- Правова система ipLex360
- Законодавство
- Окрема думка
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Мельника М.І. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (в частині скасування депутатської недоторканності) (реєстр. № 6773) вимогам статей 157 і 158 Конституції України
Конституційний Суд України (далі - Суд) 6 червня 2018 року надав Висновок у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до
Конституції України (в частині скасування депутатської недоторканності) (реєстр. № 6773) (далі - Законопроект) вимогам статей
157 і
158 Конституції України № 1-в/2018 (далі - Висновок). У Висновку Суд визнав
Законопроект, яким пропонується виключити частини першу та третю статті
80 Основного Закону України, таким, що відповідає вимогам статей
157 і
158 Конституції України.
На мою думку, Суд суто формально та поверхово здійснив перевірку
Законопроекту на відповідність вимогам статей
157 і
158 Конституції України, залишивши поза увагою правову природу та призначення інституту депутатської недоторканності та не врахувавши суспільно-політичних, правових та інших наслідків повного скасування депутатського імунітету у сучасних умовах політичної та правової систем, вразливості демократичних інститутів в Україні. Суд не зробив глибокого юридичного аналізу положень Законопроекту, не дослідив прямих та опосередкованих зв'язків між ними і нормами
Конституції України в аспекті конституційно-правового статусу людини і громадянина, а також конституційних засад функціонування державної влади в Україні.
Системний аналіз
Законопроекту дає підстави стверджувати, що внесення пропонованих Законопроектом змін до
Конституції України може призвести до скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина, а також містить загрозу для незалежності України.
1. Констатуючи відповідність
Законопроекту вимогам частини другої статті
157 Основного Закону України, Суд, так само, як і у своїх попередніх висновках (від 16 червня 2015 року
№ 1-в/2015, 30 липня 2015 року
№ 2-в/2015, 20 січня 2016 року
№ 1-в/2016, 30 січня 2016 року
№ 2-в/2016), у Висновку обмежився лише посиланням на те, що Конституція України встановлює особливий порядок введення в Україні чи в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану, а на момент надання ним Висновку рішення про введення в Україні або в її окремих місцевостях воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України, не прийнято, тому правових підстав, які б унеможливлювали внесення змін до
Конституції України, немає (
підпункт 2.2 пункту 2 мотивувальної частини) .
Така аргументація в умовах наявної збройної агресії Російської Федерації проти України та здійснення окупації частини її території за допомогою збройних формувань Російської Федерації є недостатньою для однозначного висновку про те, що на сьогодні в Україні умов воєнного або надзвичайного стану немає. Обмежившись лише "механічною" перевіркою факту наявності чи відсутності указу Президента України про введення воєнного або надзвичайного стану, Суд не довів відсутності правових підстав, які унеможливлюють внесення змін до
Конституції України, а отже, й не вніс повної юридичної ясності щодо можливості внесення змін до
Конституції України за вказаних умов-1.
__________
-1 Див. докладніше:
Окрема думка судді Конституційного Суду України Мельника М.І. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до
Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів вимогам статей 157 і 158
Конституції України від 23 червня 2015 року. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ccu.gov.ua/sites/default/files/ndf/l-v/2015-2.pdf.
Аналіз нормативно-правових актів, прийнятих починаючи з 14 квітня 2014 року в Україні спочатку у зв'язку із здійсненням антитерористичної операції, а потім - заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, свідчить про запровадження в зоні їх проведення режиму, що має ознаки воєнного стану, за умов якого
Конституція України не може бути змінена-2.
__________
-2 Так, починаючи з 14 квітня 2014 року на території населених пунктів, визначених у затвердженому розпорядженням Кабінету Міністрів України від 2 грудня 2015 року № 1275-р
переліку, здійснювалася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року
№ 405.
Починаючи з 24 лютого 2018 року, відколи набрав чинності Закон України "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях" від 18 січня 2018 року
№ 2268-VIII (далі - Закон про деокупацію), зазнав змін правовий режим заходів із забезпечення національної безпеки і оборони у Донецькій та Луганській областях: замість антитерористичної операції передбачено здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях. Верховна Рада України відповідно до пункту 9 частини першої статті 85
Конституції України схвалила рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань, що приймається відповідно до пункту 19 частини першої статті 106
Конституції України, для відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях (частина друга статті 13
Закону про деокупацію). Відтепер керівництво силами та засобами, які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації безпосередньо у Донецькій та Луганській областях, здійснює Командувач об'єднаних сил через Об'єднаний оперативний штаб Збройних Сил України (частини друга, третя статті 9
Закону про деокупацію).
30 квітня 2018 року Президент України своїм Указом
№ 116 ввів в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року "Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях". Крім того, 30 квітня 2018 року Президент України підписав також наказ Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України "Про початок операції Об'єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей".
З огляду на це Суд мав ретельно дослідити правову природу заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, які здійснюються починаючи з 30 квітня 2018 року, а відтак - аргументовано довести, що їх здійснення не є перешкодою для зміни
Конституції України в аспекті вимог частини другої статті
157 Основного Закону України.
2. Необхідно виходити з того, що стаття
80 Конституції України встановлює додаткові порівняно з особистою недоторканністю людини (стаття
29 Конституції України) гарантії недоторканності народного депутата України як представника народу у Верховній Раді України. Недоторканність народних депутатів України пов'язана не із їх статусом як людини і громадянина, а з покладеними на них повноваженнями у зв'язку з виконанням державних функцій. Конституційні гарантії депутатської недоторканності є певними винятками із загального конституційного принципу рівності прав і свобод громадян та їх рівності перед законом. Однак встановлення таких гарантій зумовлене вагомими суспільними причинами і спрямовано на досягнення суспільно важливих цілей.
Раніше Суд неодноразово наголошував на тому, що депутатська недоторканність зумовлена необхідністю конституційного забезпечення безперешкодної діяльності депутатів і парламенту в цілому. Вона є елементом статусу народного депутата України і конституційною гарантією, яка спрямована на створення належних умов для виконання покладених на нього обов'язків та реалізації наданих йому прав (депутатських повноважень). Депутатська недоторканність не є особистим привілеєм, а має публічно-правовий характер. Її мета - не тільки убезпечити народного депутата України від незаконного втручання в його депутатську діяльність, а й сприяти належному (нормальному) функціонуванню парламенту (висновки від 27 червня 2000 року
№ 1-в/2000, від 11 липня 2000 року
№ 2-в/2000, від 5 грудня 2000 року
№ 3-в/2000, від 10 вересня 2008 року
№ 2-в/2008, від 1 квітня 2010 року
№ 1-в/2010, від 10 липня 2012 року
№ 1-в/2012, від 27 серпня 2012 року
№ 2-в/2012, від 16 червня 2015 року
№ 1-в/2015; рішення від 27 жовтня 1999 року
№ 9-рп/99, від 26 червня 2003 року
№ 12-рп/2003).
Інститут депутатської недоторканності покликаний виконувати й інші важливі функції, зокрема функцію запобігання узурпації влади, а відтак забезпечувати стабільність конституційного ладу і демократичного розвитку держави. Він є одним з тих елементів системи стримувань і противаг, які забезпечують реальний поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Депутатська недоторканність сприяє утвердженню самостійності і незалежності парламенту. Особливу актуальність вона має у країнах, що розвиваються, у яких немає сталої демократії, панування верховенства права, незалежного і неупередженого суду. Тож існує небезпека здійснення тиску на парламент з боку передусім виконавчої гілки влади, можливість безпідставного звинувачення парламентарів і їх кримінального переслідування за політичну діяльність за відсутності надійної системи правового захисту.
Те, яке суспільно-політичне та правове значення має інститут депутатської недоторканності, на мій погляд, переконливо ілюструє період президентства В. Януковича (25 лютого 2010 року - 22 лютого 2014 року), коли відбулася узурпація державної влади-3. Можна обґрунтовано припустити, що одним із чинників, який не дозволив йому повністю взяти під контроль парламент і зруйнувати парламентаризм в Україні, остаточно узурпувати державну владу, була наявність депутатської недоторканності.
__________
Після трагічних подій кінця 2013 року - початку 2014 року, самоусунення В. Януковича від виконання конституційних повноважень-4 та втечі його з України саме парламент (до речі, обраний за правління В. Януковича) вжив основних заходів з відновлення конституційного ладу в Україні, забезпечення її суверенітету та збереження незалежності, відновлення конституційних прав і свобод людини і громадянина-5.
__________
-4 Постанова Верховної Ради України "Про самоусунення Президента України від виконання конституційних повноважень та призначення позачергових виборів Президента України" від 22 лютого 2014 року
№ 757-VII / Відомості Верховної Ради України, 2014 р., № 11, ст. 158.
-5 Див. докладніше:
Окрема думка судді Конституційного Суду України Мельника М.І. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до
Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів вимогам статей 157 і 158
Конституції України. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ccu.gov.ua/sites/default/files/ndf/1-v/2015-2.pdf.
3. Депутатська недоторканність, з одного боку, забезпечує незалежність народного депутата України, що є необхідною передумовою здійснення ним депутатських повноважень та забезпечення нормального функціонування парламенту, з другого - створює певні перешкоди для притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності. По суті, така недоторканність - це своєрідна плата суспільства за можливість мати самостійний і незалежний парламент, здійснювати державну владу на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, утверджувати і забезпечувати права і свободи людини, а також забезпечувати демократичний розвиток країни. Тому у цьому питанні важливо забезпечити баланс суспільних інтересів: мати самостійний та незалежний парламент і унеможливити уникнення від кримінальної відповідальності депутата, який вчинив злочин.
Очевидним є те, що існуючий обсяг недоторканності українських парламентарів не можна визнати оптимальним з точки зору інтересів протидії корупції та правосуддя, а також з огляду на загальноєвропейську практику конституційно-правового регулювання інституту депутатської недоторканності. Формула цієї недоторканності, яка закріплена у статті
80 Конституції України і яка передбачає, що "народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані", за певних обставин дає змогу депутатам, які вчинили злочин, у тому числі корупційний, прикрившись імунітетом, ухилитися від кримінальної відповідальності. Адже йдеться фактично про те, що від парламенту, в якому можуть превалювати не правові, а політичні та інші інтереси, повністю залежить доля кримінальної справи стосовно депутата, який вчинив злочин, починаючи з моменту повідомлення йому підозри у вчиненні злочину. Таким чином, за відсутності згоди парламенту на притягнення такого депутата до кримінальної відповідальності розслідування справи буде фактично заблоковано.
Тому в інтересах правосуддя існуючий на сьогодні обсяг депутатської недоторканності слід певною мірою обмежити. Це можна зробити без шкоди для її функції захисту законодавчої влади шляхом запровадження нової формули, відповідно до якої "народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України затримані чи заарештовані до винесення обвинувального вироку судом". За його реалізації органи правопорядку, органи досудового розслідування та суд матимуть можливість провадити на власний розсуд всі необхідні розшукові та процесуальні дії у справі депутата, який вчинив злочин, включаючи постановлення вироку. Єдине, на що потрібна буде згода парламенту, - це на його затримання та арешт. У свою чергу, депутат матиме можливість здійснити свій захист у суді без політизації цього процесу та втягування у нього парламенту.
Слід зазначити, що такі зміни щодо вдосконалення інституту депутатської недоторканності неодноразово пропонувалися суб'єктами права законодавчої ініціативи (у 2000 році та 2009 році), але до
Конституції України внесені не були, хоча забезпечують вказаний баланс суспільних інтересів - дають можливість органам правопорядку без отримання згоди парламенту здійснювати стосовно народного депутата України, який підозрюється у вчинені злочину, весь комплекс необхідних слідчих та розшукових дій, застосовувати щодо нього заходи забезпечення кримінального провадження та встановлюють додатковий правовий захист парламентаря від свавільного усунення його від виконання депутатських повноважень і безпідставного переслідування за його політичну діяльність.
Натомість
Законопроектом передбачено повне скасування депутатського імунітету, що в умовах слабкої демократії, суспільно-політичної нестабільності, відсутності ефективної правової системи загалом і незалежного та справедливого суду зокрема, політичної залежності органів правопорядку, надзвичайно високого рівня корупції може призвести до істотних негативних політичних, правових та соціальних наслідків.
Нездатність політичної та правової систем (на сьогодні це є очевидним) за відсутності інституту депутатського імунітету забезпечити безперешкодне та ефективне здійснення народними депутатами України своїх повноважень, нормальне функціонування парламенту несе потенційну загрозу конституційному ладу, передусім засадничому конституційному принципу, відповідно до якого "державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову" (стаття
6 Конституції України).
Скасування конституційно-правових засобів захисту парламентарів, а відтак посилення залежності парламенту істотно ускладнить забезпечення реалізації вказаного принципу поділу державної влади, фактично зруйнує конституційну систему стримувань і противаг, створить додаткові передумови для узурпації влади. Цілком ймовірно, що парламент не зможе здійснювати свої конституційні повноваження і з незалежного законодавчого органу перетвориться на своєрідний придаток іншого владного суб'єкта, що, крім іншого, матиме наслідком зміну форми правління в Україні. У такому випадку Верховна Рада України не зможе виконувати свої конституційні функції, у тому числі в частині утвердження і забезпечення прав і свобод людини (стаття
3 Конституції України). Це, у свою чергу, загрожує руйнацією інституту парламентаризму, який у сучасному світі є однією з основ демократії.
Перейти до повного тексту