З метою забезпечення адаптації транспортного законодавства України до законодавства Європейського Союзу

1. Затвердити Рекомендації "Засад адаптації транспортного законодавства України до законодавства Європейського Союзу" далі - Рекомендації), що додається.

2. Керівникам структурних підрозділів, урядових органів Міністерства, Укрзалізниці, Держспецтрансслужбі при розробці нормативно-правових актів враховувати Рекомендації.

3. Контроль за виконанням цього наказу покласти на Першого заступника Міністра Цибенка В.Г.

Уніфікація законодавчої системи регулювання діяльності транспорту України із законодавчими нормами та правилами Європейського Союзу (далі - ЄС) здійснюється шляхом реалізації положень Угоди про партнерство та співробітництво (далі - УПС), яка набула чинності в березні 1998 року. Загальну мету співробітництва України з ЄС в галузі транспорту сформульовано в ст. 64 УПС, що створює умови для співробітництва та використання досвіду транспортної політики ЄС. Згідно з Угодою вживаються заходи з поступового приведення законодавства України у відповідність із законодавством ЄС. Верховною Радою був прийнятий Закон України "Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" від 18.03.2004 N 1629-IV .

В процесі гармонізації законодавства України із законодавством ЄС здійснюється уніфікація європейської та національної юридичної термінології, а також часткове оновлення, доповнення чи перегляд відповідних кодексів чи законів, а в разі повної відсутності в Україні нормативних актів, необхідних для правового врегулювання певних проблем, якщо таке регулювання передбачене директивами ЄС, - розробка та запровадження нових законодавчих актів.

Основні напрямки адаптації транспортного законодавства України до законодавства ЄС полягають у наступному:

- розробка нормативних актів, що регулюють діяльність транспорту в Україні та відповідають директивам ЄС щодо транспорту, положенням Генеральної Угоди про тарифи і торгівлю (ГАТТ) і Світової організації торгівлі (СОТ), Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та ЄС чи вдосконалення існуючої нормативно-правової бази України;

- участь України у міжнародних та європейських транспортних організаціях, виконання резолюцій, рекомендацій, що приймаються в рамках цих організацій; вступ України до міжнародних/європейських транспортних організацій;

- приєднання до Конвенцій, протоколів та договорів, укладених під егідою міжнародних та європейських організацій;

- підготовка та укладення двосторонніх міжурядових угод у галузі транспорту між Україною та європейськими державами.

Кінцевою метою діяльності у цьому напрямку є розбудова в Україні ринково орієнтованого господарства, що дозволить їй забезпечити собі членство в Європейському Союзі, яке в свою чергу сприятиме повномасштабній інтеграції економіки України у єдиний економічний простір розвинутої Європи.

Важливим аспектом в ефективності транспортної галузі України є техніко-технологічна сумісність з європейською транспортною системою, тому необхідно розробити нормативно-правовий механізм, який би сприяв втіленню техніко-технічних вимог, які базуються на відповідних нормативах ЄС.

Тарифна політика досить важлива для транспортної галузі, оскільки від неї залежать прибутки та її розвиток. Але вона не повинна бути взаємопов'язаною з поліпшенням послуг, що надаються громадянам. Проголошена Урядом України лібералізація зовнішньоекономічної діяльності в державі повинна йти поруч з проведенням реформ у тарифній політиці в галузі залізничного транспорту. Саме тут необхідно запроваджувати принцип прозорості тарифу на послуги. Це особливо важливо робити у галузі, яка має монополію на ринку послуг. Якщо в авіації, морському чи автомобільному транспорті це робиться більш менш прозоро, оскільки громадяни мають можливість обирати послуги тієї чи іншої компанії, то в послугах залізниці така можливість відсутня.

Враховуючи той факт, що у транспортній галузі міжнародне співробітництво відіграє важливу роль, то саме тут проявляються найбільш яскраво ринкові механізми та відданість усім тим принципам, на яких ґрунтується робота цієї галузі в ЄС. Це найбільш проявляється у роботі морського та повітряного транспорту, де існують міжнародні вимоги до засобів перевезення вантажів та пасажирів. Внутрішні річкові перевезення, які виконуються теплоходами змішаного плавання також відповідають цим вимогам. Залізничний та автомобільний транспорт більше зорієнтовані на внутрішні перевезення і тому саме ці сфери вимагають значної уваги до впровадження вимог, які викладені у нормативних документах ЄС.

Природна монополія залізниці повинна пройти етапи реформування і запровадження принципу конкуренції та вільного доступу на ринок іноземних перевізників. Звичайно це може відбутися тільки за умови змін законодавства та бажання керівництва поліпшити роботу цієї галузі з метою підняття її до рівня європейських стандартів. Цей шлях непростий і вимагає значних фінансових витрат.

Важливим кроком у поліпшенні рівня стандартів та підходів є розробка спеціального механізму проведення сертифікації з наданням державної підтримки. Тому з метою наближення національних технічних, технологічних та екологічних стандартів і вимог, розробити організаційно нормативне та фінансове забезпечення запровадження систем ISO 9000 та 14000 у транспортній галузі.

Реалізація принципів міжнародного транспортного права в Україні значною мірою буде залежати від розробки та реалізації заходів щодо вступу до міжнародних транспортних організацій з визначенням пріоритетів, пов'язаних з інтеграцією транспортно-дорожнього комплексу України до транспортних систем ЄС і подальшим розвитком транзитних перевезень, та поетапного приєднання України до міжнародних конвенцій та багатосторонніх угод у галузі транспорту, у тому числі:

- Конвенції про спільну транзитну процедуру (Женева, 20.05.87); Міжнародної конвенції про спрощення та гармонізацію митних процедур (Кіото, у редакції 2000 р.);

- Конвенції ООН з міжнародних та мультимодальних перевезень вантажів (1980 р.);

- Конвенції про договір міжнародного дорожнього перевезення вантажів (19.05.56);

- Угоди про міжнародні перевезення швидкопсувних продуктів та про спеціальні засоби, які призначені для таких перевезень (995_b68) (01.09.70).

Для забезпечення поступового входження транспортної галузі України в систему ринкових відносин з державами-членами ЄС необхідно:

- підготувати та підписати угоду про партнерство в галузі транспорту та інтеграційну політику між ЄС та Україною;

- розробити комплекс організаційно-правових заходів щодо розробки та укладення міжнародних угод в галузі транспортної політики з сусідніми державами-членами ЄС.

Необхідною умовою адаптації до законодавства ЄС на залізничному транспорті є гармонізація українського законодавства з європейським, усунення розбіжностей у нормативно-правовій базі регулювання діяльності залізничного транспорту. Гармонізація нормативно-правового поля функціонування залізничного транспорту до європейського потребує проведення відповідних реформ.

Аналіз сучасного стану і тенденцій розвитку залізничного транспорту України свідчить, що незважаючи на стабільність його роботи, існує ряд суттєвих проблем, які потребують їхнього вирішення. Зокрема, це стосується:

- правового статусу Укрзалізниці, як органу управління залізничним транспортом. Центральним органом виконавчої влади щодо залізничного транспорту є Міністерство транспорту та зв'язку України, а статус Державної адміністрації залізничного транспорту України, що є проміжним між центральним органом виконавчої влади та відповідними підприємствами, установами, організаціями, виходить за межі чинного законодавства та ускладнює залучення недержавних інвестицій;

- юридичного статусу залізниць. Законом України "Про залізничний транспорт" визначено, що залізниця - це статутне територіально-галузеве об'єднання, до складу якого входять підприємства, установи та організації залізничного транспорту. Відповідно до Програми реструктуризації залізничного транспорту на 1998-2003 рр., з метою удосконалення структури управління, всі відділки залізниць були реорганізовані з підприємств-юридичних осіб у відособлені структурні підрозділи залізниць - Дирекції залізничних перевезень. Виведені зі складу залізниць й інші підприємства, установи та організації-юридичні особи, в результаті чого залізниці функціонують практично, як підприємства, тобто виникло протиріччя між їх юридичним і фактичним статусом;

- розмежування господарських функцій та функцій державного управління на залізничному транспорті;

- ліквідації перехресного субсидування пасажирських перевезень за рахунок вантажних;

- недосконалості фінансово-економічних механізмів, що забезпечують відтворення основних фондів та інновації, недостатньої їх адаптованості до специфічних умов функціонування транспорту.

Невідкладність вирішення цих проблем визначає необхідність проведення реформи на залізничному транспорті, яка має стати вирішальним фактором реалізації стратегічних завдань розвитку галузі.

Основні цілі і напрями реформування залізничного транспорту:

- приведення структури залізничного транспорту у відповідність до законодавства України та його адаптацію до ринкових умов;

- створення сприятливих умов для залучення інвестицій з метою оновлення виробничо-технічної бази галузі, виходу українських залізниць на світовий техніко-технологічний рівень;

- інтеграція залізничного транспорту України до Європейської та Світової транспортних систем, створення організаційно-правових, економічних і техніко-технологічних передумов для наступного переходу до функціонування галузі на принципах європейської транспортної політики;

- забезпечення фінансової прозорості всіх видів діяльності залізничного транспорту.

Основними завданнями по реалізації зазначених цілей є:

- розмежування господарських функцій і функцій державного управління на залізничному транспорті;

- акціонування залізниць і державних підприємств, які входять до сфери управління Державної адміністрації залізничного транспорту України зі створенням єдиного суб'єкту господарювання;

- створення економічних умов для розширеного відтворення основних фондів; запровадження механізмів стимулювання інноваційної діяльності;

- поступове припинення перехресного субсидування пасажирських перевезень за рахунок вантажних;

- удосконалення діючої системи тарифів на перевезення вантажів та надання інших послуг;

- розподіл у системі залізничного транспорту природно-монопольного та конкурентного або потенційно-конкурентного секторів. Державне регулювання тарифів і цін на послуги зберігається в монопольному секторі та усувається в конкурентних секторах;

- створення режиму вільного і рівного доступу компаній-операторів різних форм власності до інфраструктури залізничного транспорту;

- створення умов для підвищення конкурентоспроможності послуг залізничного транспорту;

- адаптація чинного законодавства України стосовно розвитку і функціонування залізничного транспорту до законодавства Європейського співтовариства;

- забезпечення соціального захисту працівників та безпечного функціонування залізничного транспорту та зниження його негативного впливу на навколишнє природне середовище.

Обов'язкові умови проведення реформи:

- забезпечення керованості, безперебійності, стабільності функціонування залізничного транспорту, безпеки руху поїздів та екологічної безпеки;

- забезпечення державної підтримки залізничного транспорту, зокрема, повної компенсації з бюджету збиткових, але соціально-необхідних пасажирських перевезень та перевезень пільгових категорій громадян, і фінансування за рахунок державних коштів розвитку магістральних залізничних ліній та придбання пасажирського рухомого складу;

- збереження у складі єдиного суб'єкту господарювання об'єктів соціальної сфери, що сприяють створенню умов для забезпечення безпеки руху і охорони праці, розвитку кадрового потенціалу, відносин соціального партнерства.

У зв'язку з цим до Закону України "Про залізничний транспорт" та Статуту залізниць України необхідно внести відповідні зміни.

Крім того, для проведення акціонування залізниць і підприємств залізничного транспорту, майно яких, згідно з чинним законодавством України, є державною власністю, необхідно внести зміни до Закону України "Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації" щодо виключення майнових комплексів залізниць і підприємств галузі "Перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації" та включення їх до додатку 2 "Перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, але можуть бути корпоратизовані".

Відповідно до директив ЄС 95/49, 95/18, 2001/13, 2001/14 необхідно прийняти акти законодавства:

- Указ Президента України "Про реформування залізничного транспорту України";

- Закон України "Про особливості корпоратизації залізничного транспорту".

У зв'язку з розмежуванням функцій державного управління та господарських функцій і корпоратизацією залізниць та підприємств необхідно прийняти:

- постанову Кабінету Міністрів України "Про акціонування підприємств, що належать до сфери управління Державної адміністрації залізничного транспорту", в якій затвердити склад комісії з акціонування і визначити перелік майнових комплексів підприємств залізничного транспорту та господарських товариств, на базі яких буде сформовано статутний капітал Державної Національної акціонерної компанії "Українські залізниці";

- постанову Кабінету Міністрів України "Про утворення Державного департаменту залізничного транспорту та утворення Державної Національної акціонерної компанії "Українські залізниці".

У зв'язку з розвитком конкурентного середовища у сфері залізничних перевезень і заснуванням інституту операторів вантажних перевезень, необхідно прийняти Кабінетом Міністрів України постанови, якими затвердити "Правила надання послуг з використання інфраструктури залізничного транспорту загального користування" та "Правила недискримінаційного доступу перевізників до інфраструктури залізничного транспорту загального користування".

Регламент ЕЕС N 1191/69 Ради від 26 червня 1969 року з поправками та доповненнями які внесені Регламентом Ради ЕЕС N 3572/90 від 4 грудня 1990 та Регламентом Ради ЕЕС N 1893/91 від 20 червня 1991 р. "Про заходи держав-членів щодо зобов'язань, що є невід'ємною складовою концепції суспільних послуг по перевезенню залізницею, автомобільним транспортом та внутрішніми водними шляхами" передбачається, що держави-члени повинні компенсувати фінансові навантаження, що виникають в сфері пасажирського транспорту внаслідок застосування транспортних тарифів та умов, встановлених в інтересах однієї чи декількох окремих категорій осіб.

Враховуючи, що пасажирські тарифи на залізничному транспорті України фіксовані, на приміському транспорті встановлені нижче рівня рентабельності, а також існує велика кількість пільгових пасажирів, на виконання вище названих регламентів ЄС необхідно закладати у Державному бюджеті розміри компенсації операторським пасажирським компаніям за їх перевезення.

У перспективі в Україні передбачається будівництво високошвидкісних залізниць. З метою експлуатаційної сумісності з Транс'європейською мережею вони мають будуватися європейської колії. Відповідно мають бути прийняті європейські технічні стандарти на їх проектування, будівництво та експлуатацію.

Пропозиції з адаптації законодавства України до aquis communautaire у сфері залізничного транспорту наведено у таблиці 1.

Хоча більшість сфер діяльності автомобільної транспортної галузі має вже досить розгалужену правову базу, ще є ряд важливих ділянок, які вимагають нормативно-правового врегулювання. Таким чином, можна зробити висновок, що деякі галузі цієї сфери в значній мірі відповідають праву ЄС, а деякі - у середній мірі.

Відставання від європейських норм у розвитку автомобільних доріг, особливо автобанів (доріг найвищої категорії), яке наростає. Особливо гостро стоїть питання фінансування автомобільних доріг, залучення іноземних інвестицій. ЄС спрямовує значні кошти зі своїх спільних європейських фондів на розвиток транспортної інфраструктури на території Євросоюзу, про що свідчать ряд директив щодо спільного з країнами-бенефіціантами фінансування автодоріг. Великі обсяги інвестицій вкладені і у розвиток інфраструктури держав-кандидатів до вступу у ЄС. Разом з тим, на Україну це фінансування не розповсюджується.

Для притоку інвестицій необхідно розробити Закон України "Про державно-приватне партнерство", яким розподіляються ризики у будівництві автобанів між державою та бізнесом, іноземним інвестором, а також внести відповідні зміни до законів України "Про концесії" та "Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг". Технічні стандарти автодоріг України не відповідають стандартам ЄС ні за якістю, ні за ваговими навантаженнями, тому необхідно їх приводити до вимог ЄС.

Хоча в Україні розроблена нормативно-правова база щодо стягнення платні за проїзд автомобільними дорогами, у нашій країні поки що платні дороги відсутні. Транспортна політика ЄС, як одну із генеральних ідей, рекомендує введення платності доріг. Це забезпечить оцінку повних витрат суспільства на транспортну рухомість та дасть реальну можливість будувати та підтримувати автодороги у належному стані. Розміри плати за проїзд територією України іноземними транспортними засобами менший, ніж у Європі, тому тут теж треба приводити вітчизняну нормативно-правову у відповідність з європейською.

Вантажний автомобільний транспорт застосовує вільне ціноутворення, тоді як на пасажирському транспорті, особливо міському, тарифи залишаються фіксованими. Необхідно гармонізувати законодавство України щодо безмитного ввезення транспортних засобів для роботи найманого транспорту, для міжнародного перевезення пасажирів.

Статистична звітність автомобільного транспорту, існуюча в Україні, значно відрізняється від європейської, і зокрема Європейського Союзу, за своєю ідеологією, що вимагає приведення її до європейських вимог. Необхідне внесення змін до Правил перевезення небезпечних вантажів та Правил перевезення великовагових вантажів у відповідності з конвенціями ЄЕК ООН та директивами ЄС.

Хоча нормативно-правова база з безпеки дорожнього руху в Україні досить розвинена, рівень безпеки дорожнього руху на порядок нижче, чим у європейських країн. Українське законодавство не відповідає європейським вимогам щодо створення бази даних ДТП, ременів безпеки для дітей тощо.

Пропозиції з адаптації законодавства України до aquis communautaire у сфері автомобільного транспорту наведено у таблиці 2.