Це рішення набуло статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції. Його текст може підлягати редакційним виправленням.

У справі "Зеленчук і Цицюра проти України"

Європейський суд з прав людини (четверта секція), засідаючи палатою, до складу якої увійшли:

Вінсент А. Де Гаетано (<…>), Голова,

Ганна Юдківська (<…>),

Пауло Пінто де Альбукерке (<…>),

Фаріс Вегабовіч (<…>),

Жорж Раварані (<…>),

Марко Бошняк (<…>),

Петер Пацолай (<…>), судді,

та Маріалена Цирлі (<…>), Секретар секції,

після обговорення за зачиненими дверима 10 квітня 2018 року

постановляє таке рішення, що було ухвалено у той день:

1. Справу було розпочато за заявами (№ 846/16 та № 1075/16), які 22 та 23 грудня 2015 року відповідно подали до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) двоє громадян України - пані Софія Степанівна Зеленчук і п. Віктор Антонович Цицюра (далі - заявники).

2. Заявників, яким було надано правову допомогу, представляв п. М. Тарахкало - адвокат, який практикує у м. Києві. Станом на 14 грудня 2016 року, коли були подані зауваження заявників та їхні вимоги щодо справедливої сатисфакції, їх також представляв п. А. Бущенко, який на той час був адвокатом, практикуючим у м. Києві. Уряд України (далі - Уряд) представляв його Уповноважений - п. І. Ліщина.

3. Заявники стверджували, що законодавчі обмеження, накладені на них, як на власників землі сільськогосподарського призначення, порушували їхні права за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.

4. 04 травня 2016 року про заяви було повідомлено Уряд.

5. Були отримані письмові зауваження від "EasyBusiness", неурядової організації, розташованої у м. Києві, якій Голова секції надав дозвіл вступити у провадження в якості третьої сторони (пункт 2 статті 36 Конвенції та пункт 3 правила 44 Регламенту Суду ).

I. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Перша заявниця народилась у 1947 році та проживає у м. Долина Івано-Франківської області.

У грудні 1996 року її мати отримала земельну частку (пай) у с. Копиткове Здолбунівського району Рівненської області (див. пункти 11-14 щодо характеру земельних часток (паїв) та їхнього подальшого виділення у ділянки). Після смерті її матері у листопаді 1999 року перша заявниця успадкувала цю частку (пай) та отримала свідоцтво, яким підтверджувалось, що 25 травня 2000 року вона стала її новою власницею. 10 січня 2006 року Здолбунівська районна державна адміністрація виділила їй земельну ділянку площею 2,5917 гектара, призначену для ведення особистого селянського господарства (див. у пункті 18 опис категорій земель сільськогосподарського призначення відповідно до законодавства України).

13 серпня 2007 року заявниця отримала державний акт на право власності на цю землю. Вона передала в оренду 2,0917 га підприємству за договором оренди, зареєстрованим 30 травня 2015 року, строк дії якого закінчується 10 листопада 2021 року, та 0,5 гектара - іншому підприємству за договором оренди на п’ятнадцять років, зареєстрованим 10 серпня 2016 року. Згідно з твердженнями заявниці вона отримує орендну плату в натуральній формі - зерном або соняшниковою олією залежно від сільськогосподарських культур, які вирощуються на землі у певному році.

7. Другий заявник народився у 1939 році та проживає у м. Тернополі.

У невстановлену дату його мати набула право на земельну частку (пай) у с. Раковець Збаразького району Тернопільської області. У листопаді 2004 року другий заявник успадкував цей пай від неї. 27 березня 2008 року Збаразька районна державна адміністрація виділила йому 3,41 гектара землі сільськогосподарського призначення для товарного сільськогосподарського виробництва. 22 липня 2008 року він отримав державний акт на право власності.

Землю орендує товариство з обмеженою відповідальністю. З 2010 року другий заявник отримав орендну плату у таких сумах:

8. Земля заявників підпадає під дію законодавчих обмежень щодо відчуження та зміни цільового призначення, що описані у розділі "Відповідне національне законодавство", а їхній поточний статус - у пункті 22.

II. ВІДПОВІДНЕ НАЦІОНАЛЬНЕ ЗАКОНОДАВСТВО

A. Передумови правового становища власності на землю в Україні

9. Відповідно до законодавства Української Радянської Соціалістичної Республіки до прийняття Земельного кодексу України від 18 грудня 1990 року (далі - Земельний кодекс) фізичні особи та недержавні підприємства не могли володіти землею і вся земля належала державі.

10. Відповідно до статті 17 Земельного кодексу місцеві ради були уповноважені передавати землю фізичним особам або недержавним підприємствам. Проте протягом шести років особи, які набули право власності на землю, не могли продавати або іншими способами її відчужувати (крім випадків спадкування). Вони могли лише повернути її своїй місцевій раді. Суди могли скоротити цей строк за наявності поважної причини для такого рішення.

11. У 1990-х роках велика частина земель сільськогосподарського призначення в країні належала колишнім радгоспам і колгоспам, які відповідно до Закону України від 14 лютого 1992 року були перейменовані на "колективні сільськогосподарські підприємства" (далі - КСП або колективні підприємства).

12. Указ Президента України від 08 серпня 1995 року № 720/95 передбачив програму поступового реформування КСП шляхом надання їхнім дійсним і колишнім членам земельних часток (паїв), тобто прав на землю у формі часток (паїв) усіх земель КСП, визначених у кількості гектарів, але без зазначення конкретного фізичного розташування або визначених меж. Указ передбачав, що частки (паї) мали бути розподілені між дійсними та колишніми членами КСП, а також певними категоріями працівників, зайнятими у соціальній сфері (освіта, медицина, тощо) у сільських місцевостях. Хоча Указ надав членам КСП можливість виходу з КСП разом зі своїми частками (паями), масовий процес ліквідації КСП шляхом видачі часток (паїв) фактично розпочався лише у 1999 році (див. наступний пункт).

13. Указ Президента України № 1529/99 від 03 грудня 1999 року прискорив земельну реформу, встановивши вимогу щодо ліквідації всіх КСП до квітня 2000 року шляхом розподілу земельних часток (паїв) та іншого майна між його членами. У процесі ліквідації КСП значна частина сільського населення набула права на земельні частки (паї).

14. Потім було організовано масовий процес виділення часток (паїв) у земельні ділянки в натурі (визначені на місцевості). У результаті цього процесу мільйонам нових власників були видані акти на право власності на конкретні земельні ділянки-1. Земля, яка належала заявникам, пройшла цей процес (див. пункти 6 та 7).

15. Відповідно до Постанови Верховної Ради України № 882-IV від 22 травня 2003 року, в якій було узагальнено проміжні результати земельної реформи, під час цього процесу земельні частки (паї) отримали 6,87 мільйонів українців, а 3,17 мільйонів виділили їх у земельні ділянки в натурі. Верховна Рада України звернула увагу на певні труднощі у видачі сертифікатів на право на земельну частку (пай) та їхню заміну на акти на право власності на земельні ділянки, з відставанням деяких областей: у Житомирській області лише 13 % власників часток (паїв) отримали державні акти на право власності на землю, коли у Кіровоградській області цей показник дорівнював 96 %. Близько 107000 часток (паїв) було продано або іншим способом відчужено їхніми новими власниками, що на думку Верховної Ради України свідчило про їхнє неналежне інформування щодо земельної реформи та їхніх прав і обов’язків-2.

Верховна Рада України зазначила, що внаслідок недостатнього фінансування Кабінет Міністрів України планував завершити роботу із заміни сертифікатів на право на земельну частку (пай) та видачі державних актів лише у 2006 році, що унеможливлювало запровадження ринку землі з 01 січня 2005 року, як на той час було передбачено Земельним кодексом (див. пункт 19).

B. Первинний "земельний мораторій"

16. Закон України від 18 січня 2001 року № 2242-III забороняв до прийняття нового Земельного кодексу України відчуження земельних часток (паїв), окрім випадків спадкування та вилучення для суспільних потреб.

17. 25 жовтня 2001 року було прийнято новий Земельний кодекс України. Він набрав чинності 01 січня 2002 року.

18.Частина третя статті 22 нового Земельного кодексу України визначає такі категорії цільового використання земель сільськогосподарського призначення: (i) особисте селянське господарство; (ii) земля для садівництва та городництва; (iii) земля для випасання худоби та сінокосіння; (iv) земля для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; та (v) фермерські господарства, тобто суб’єкти господарювання, якими володіють фермери - приватні особи, що займаються товарним сільськогосподарським виробництвом.

19.Стаття 15 Перехідних положень нового Земельного кодексу України передбачала, що до 01 січня 2005 року громадяни та недержавні юридичні особи не могли продавати або іншим способом відчужувати право власності на дві категорії земель, якими вони володіли: (і) ділянки, виділені для ведення фермерського господарства або іншого товарного сільськогосподарського виробництва та (іі) земельні частки (паї). Дія заборони не поширювалась на міну, випадки спадкування та вилучення земель для суспільних потреб. Заборону, дію якої згодом була продовжено та змінено (див. таблицю у пункті 21), в Україні зазвичай називають "земельний мораторій".

20. За твердженням Уряду зі стенограми засідання Верховної Ради України, на якому був прийнятий новий Кодекс, вбачається, що мораторій був встановлений у зв’язку з необхідністю додаткового часу для формування земельного ринку з "адекватними" цінами та прийняття законодавства, необхідного для створення такого ринку. Зокрема, відповідно до стенограми на початку обговорення депутат В. Асадчев висловив своє занепокоєння у зв’язку з тим, що у випадку прийняття норм Кодексу щодо передання землі у приватну власність утворяться десять латифундистів, а решта населення перетвориться на батраків. Представляючи проект Кодексу для голосування, пані К. Ващук, голова Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин, зазначила, що з метою вирішення питань, аналогічних тим, що були порушені депутатом, проект зупиняв дію всіх положень щодо продажу землі до 2005 року, доки не будуть прийняті закони про створення земельного кадастру, реєстрацію землі, й інші та не буде створено державний земельний банк-3.

C. Зміни у мораторії та його нинішня форма

21. У Земельний кодекс України неодноразово вносилися зміни, що стосувалися тривалості та обсягу первинної заборони, як узагальнено у Таблиці:

22. Станом на сьогодні Перехідні положення Земельного кодексу України забороняють відчуження у будь-який спосіб більшості видів земель сільськогосподарського призначення, в тому числі категорій земель, якими володіють заявники, крім випадків спадкування, обміну та вилучення для суспільного використання. Вони також забороняють будь-які зміни цільового призначення такої землі, крім випадків, коли вони надаються інвестору за угодою про розподіл продукції. Наразі Перехідні положення передбачають, що ці обмеження діють до набрання чинності Законом України "Про обіг земель сільськогосподарського призначення (далі - ЗУ "ОЗСП"), але у будь-якому разі до 01 січня 2019 року.

D. Конституційні питання

23.Частина перша статті 13 Конституції України 1996 року передбачає, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси є об’єктами права власності Українського народу. Частина четверта статті 13 вимагає від держави забезпечення захисту прав усіх суб’єктів права власності і господарювання та соціальної спрямованості економіки. Частина перша статті 14 передбачає, що земля є основним національним багатством і перебуває під особливою охороною держави. Частина друга статті 14 гарантує право власності на землю та передбачає, що це право може набуватись і реалізуватись громадянами, юридичними особами та державою відповідно до закону.

24.Стаття 22 передбачає, що права і свободи людини і громадянина гарантуються і звуження їх змісту не допускається при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів.

25.Стаття 41 Конституції передбачає:

"Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності.

...

Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним ...".

26. 17 лютого 2017 року п’ятдесят п’ять народних депутатів звернулись до Конституційного Суду України з поданням, в якому просили визнати Закон від 06 жовтня 2016 року, яким було продовжено дію мораторію, неконституційним-10. Вони посилалися на згадані статті 13, 14 та 41 Конституції, а також на статті 8 (принцип верховенства права), 24 (недискримінація), 42 (право на підприємницьку діяльність), 48 (право на достатній життєвий рівень) та 64 (загальне положення щодо обмежень конституційних прав) Конституції .

14 лютого 2018 року Конституційний Суд України відхилив подання, не розглянувши його по суті. Він встановив, що аргументи, наведені в обґрунтування цього подання щодо абстрактної перевірки, були недостатніми, щоб дозволити відкрити конституційне провадження та розглянути його по суті. Він дійшов висновку, що подання не відповідало вимогам частини третьої статті 51 Закону України "Про Конституційний Суд України" , що визначає деталі, які повинні міститися у поданні, а саме, чому заявник вважав відповідне положення неконституційним.

Відповідно до інформації, розміщеної на веб-сайті Конституційного Суду України, станом на 06 квітня 2018 року, що вбачається найактуальнішою інформацією, яка перебуває у загальному доступі, на день розгляду справи Судом, нового подання щодо перегляду конституційності відповідного питання на розгляді не перебувало-11.

E. Оподаткування та норми, які регулюють право власності на землю

27.Пункт 281.3 статті 281 Податкового кодексу України 2010 року звільняє від сплати податку на майно землі, передані в оренду сільськогосподарським товаровиробникам, які користуються спрощеною системою оподаткування-12. Підпункт 281.1.3 пункту 281.1 статті 281 звільняє пенсіонерів за віком від сплати земельного податку.

28.Частина перша статті 78 [ Земельного кодексу ] визначає право власності як право володіти, користуватися і розпоряджатися землею.

29.Частина друга статті 81 та частини друга і третя статті 82 передбачають, що іноземці, особи без громадянства, іноземні юридичні особи та юридичні особи з іноземним капіталом можуть набувати у власність лише певні категорії землі несільськогосподарського призначення.

30.Стаття 91 вимагає від власників землі використовувати її за цільовим призначенням, дотримуватись вимог щодо охорони довкілля, підвищувати родючість землі, поважати права сусідів тощо. Стаття 143 передбачає, що суд може ухвалити рішення про вилучення землі без надання відшкодування у разі недотримання цільового призначення землі чи неусунення серйозного порушення законодавства щодо охорони земель, незважаючи на попередження з боку органів влади, які здійснюють охорону земель.

31.Стаття 130 передбачає, що земля сільськогосподарського призначення може набуватися у власність лише громадянином України з рівнем освіти або досвідом, достатнім для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, або юридичною особою України, установчими документами якої серед видів діяльності передбачено ведення сільськогосподарського виробництва. Органи місцевого самоврядування, на території яких розташована земля, а також особи, які постійно проживають на цій території, мають переважне право купівлі землі, що продається.

32.Пункт 13 Перехідних положень Кодексу у редакції 2001 року передбачав, що одна фізична або юридична особа не могла набувати право власності на землі сільськогосподарського призначення загальною площею більше ніж 100 гектарів. Закон від 06 жовтня 2004 року (перше продовження мораторію - див. рядок 1 Таблиці у пункті 21) продовжив дію цієї заборони до 01 січня 2015 року. Дія цієї заборони закінчилась у зазначену дату. Проте враховуючи, що впродовж цього періоду більшу частину земель сільськогосподарського призначення неможливо було продати, вбачається, що це обмеження ніколи не застосовувалось на практиці.

F. Норми та статистика щодо ринку оренди землі

33. Закон України "Про оренду землі" (стаття 21) передбачає, що розмір орендної плати встановлюється за згодою сторін. Проте Указом Президента України від 02 лютого 2002 року № 92/2002 Кабінету Міністрів України та місцевим органам виконавчої влади було дано вказівку здійснити оперативні заходи для забезпечення рівня орендної плати за договорами оренди землі у розмірі щонайменше 3 % від визначеної вартості землі. Відповідно до статистики, опублікованої Держгеокадастром, у 2013 році 74,4 % договорів оренди передбачали орендну плату не менше 3 % від вартості-13.

34.Стаття 19 Закону України "Про оренду землі" передбачає, що для основних категорій земель сільськогосподарського призначення строк оренди не може бути меншим семи років, але для будь-якої оренди не може перевищувати п’ятдесяти років.

35. Держгеокадастр опублікував певні статистичні дані щодо ринку оренди землі в Україні, на яку сторони посилалися у своїх зауваженнях:

(i) станом на 2013 рік було укладено 4741400 договорів оренди земельних часток (паїв) у колишніх КСП або земельних ділянок, виділених з колишніх часток (паїв), площа яких становила 17,5 мільйонів гектарів. Із них 35,5 % було укладено з суб’єктами господарювання, які були правонаступниками колишніх колгоспів, 14,2 % - з фермерськими господарствами (див. пункт 18) та 50,3 % - з іншими суб’єктами господарювання. Середній розмір орендної плати по країні становив 563,50 грн (приблизно 48 євро на той час). 52,2 % орендодавців були пенсіонерами-14;

(ii) станом на квітень 2015 року кількість договорів оренди зросла до 4,8 мільйонів, середній розмір орендної плати по країні становив 727,6 грн за гектар (приблизно 29 євро на час подій), а середній розмір орендної плати у Рівненській та Тернопільській областях, де були розташовані земельні ділянки першої заявниці та другого заявника, становили 1068,80 грн і 546,10 грн за гектар (42 євро та 21 євро відповідно)-15.

G. Політичні заяви та плани, законодавчі пропозиції та громадські думки щодо мораторію

36. 31 травня 2002 року у своєму щорічному посланні до Верховної Ради України про становище держави Президент України наголосив на необхідності створення структури для ефективного та прозорого земельного ринку до 2005 року, коли закінчиться дія мораторію. Важливими аспектами були створення прозорої системи реєстрації майна, запровадження можливості використання землі в якості застави при іпотечному кредитуванні, завершення виділення земельних часток (паїв) у земельні ділянки та видачі актів на право власності-16.

37. В Угодах про створення коаліції від 22 червня 2006 року та 29 листопада 2007 року-17 та Програмі діяльності Кабінету Міністрів України від 16 січня 2008 року-18 зазначалось, у майже однакових формулюваннях, що коаліції та уряд мали такі пріоритети: створення умов для функціонування земельного ринку (видача актів на право власності, встановлення меж земельних ділянок, введення в дію земельного кадастру, грошова оцінка землі, впровадження механізму регулювання земельного ринку), а після цього - зняття мораторію.

38. 17 червня 2009 року Кабінет Міністрів України схвалив концепцію Державної програми розвитку земельних відносин до 2020 року. Він вказав на низку проблем у земельних відносинах і зазначив кілька заходів для їх вирішення, у тому числі поступове введення в обіг землі та прав на неї, а також створення і розвиток земельного ринку.

39. 07 квітня 2011 року у своєму щорічному посланні до Верховної Ради України про становище держави Президент України зазначив, що мораторій перешкоджав переданню землі у власність ефективним власникам, гальмуючи таким чином розвиток сільськогосподарського сектору. Слід невідкладно вжити заходів щодо запровадження регульованого земельного ринку-19.

40. 09 грудня 2011 року Верховна Рада України ухвалила проект Закону України "Про ринок земель" у першому читанні (див. пункт 21)-20. Проект Закону передбачав, що лише громадяни України, органи місцевого самоврядування та держава могли набувати право власності на землю сільськогосподарського призначення. Один громадянин не матиме права володіти землею, призначеною для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, площею більше ніж 100 гектарів або орендувати більше ніж 6000 гектарів такої землі у будь-якому одному районі або більше 5 % землі у будь-якій одній області. Обмеження також застосовуватимуться до пов’язаних осіб. Законопроект передбачав, що власники суміжних земель матимуть переважне право на придбання у випадку відчуження землі сільськогосподарського призначення та що така земля не може бути продана за ціною, нижчою за визначену експертом, а порядок має встановлюватись законом. Зміна цільового призначення землі сільськогосподарського призначення, яка раніше належала державі, буде заборонена протягом десяти років після придбання. Законопроект також містив низку інших норм, спрямованих на забезпечення ефективного користування землею сільськогосподарського призначення.

41. 03 липня 2012 року у своєму щорічному посланні до Верховної Ради України про становище держави Президент України зазначив, що того року, до зняття мораторію, необхідно було створити ефективний механізм захисту інтересів сільськогосподарських товаровиробників і продовольчої безпеки країни та забезпечити його ефективне функціонування-21.

42. У своїх щорічних посланнях до Верховної Ради України про становище держави у 2016 та 2017 роках Президент України зробив такі зауваження щодо земельного мораторію.

06 вересня 2016 року він зазначив:

"Відсутність права на вільний продаж і купівлю землі сільськогосподарського призначення, безумовно, стримує інвестиції в аграрну сферу, понижує і порушує права селян, занижує, між іншим, права оренди, виймаючи з їх кишень останні копійки. І це аксіоматично. Але мені відомі і стан громадської думки, який є в Україні щодо цього питання, і позиція більшості парламентських фракцій. Я її шаную і поважаю. Але як розв’язати цю проблему, дорогі мої депутати? Це ваша компетенція.

Або ховати голову в пісок і нічого не міняти, або все ж таки працювати над створенням ринку землі в Україні, але з усіма можливими запобіжниками від будь-яких негативних наслідків-22.".

07 вересня 2017 року він зазначив:

"… В Естонії в приватні руки віддали все: порт, телекомунікації, авіацію і навіть залізницю. У Польщі із 8,5 тисяч державних підприємств в руках держави залишилося 41. До речі, і землю у них не скупили іноземці. Попри те, що мешканці цих країн можуть легко купувати чи продавати сільськогосподарські угіддя.

Українці зараз цього права позбавлені. Мільйони людей формально володіють землею, але за них вирішили, що вони не здатні нею розпоряджатися, і запровадили абсолютно неконституційний мораторій. Чому ми тоді дозволяємо людям продавати квартири? Теж хтось їх може всі скупити.

Як державний діяч при ухваленні рішень я маю зважувати на громадську думку. І наразі, на жаль, її сформували популісти. Я не збираюся витискувати із Верховної Ради земельну реформу, не буду цього робити. Але прошу ухвалити, - хоча б усно, в умі і в серці, - політичне рішення на її користь. Прийняти такі закони, які хоча б знімуть фобії, … які врахують всі застереження, виставлять всі запобіжники, встановлять мінімальну ціну, захистять селянина, сформують прозору позицію в реєстрі для реєстрації, але дадуть свободу українському селянину. І прошу назвати, точніше ви самі визначіться і назвіть, чітку дату старту, нехай навіть це буде і не сьогодні-23.".

43. 03 квітня 2017 року Кабінет Міністрів України затвердив свій середньостроковий план дій до 2020 року та свій План пріоритетних дій на 2017 рік. План до 2020 року описує продовження дії мораторію як одну з основних проблем сільськогосподарського сектору, яка позбавляє велику кількість громадян України можливості здійснювати своє конституційне право на власність і заважає розвитку сільськогосподарського ринку. План передбачає, що проблема, створена мораторієм, може бути вирішена шляхом національного обговорення та впровадження земельного ринку на основі моделі, прийнятної для населення. У плані на 2017 рік зазначено, що проект ЗУ "ОЗСП" буде подано до Верховної Ради України у другому кварталі 2017 року. Проте вбачається, що такого законопроекту подано не було-24.".

44. Уряд надав інформацію про акції протесту, очолені фермерами на початку жовтня 2016 року у декількох областях, у тому числі блокади автомобільних доріг. Фермери закликали до повернення податкових пільг для сільськогосподарського сектору. Однією з їхніх вимог було також продовжити дію земельного мораторію.

III. ПОРІВНЯЛЬНЕ ПРАВО

45. З наявних у Суду матеріалів щодо законодавства держав - членів Ради Європи вбачається, що в жодній з тридцяти двох досліджених держав-членів немає загальної заборони на продаж або будь-який інший спосіб відчуження землі сільськогосподарського призначення. Це ж можна сказати і про дві досліджені держави, які не є членами Ради Європи, - Канаду та Сполучені Штати Америки.

46. Хоча з 1990 року двадцять дві з тридцяти двох держав-членів пройшли програму земельної реформи (Вірменія, Азербайджан, Боснія і Герцеговина, Хорватія, Чеська Республіка, Естонія, Фінляндія, Німеччина (після возз’єднання), Греція, Угорщина, Латвія, Литва, Республіка Молдова, Чорногорія, Польща, Румунія, Російська Федерація, Сербія, Словацька Республіка, Словенія та колишня Югославська Республіка Македонія), з того часу жодна з цих держав не встановила таку загальну заборону, незважаючи на те, що деякі з них раніше встановлювали короткотривалі обмеження на перепродаж землі, отриманої в результаті приватизації, наприклад, три роки у Вірменії та десять років у Росії (відповідно до законодавства, чинного до 2001 року).

47. Проте у багатьох досліджених державах-членах передання землі сільськогосподарського призначення підлягає низці обмежень та умов.

48. Так, у семи з досліджених держав-членів (Австрія, Франція, Німеччина, Угорщина, Литва, Норвегія та Швеція) для передання права власності на землю сільськогосподарського призначення має бути наданий дозвіл спеціального органу державної влади. Загалом, процедура надання дозволу зазвичай спрямована на збереження ефективного використання землі для сільського господарства, тому, наприклад, в Австрії для отримання дозволу покупець має забезпечити гарантії того, що він або вона дійсно оброблятиме придбану землю. У якості іншого прикладу, у Норвегії типовою умовою для надання дозволу може бути обов’язок покупця переїхати на цю землю та проживати на ній протягом п’яти років. У трьох інших державах-членах (Польща, Словацька Республіка та Словенія) деякі категорії покупців, зокрема, які вже займаються фермерством або члени їхніх родин, звільняються від процедури отримання дозволу.

49. У семи з досліджених держав-членів (Австрія, Угорщина, Латвія, Литва, Польща, Словацька Республіка та Словенія) для передання права власності на землю або надання переваги перед іншими покупцями, від покупця вимагається освіта або попередній досвід роботи в сільськогосподарському секторі. Деякі держави, такі як Естонія, Польща та Швеція, зазвичай надають лише фізичним особам право на придбання землі сільськогосподарського призначення певної площі, а юридичним особам встановлюють додаткові умови для придбання, такі як необхідність отримати дозвіл.

50. Більше ніж у половині досліджених держав-членів - вісімнадцяти з тридцяти двох, а саме - Австрії, Боснії і Герцеговині, Чеській Республіці, Фінляндії, Франції, Грузії, Угорщині, Італії, Латвії, Литві, Нідерландах, Польщі, Румунії, Російській Федерації, Сербії, Словацькій Республіці, Словенії та колишній Югославській Республіці Македонія - існують закони, які гарантують переважне право купівлі землі, головним чином, співвласниками, близькими родичами, фермерами, які є власниками суміжних ділянок, або іншими фермерами, орендарями, сільськогосподарськими підприємствами, органами місцевого самоврядування та у деяких випадках - державою.

51. У дев’яти з досліджених держав-членів (Вірменія, Азербайджан, Боснія і Герцеговина, Хорватія, Грузія, Республіка Молдова, Чорногорія, Російська Федерація та колишня Югославська Республіка Македонія) землі сільськогосподарського призначення за загальним правилом не можуть бути продані іноземним особам. Крім того, більшість з досліджених держав - членів колишнього Радянського Союзу та інших держав - членів Центральної та Східної Європи проводять відмінність між громадянами Європейського Союзу, які за загальним правилом можуть купувати землі сільськогосподарського призначення за умови відповідності іншим обмеженням та після закінчення певних обмежених у часі перехідних періодів, та громадянами третіх країн, для яких обмеження є більш серйозними (наприклад, в Естонії - вимога отримати спеціальний дозвіл, а в Угорщині - заборона на володіння громадянами третіх країн). Проте ці обмеження підлягають виняткам, зокрема, у випадках спадкування, та якщо менш суворі норми встановлені міжнародними договорами. Так, може діяти спеціальний режим з державами - членами Європейської економічної зони та Організації економічного співробітництва та розвитку.

52. У восьми з досліджених держав-членів (Естонія, Угорщина, Латвія, Литва, Польща, Російська Федерація, колишня Югославська Республіка Македонія та Туреччина) існують обмеження щодо розміру землі сільськогосподарського призначення, якою можна розпоряджатися. Як правило, ці держави встановлюють обмеження щодо максимальної площі землі, якою може володіти одна особа (від 300 гектарів в Угорщині до 10 % території земель сільськогосподарського призначення у межах територіальної одиниці в Росії), проте деякі держави також встановлюють обмеження щодо мінімального розміру земельних ділянок з метою запобігання надмірному поділу землі, меншої за певний розмір.

53. У деяких державах існують спеціальні процедури продажу земель сільськогосподарського призначення. Наприклад, Боснія і Герцеговина вимагає, щоб землі, які найбільше придатні для сільського господарства, продавались на відкритих торгах. У державах, таких як Італія, у яких існують закони про переважне право купівлі землі, також існують докладні інструкції, спрямовані на забезпечення ефективного здійснення переважних прав.

54. Особливі обмеження також існують на деяких стратегічно важливих територіях, таких як прикордонні райони та райони, прилеглі до військових об’єктів (наприклад, Греція та Сербія).

I. ОБ’ЄДНАННЯ ЗАЯВ

55. Суд вважає, що відповідно до пункту 1 правила 42 Регламенту Суду заяви мають бути об’єднані з огляду на їх спільне фактичне та юридичне підґрунтя.

II. СТВЕРДЖУВАНЕ ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 1 ПЕРШОГО ПРОТОКОЛУ ДО КОНВЕНЦІЇ

56. Заявники скаржилися на те, що законодавчі обмеження, які застосовувались до їхньої землі, порушували їхнє право мирно володіти своїм майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, яка передбачає:

"Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.".

A. Прийнятність

57. Уряд зазначив, що перша заявниця у своїй заяві не поінформувала Суд, що вона передала в оренду свою землю. Відповідно Уряд закликав Суд відхилити її заяву у зв’язку зі зловживанням правом на подання індивідуальної заяви. Перша заявниця, опосередковано визнаючи, що вона не зазначила про договори оренди у своїй заяві, стверджувала, що вона вважала, що цей факт не мав відношення до її заяви, оскільки її скарга стосувалась обмежень на передання землі в інший спосіб, крім оренди. Негативний вплив обмежень щодо продажу землі та її передання іншими способами на вартість землі, у тому числі вартість її оренди, був лише одним аспектом її скарги.

58. Суд нагадує, що надання неповної, а отже завідомо неправдивої інформації може становити зловживання правом на індивідуальну заяву, особливо коли інформація стосується самої суті справи, і адекватного пояснення щодо причин неповідомлення цієї інформації не надано. Проте намір заявника ввести Суд в оману завжди повинен бути встановлений з достатньою достовірністю (див. рішення у справі "Гросс проти Швейцарії" [ВП] (Gross v. Switzerland) [GC], заява № 67810/10, пункт 28, ЄСПЛ 2014, з подальшими посиланнями).

59. Повертаючись до обставин цієї справи, Суд зазначає, що первинні доводи першої заявниці не містять інформації щодо того факту, що свою землю вона передала в оренду. Проте Суд не може встановити, що, не повідомивши про це, вона мала намір ввести Суд в оману. Отже, він не може дійти висновку, що вона зловжила правом на подання заяви.

60. Суд зазначає, що заява не є явно необґрунтованою у розумінні підпункту "а" пункту 3 статті 35 Конвенції. Він також зазначає, що вона не є неприйнятною з будь яких інших підстав. Отже, вона має бути визнана прийнятною.

B. Суть

1. Доводи сторін

(a) Заявники та Уряд

(i) Наявність втручання та застосовна норма

61. Сторони погодилися, що було втручання у права заявників, гарантовані статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, та що це втручання становило "контроль" за користуванням майном у розумінні другого пункту цього положення.

(ii) Законність

62. Сторони погодилися, що мораторій мав підґрунтя у національному законодавстві та що відповідні положення були доступними. Вони мали протилежні позиції щодо того, чи були вони "передбачуваними".

(a) Заявники

63. Заявники стверджували, що втручання у їхні права не могло вважатися таким, що було встановлено чіткими та передбачуваними положеннями закону. Перша заявниця та другий заявник успадкували свої земельні частки (паї) у травні 2000 року та листопаді 2004 року відповідно, та могли обґрунтовано очікувати, що дія мораторію закінчиться 01 січня 2005 року, як на той час було зазначено у Перехідних положеннях Земельного кодексу України. Три роки первинну тривалість мораторію можна було обґрунтовано вважати достатнім часом для прийняття необхідного законодавства, яке регулюватиме земельний ринок. Таким чином, навіть якщо первинна тривалість мораторію була передбачуваною, його подальше продовження таким не було. Прийняття необхідного законодавства наводилось у якості підстави для кожного продовження, але впродовж усіх цих років його не було прийнято. Наприклад, проект Закону України "Про ринок земель" було ухвалено у першому читанні у 2011 році, але подальшого руху цього законопроекту не було. Аналогічно, Закон України від 2015 року, яким було продовжено дію мораторію, вимагав від Кабінету Міністрів України до 01 березня 2016 року розробити проект закону, який регулюватиме обіг земель сільськогосподарського призначення, прийняття якого було передумовою для зняття мораторію. Проте такого законопроекту внесено не було.

64. На думку заявників, ці фактори зробили мораторій "фактично безстроковим", а відповідне законодавство - непередбачуваним. У зв’язку з цим заявники посилались на рішення, в яких Суд дорікав органам влади у зв’язку з нездатністю врегулювати ті чи інші відносини протягом певного часу та усунути юридичну невизначеність (рішення у справах "Загородній проти України" (Zagorodniy v. Ukraine), заява № 27004/06, пункти 53-56, від 24 листопада 2011 року, "Вєренцов проти України" (Vyerentsov v. Ukraine), заява № 20372/11, пункти 51-53, від 11 квітня 2013 року, "ООО "R & L" та інші проти Чеської Республіки" (R & L, s.r.o. and Others v. the Czech Republic), заява № 37926/05 та 4 інші, пункти 117-123, від 03 липня 2014 року, та "Веніамін Тимошенко та інші проти України" (Veniamin Tymoshenko and Others v. Ukraine), заява № 48408/12, пункти 84 та 85, від 02 жовтня 2014 року). Вони заперечили проти доводу Уряду, що при кожному продовженні встановлювався точний новий кінцевий термін, оскільки лише при продовженнях від 2004 та 2006 років було зазначено конкретні дати закінчення (див. пункт 21), а інші пов’язували зняття мораторію з прийняттям певних законів. На думку заявників це означало, що мораторій мав фактично необмежену тривалість; закон не містив чітких вказівок щодо того, коли саме його буде знято, якщо взагалі це буде зроблено. Під широкою свободою розсуду, наданою національним органам влади в економічних і соціальних питаннях, не малось на увазі право ставити фізичних осіб у становище такої тривалої невизначеності.

65. Якщо держава бажала заборонити передання землі сільськогосподарського призначення у приватну власність, вона могла зробити це з самого початку. Натомість держава передала землю членам колишніх колгоспів та висловила чіткий намір надати власникам землі право розпоряджатися нею. Зробивши це, вона мала забезпечити нормативну базу для здійснення такого права. Нездатність зробити це упродовж багатьох років, без чіткого визначення, коли воно буде зроблено, створило ситуацію, що суперечила вимозі "законності", притаманній статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

66. Крім того, підстави для продовження мораторію змінювалися з часом: навіть якщо спочатку продовження строку обґрунтовувалося лише потребою у прийнятті необхідного законодавства та проведенні технічної підготовчої роботи, з часом додатково наводились більш неясні підстави. Вказане зробило ситуацію заявників ще менш передбачуваною.

(b) Уряд

67. Уряд зазначив, що твердження заявників про те, що мораторій діяв протягом невизначеного періоду, не були достовірними. Кожне продовження мораторію передбачало чіткий кінцевий строк, і кожне нове продовження ухвалювалося до попередньої кінцевої дати, а заявники за жодних умов не могли сподіватись, що вони матимуть можливість продати землю до кінцевої дати. Стаття 1 Першого протоколу до Конвенції не може тлумачитись як така, що захищає заявників від змін у правовому режимі їхнього володіння. На підтвердження свого аргументу Уряд послався на рішення у справі "Ван Марле та інші проти Нідерландів" (Van Marle and Others v. the Netherlands), від 26 червня 1986 року, пункт 43, Серія А № 101. Продовження були прийняті після широкого обговорення питання, і заявники не можуть стверджувати, що їм не було відомо про можливість таких продовжень.

(iii) Загальний інтерес

(a) Заявники

68. Заявники стверджували, що хоча формально у пояснювальних записках до законів, якими було продовжено мораторій, були наведені додаткові підстави, крім потреби прийняття необхідного законодавства про земельний ринок (див. Таблицю у пункті 21), вони були лише "прикриттям" нездатності держави прийняти відповідне законодавство, яке, за умови його належної розробки та прийняття, фактично могло б усунути всі стверджувані можливі ризики та проблемні питання, зазначені у пояснювальних записках. У зв’язку з цим заявники приділили особливу увагу проблемним питанням, зазначеним законодавчим органом у пояснювальній записці щодо продовження мораторію у 2015 році, а саме тому, що мораторій був необхідний для забезпечення національної та продовольчої безпеки, та аргументу Уряду, що надання дозволу на обіг землі спричинить ризик її скупівлі en masse за низькими цінами та її концентрації в руках кількох магнатів або ворожих сил, припинення її обробки та зубожіння фермерів (див. пункт 76).

69. Щодо ризику зубожіння фермерів і масової скупівлі землі за низькими цінами заявники стверджували, що зняття мораторію не означатиме, що власники землі будуть змушені продати її, скоріше зробити це буде їхнім добровільним вибором. Заявники посилалися на доводи третьої сторони та інші документи, з яких вбачалося, що, на думку деяких експертів, міжнародний досвід показав, що відкриття земельних ринків зазвичай призводило до зростання цін на землю (див. пункт 96). Вони посилалися, зокрема, на стверджуваний досвід Румунії, яка зазнала високих показників зростання цін на землю. Вони також посилалися на думку колишнього голови Держгеокадастру, який, як повідомляється, зазначив, що зняття мораторію призведе до зростання цін на землю на 25 % та до підвищення продуктивності землі. Вони стверджували, що згідно з "думкою експертів", повністю відкритий земельний ринок забезпечить "зростання ВВП, іноземних і національних інвестицій" від 50 до 100 мільярдів доларів США, а також додаткові надходження від оподаткування.

70. Щодо ризику надмірної концентрації земельних володінь заявники послалися на оцінку третьої сторони, що жодна міжнародна фінансова установа на володіла фінансовими ресурсами, необхідними для купівлі земель у такій кількості, яка могла б становити загрозу. Високий ступінь поділу земель на ділянки також зробив цей ризик нереальним (див. пункт 96). Ризик надмірної концентрації можна легко подолати шляхом впровадження обмежень на максимальну кількість землі, яка може перебувати у власності, як передбачав проект Закону України "Про ринок земель" (див. пункт 40). Саме заборона, впроваджена мораторієм, змусила перевести операції із землею у тінь і de facto створила непрозорий тіньовий земельний ринок. Вона призвела саме до проблем, про які зазначав Уряд, зокрема, до високої концентрації земель в руках великих сільськогосподарських підприємств. Це сталося внаслідок того, що мораторій надав власникам землі лише два варіанти: або обробляти землю самостійно (що вони часто не могли робити у зв’язку з їхнім віком, станом здоров’я, віддаленістю землі або поділом землі на ділянки, що робило її обробку економічно недоцільною), або погодитися на передачу в оренду на умовах, запропонованих сільськогосподарськими товаровиробниками. Таке домінування ринку агропромислових підприємств призвело до низьких показників орендної плати (вони зазначені у статистиці Держгеокадастру, наведеній у пункті 35) та "спустошення земель".

71. На думку заявників, саме продовження мораторію створило та посилило проблеми, наведені Урядом у якості підстав для його продовження. Воно завадило притоку ресурсів до сільськогосподарського сектору, зокрема, до малих і середніх фермерських господарств, оскільки воно стало на заваді їхньому доступу до банківського кредитування, яке могло забезпечуватися їхньою землею, а отже завадило розвитку сільськогосподарського сектору в цілому. Це також було визнано Президентом України (див. пункт 42).