроект не розглядала та протягом строку своїх повноважень не змінювала вказаних положень Конституції України.

Отже, Законопроект відповідає вимогам статті 158 Конституції України.

3.2. Згідно з частиною другою статті 157 Основного Закону України Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Конституція України встановлює особливий порядок введення в Україні чи на окремих її територіях воєнного або надзвичайного стану. Згідно з частиною першою статті 106 Основного Закону України Президент України приймає відповідно до закону рішення про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України (пункт 20); приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану (пункт 21). Такі рішення глави держави згідно з пунктом 31 частини першої статті 85 Основного Закону України мають бути затверджені Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України.

Конституційний Суд України виходить з того, що на момент надання ним цього висновку в Україні або в окремих її місцевостях не введено воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України.

Конституційний Суд України, враховуючи свій Висновок від 16 червня 2015 року № 1-в/2015 та позицію Президента України, констатує, що рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України, не прийнято.

З огляду на зазначене Конституційний Суд України вважає, що Законопроект відповідає вимогам частини другої статті 157 Конституції України.

4. Здійснюючи перевірку Законопроекту на предмет наявності в ньому положень, які передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина (частина перша статті 157 Конституції України), Конституційний Суд України оцінює кожне його положення.

4.1. У Законопроекті пропонується статтю 118 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 118. Виконавчу владу в районах і областях, у Києві та Севастополі здійснюють префекти.

Особливості здійснення виконавчої влади у Києві та Севастополі визначаються окремими законами.

Префекта призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Кабінету Міністрів України Президент України.

Префект є державним службовцем.

Префект під час здійснення своїх повноважень відповідальний перед Президентом України, підзвітний та підконтрольний Кабінетові Міністрів України.".

Змінами, запропонованими у Законопроекті до статті 118 Конституції України, здійснення виконавчої влади в районах і областях, у містах Києві та Севастополі покладається на префектів, які є державними службовцями, визначається порядок призначення на посаду та звільнення префекта з посади, його відповідальність перед Президентом України, підзвітність та підконтрольність Кабінету Міністрів України під час здійснення ним своїх повноважень.

Зазначені зміни спрямовані на заміну існуючої системи місцевих органів виконавчої влади в Україні та не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.2. У Законопроекті пропонується статтю 119 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 119. Префект на відповідній території:

1) здійснює нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування;

2) координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює нагляд за додержанням ними Конституції і законів України;

3) забезпечує виконання державних програм;

4) спрямовує і організовує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації;

5) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

Префект на підставі і в порядку, що визначені законом, видає акти, які є обов'язковими на відповідній території.

Акти префектів, видані на здійснення повноважень, визначених пунктами 1, 4 частини першої цієї статті, можуть бути скасовані Президентом України, а видані на здійснення повноважень, визначених пунктами 2, 3 частини першої цієї статті, - Кабінетом Міністрів України. Акти префектів, видані на здійснення повноважень, визначених пунктом 5 частини першої цієї статті, скасовуються Президентом України, а у визначених законом випадках - Кабінетом Міністрів України".

У редакції цієї статті Основного Закону України, запропонованій у Законопроекті, викладені повноваження префекта, здійснення ним інших повноважень визначається Конституцією та законами України.

Наведені зміни до статті 119 Конституції України не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.3. У Законопроекті пропонується статтю 132 Конституції України викласти у такій редакції:

"Стаття 132. Адміністративно-територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.".

Змінами, запропонованими у Законопроекті до статті 132 Конституції України, запроваджується спрямована на заміну існуючої моделі управління в державі організація адміністративно-територіального устрою України, який замість "поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади" ґрунтується на засаді "децентралізації влади", та ця стаття доповнюється засадою "повсюдності та спроможності місцевого самоврядування".

Конституційний Суд України вважає пропоновані зміни такими, що не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.4. У Законопроекті пропонується статтю 133 Конституції України викласти у такій редакції:

"Стаття 133. Систему адміністративно-територіального устрою України складають адміністративно-територіальні одиниці: громади, райони, регіони.

Територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України.

Декілька громад становлять район.

Автономна Республіка Крим та області є регіонами України.

Особливості Києва, Севастополя у системі адміністративно-територіального устрою України визначаються окремими законами.

Порядок утворення, ліквідації, встановлення та зміни меж, найменування і перейменування громад, районів, областей, а також порядок утворення, найменування і перейменування та віднесення поселень (сіл, селищ, міст) до відповідної категорії визначаються законом.

Зміна меж, найменування і перейменування громад та поселень здійснюється з урахуванням думки їх мешканців у порядку, визначеному законом".

Запропонованою у Законопроекті редакцією статті 133 Конституції України визначаються адміністративно-територіальний устрій України та його адміністративно-територіальні одиниці, якими є громади, райони та регіони; громада визнається первинною адміністративно-територіальною одиницею в системі адміністративно-територіального устрою України; встановлюється порядок утворення, ліквідації та зміни меж, найменування і перейменування адміністративно-територіальних одиниць, найменування і перейменування та віднесення поселень (сіл, селищ, міст) до відповідної категорії.

Законопроектом зі статті 133 Конституції України виключається перелік областей.

Конституційний Суд України вважає, що редакція статті 133 Основного Закону України, запропонована у Законопроекті, не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.5. У Законопроекті пропонується статтю 140 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 140. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування шляхом самостійного регулювання суспільних справ місцевого значення та управління ними в межах Конституції і законів України.

Територіальну громаду становлять мешканці поселення чи поселень відповідної громади.

Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо шляхом місцевих референдумів та в інших формах, визначених законом.

Органами місцевого самоврядування громади є рада громади як представницький орган та виконавчі органи місцевого самоврядування громади.

Виконавчі органи місцевого самоврядування громади є підконтрольними і підзвітними раді громади.

Голова громади головує на засіданнях ради громади, очолює виконавчий орган місцевого самоврядування громади.

Районна, обласна рада, їх виконавчі комітети є органами місцевого самоврядування, що відповідно представляють і реалізують спільні інтереси територіальних громад району, області.

Статус голів громад, депутатів рад громад, районних, обласних рад, порядок утворення, реорганізації та ліквідації виконавчих органів місцевого самоврядування громади, виконавчих комітетів районних, обласних рад, обсяг їх повноважень визначаються законом.

Рада громади сприяє діяльності створених відповідно до закону та статуту територіальної громади органів самоорганізації населення і з цією метою може наділяти їх фінансами та майном.".

Змінами, запропонованими у Законопроекті до статті 140 Конституції України, запроваджується система органів місцевого самоврядування на рівні поселень, районів та областей відповідно до адміністративно-територіального устрою України, передбаченого у редакції статті 133 Конституції України, викладеній у Законопроекті, а також визначається орган територіальної громади - рада громади. Первинним суб'єктом (носієм функцій та повноважень місцевого самоврядування) визначається територіальна громада, яку становлять мешканці поселення чи поселень відповідної громади.

Зміни щодо визначення громади як первинної адміністративно-територіальної одиниці вже розглядалися Конституційним Судом України і були визнані такими, що відповідають вимогам частини першої статті 157 Конституції України (висновки Конституційного Суду України від 30 жовтня 2003 року № 1-в/2003, від 7 вересня 2005 року № 1-в/2005, від 15 січня 2008 року № 1-в/2008).

Запропонована у Законопроекті редакція статті 140 Конституції України не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.6. У Законопроекті пропонується статтю 141 Конституції України викласти у такій редакції:

"Стаття 141. Право голосу на виборах голови громади, депутатів ради громади, районної, обласної ради мають мешканці відповідної громади (громад) - громадяни України, які досягли на день проведення виборів вісімнадцяти років і не визнані судом недієздатними.

Голова громади, депутати ради громади, районної, обласної ради обираються на вільних виборах на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Головою громади, депутатом ради громади, районної, обласної ради може бути обраний громадянин України, який досяг на день проведення виборів вісімнадцяти років, не визнаний судом недієздатним. Не може бути обраним головою громади, депутатом ради громади, районної, обласної ради громадянин, який відбуває покарання за вчинення злочину чи має судимість за вчинення умисного злочину.

Порядок обрання депутатів районних і обласних рад забезпечує представництво територіальних громад у межах відповідного району, області і визначається законом.

Строк повноважень голови громади, депутатів ради громади, районної, обласної ради, обраних на чергових виборах, становить чотири роки.

Підстави і порядок дострокового припинення повноважень голови громади, депутата чи складу ради громади, районної, обласної ради визначаються Конституцією і законами України.

Чергові вибори депутатів усіх рад громад, районних, обласних рад, голів громад відбуваються в останню неділю жовтня четвертого року повноважень органів місцевого самоврядування, обраних на попередніх чергових місцевих виборах.

Позачергові вибори голови громади, депутатів ради громади, районної, обласної ради проводяться не пізніше 180 днів з дня дострокового припинення повноважень голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради, а у разі дострокового припинення повноважень в порядку, передбаченому статтею 144 цієї Конституції, - не пізніше 120 днів з дня такого припинення.

Районна рада, обласна рада обирає зі свого складу відповідно голову районної ради, голову обласної ради.

Районна рада, обласна рада призначає і звільняє голову виконавчого комітету ради і за його поданням формує склад цього органу.

Голова громади, депутати ради громади, районної, обласної ради не можуть мати іншого представницького мандата. Інші вимоги щодо несумісності мандата голови громади, депутата ради громади, районної, обласної ради визначаються законом".

У пропонованих у Законопроекті змінах до статті 141 Конституції України передбачено участь громадян України у виборах та проведення виборів голови громади, депутатів ради громади, районної, обласної ради, визначаються строки їх повноважень, підстави і порядок дострокового припинення цих повноважень, регламентується проведення чергових та позачергових виборів, а також встановлюється вимога щодо несумісності представницького мандата голови громади, депутата ради громади, районної, обласної ради.

За правовою позицією Конституційного Суду України періодичність проведення виборів до органів державної влади та органів місцевого самоврядування повинна бути розумною, маючи на меті забезпечення оптимальності, наступності та стабільності у формуванні представницьких органів (підпункт 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 29 травня 2013 року № 2-рп/2013 ).

Наведеними змінами скорочується строк повноважень голови громади, депутатів ради громади, районної, обласної ради, обраних на чергових виборах, з п'яти до чотирьох років.

На думку Конституційного Суду України, скорочення вказаного строку повноважень не впливає на здійснення громадянами України їхніх виборчих прав, а тому не може призвести до скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Зміни до статті 141 Конституції України не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.7. У Законопроекті пропонується статтю 142 Конституції України викласти у такій редакції:

"Стаття 142. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є:

1) земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об'єкти, що є у комунальній власності територіальної громади;

2) місцеві податки і збори, частина загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів.

Об'єкти спільної власності територіальних громад перебувають в управлінні районної чи обласної ради та утримуються за рахунок коштів відповідно районного чи обласного бюджету.

Держава забезпечує сумірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією та законами України.

Зміна компетенції органу місцевого самоврядування здійснюється з одночасними відповідними змінами у розподілі фінансових ресурсів.

Держава компенсує витрати органів місцевого самоврядування, спричинені рішеннями органів державної влади.

Територіальні громади можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.".

Змінами до статті 142 Конституції України, запропонованими Законопроектом, конкретизуються матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування, встановлюється обов'язок держави щодо забезпечення сумірності фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування.

Запропоноване у Законопроекті закріплення в Конституції України наведеного обов'язку держави, прав територіальних громад об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності та кошти бюджетів спрямоване на досягнення економічної незалежності територіальних громад.

Редакція статті 142 Конституції України, викладена у Законопроекті, не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.