Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бринцева Василя Дмитровича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича - доповідача,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування (реєстр. N 3207-1) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Приводом для розгляду справи відповідно до статті 159 Конституції України стало надходження до Конституційного Суду України згідно з Постановою Верховної Ради України "Про попереднє схвалення і направлення до Конституційного Суду України законопроекту про внесення змін до Конституції України" від 23 грудня 2005 року N 3288-IV законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування (реєстр. N 3207-1) для надання висновку щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Підставою для розгляду справи є необхідність висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування вимогам статей 157 і 158 Конституції України для його розгляду Верховною Радою України.

Заслухавши суддю-доповідача Ткачука П.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Верховна Рада України згідно з Постановою "Про попереднє схвалення і направлення до Конституційного Суду України законопроекту про внесення змін до Конституції України" від 23 грудня 2005 року N 3288-IV (далі - Постанова) звернулася до Конституційного Суду України з клопотанням дати висновок щодо відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування (реєстр. N 3207-1) (далі - Законопроект), яким пропонується внести зміни до пункту 29 частини першої статті 85, статей 118, 119, 133, частини першої статті 136, статті 140, частин другої, четвертої статті 141, частин першої, третьої статті 142, частин першої, другої, третьої статті 143, абзацу третього пункту 8 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.

Внесення змін до Конституції України, як зазначено в Постанові, зумовлено необхідністю удосконалення системи місцевого самоврядування в Україні.

Конституційний Суд України вже розглядав зареєстрований за N 3207-1 законопроект, схвалений Постановою Верховної Ради України від 8 грудня 2004 року N 2223-IV, і визнав його таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України (Висновок Конституційного Суду України від 7 вересня 2005 року N 1-в/2005) .

У зв'язку з уточненням Верховною Радою України редакції Законопроекту після надання Конституційним Судом України зазначеного Висновку цей Законопроект, відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 9 червня 1998 року N 8-рп/98, Верховна Рада України знову направила до Конституційного Суду України для перевірки його на відповідність вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

2. Оцінюючи Законопроект на предмет його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України, Конституційний Суд України виходить з такого.

Статтею 158 Конституції України (частина перша) визначено, що законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту. Частиною другою зазначеної статті передбачено, що Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України.

Конституційний Суд України відзначає, що Законопроект про внесення змін до пункту 29 частини першої статті 85, статей 118, 119, 133, частини першої статті 136, статті 140, частин другої, четвертої статті 141, частин першої, третьої статті 142, частин першої, другої, третьої статті 143, абзацу третього пункту 8 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України не був предметом голосування у Верховній Раді України для його прийняття не менш як двома третинами від її конституційного складу.

Отже, Законопроект відповідає вимогам статті 158 Конституції України.

3. Згідно з частиною першою статті 157 Конституції України Основний Закон держави не може бути змінений, якщо зміни спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що запропоновані в Законопроекті зміни до пункту 29 частини першої статті 85, статей 118, 119, 133, частини першої статті 136, статті 140, частин другої, четвертої статті 141, частин першої, третьої статті 142, частин першої, другої, третьої статті 143, абзацу третього пункту 8 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Отже, стосовно цього Законопроект відповідає вимогам статті 157 Конституції України.

4. Здійснюючи перевірку Законопроекту щодо неприпустимості наявності в ньому положень, які передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина (вимоги частини першої статті 157 Конституції України) , Конституційний Суд України виходив з відповідної оцінки кожного його положення.

4.1. У Законопроекті пропонується викласти пункт 29 частини першої статті 85 Конституції України в такій редакції:

"29) утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів, округ і районів, утворення і ліквідація населених пунктів та округ".

Цими змінами доповнюються повноваження Верховної Ради України у сфері адміністративно-територіального устрою в частині найменування і перейменування округ, утворення і ліквідації населених пунктів та округ.

Конституційний Суд України вважає, що запропонована редакція пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.2. У Законопроекті пропонується статтю 118 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 118. В областях, містах Києві та Севастополі для виконання повноважень у межах та порядку, визначених законом, утворюються місцеві державні адміністрації.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України, підзвітні та підконтрольні Кабінету Міністрів України".

Зазначені положення спрямовані на реорганізацію існуючої системи органів місцевої влади. На рівні таких адміністративно-територіальних одиниць, як райони, не передбачається місцевих державних адміністрацій.

Згідно з пропонованою редакцією статті 118 Конституції України фактично скасовується інститут висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації депутатами обласної ради, в тому числі і можливість настання відповідних наслідків (частини дев'ята, десята статті 118 чинної Конституції України) .

Конституційний Суд України дійшов висновку, що скасування інституту висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації депутатами обласної ради може призвести до обмеження прав громадян, що суперечить вимогам статті 157 Конституції України.

4.3. У Законопроекті статтю 119 Конституції України пропонується викласти в такій редакції:

"Стаття 119. Місцеві державні адміністрації на відповідній території здійснюють:

1) контроль за додержанням законів місцевими органами виконавчої влади, підпорядкованими центральним органам виконавчої влади;

2) взаємодію місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування;

3) інші визначені законом повноваження".

У цій статті викладені основні повноваження обласних, міст Києва та Севастополя місцевих державних адміністрацій. Інші повноваження передбачається визначати Законом.

Запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Слід зазначити, що положення, за яким місцеві державні адміністрації "здійснюють ...взаємодію місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування", сформульоване таким чином, що допускає адміністрування з боку місцевих державних адміністрацій у сфері взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими органами виконавчої влади.

4.4. У Законопроекті статтю 133 Конституції України пропонується викласти в такій редакції:

"Стаття 133. Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села, а також округи.

Округою є утворена на основі добровільного об'єднання жителів адміністративно-територіальна одиниця, у складі якої кілька населених пунктів.

До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь, межі яких визначаються законом.

Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України".

Систему адміністративно-територіального устрою України пропонується доповнити новою адміністративно-територіальною одиницею - округою. Округи утворюються на основі добровільного об'єднання жителів кількох населених пунктів.

Запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

На думку Конституційного Суду України, у запропонованій редакції статті має бути чіткіше визначено поняття округи та її меж.

4.5. У Законопроекті частину першу статті 136 Конституції України пропонується викласти в такій редакції:

"Представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, депутати якої обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років".

Змінами до частини першої статті 136 Конституції України пропонується закріпити правову природу виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим і встановити п'ятирічний термін повноважень депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, тобто такий, як у депутатів усіх представницьких органів України.

Запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.6. У Законопроекті пропонується статтю 140 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 140. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села, селища чи міста або добровільного об'єднання у територіальну громаду жителів кількох населених пунктів - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється в межах адміністративно-територіальних одиниць.

Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються законом.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси жителів громад, є районні та обласні ради, їх виконавчі органи, повноваження яких визначаються законом.

Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна".

Запропоновані зміни уточнюють поняття місцевого самоврядування, зокрема його основи - територіальної громади, якою вважаються жителі окремих населених пунктів або добровільне об'єднання у територіальну громаду жителів кількох населених пунктів (незалежно від їх категорії - сільських чи міських). У чинній же редакції статті 140 Конституції України йдеться про добровільне об'єднання в одну громаду жителів кількох сіл.

Передбачається утворення районними і обласними радами власних виконавчих органів, що має на меті підвищити ефективність діяльності рад, на районному та обласному рівнях належним чином представляти спільні інтереси територіальних громад.

Конституційний Суд України вважає, що запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Треба зауважити, що надання виконавчим органам районних і обласних рад права представляти спільні інтереси громад (частина шоста статті 140 Законопроекту) може призвести до порушення принципу функціонального розмежування органів місцевого самоврядування та покладення на них не властивих їм повноважень.

Невдалим є застосоване у частині шостій статті 140 Законопроекту словосполучення "жителів громад".

4.7. У Законопроекті частини другу, четверту статті 141 Конституції України пропонується викласти в такій редакції:

"Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на п'ять років відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях";

"Голова районної та голова обласної ради обираються відповідною радою з числа її депутатів і очолюють виконавчий орган ради".

Зазначеними змінами пропонується строки повноважень сільського, селищного, міського голови привести у відповідність до строку повноважень депутатів місцевих рад, який становить 5 років. Уточнюється порядок обрання голів районної та обласної ради, визначається, що вони мають очолювати виконавчий орган рад.

Пропоновані у статті 141 Законопроекту зміни не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.8. Законопроектом пропонується нова редакція частин першої, третьої статті 142 Конституції України:

"Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад";

"Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Законом визначається мінімальна частка від податків і зборів, які спрямовуються на формування доходів місцевих бюджетів. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою".

Запропонованими змінами, з урахуванням запровадження округ, визначається матеріально-фінансова база місцевого самоврядування.

На конституційному рівні пропонується закріпити положення, що законом має визначатися мінімальна частка від податків і зборів, яка спрямовується на формування доходів місцевих бюджетів.

Запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Водночас Конституційний Суд України вважає, що для уникнення неоднозначного розуміння положень частини третьої статті 142 Законопроекту в ньому слід вказати, від яких саме податків і зборів (загальнодержавних чи інших) має визначатися мінімальна частка, що спрямовується на формування доходів місцевих бюджетів, а також вказати, чи ця частка має бути від усієї податкової маси, чи від окремих податків і зборів.

4.9. У Законопроекті частини першу, другу, третю статті 143 Конституції України пропонується викласти в такій редакції:

"Територіальні громади безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування відповідно до закону управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують відповідні місцеві бюджети і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети та контролюють їх виконання; вирішують в межах, визначених законом, питання адміністративно-територіального устрою; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Органам місцевого самоврядування в межах і порядку, встановлених законом, можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності".

Зазначені зміни передбачають закріплення на конституційному рівні положення щодо вирішення обласними і районними радами у визначених законами межах питань адміністративно-територіального устрою.

Вносяться корективи щодо порядку надання органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Якщо зі змісту чинної редакції статті 143 Конституції України випливає, що надання того чи іншого повноваження органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування здійснюється окремим законом, то за запропонованою в Законопроекті редакцією цієї статті надання повноважень може здійснюватися в установлених законом межах і порядку.

Запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.10. У Законопроекті пропонується виключити абзац третій пункту 8 розділу XV "Перехідні положення", в якому зазначається, що "районні в містах ради та голови цих рад після набуття чинності цією Конституцією здійснюють свої повноваження відповідно до закону".

Перехідні положення Конституції України спрямовані на її запровадження в життя. Значна частина перехідних положень згодом вичерпує свою дію і має лише історичне значення.

Конституційний Суд України вважає, що абзац третій пункту 8 розділу XV "Перехідні положення" вичерпав свою дію і не може бути предметом розгляду Конституційного Суду України.

4.11. Законопроект містить прикінцеві та перехідні положення такого змісту:

"Прикінцеві та перехідні положення

1. Цей Закон набуває чинності з дня обрання місцевих рад п'ятого скликання у 2006 році, за винятком статей 118 і 119 Конституції України в редакції цього Закону, які вводяться в дію через 60 днів після набрання чинності цим Законом, а також пункту 6 цього розділу, який набуває чинності з дня опублікування цього Закону.