ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 420/451/20
адміністративне провадження № К/9901/34693/20, К/9901/1878/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу, провадження у якій відкрито за касаційними скаргами Міністерства юстиції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року (головуючий суддя - Катаєва Е.В.), на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року (суддя-доповідач-Семенюк Г.В. судді: Домусчі С.Д., Шляхтицький О.І.), на додаткову постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року (суддя-доповідач-Семенюк Г.В. судді: Домусчі С.Д., Шляхтицький О.І.)
І. СУТЬ СПОРУ
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Міністерство, Мін`юст, відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ від 02 січня 2020 року №5/к про накладення дисциплінарного стягнення, яким позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді попередження про неповну посадову відповідність.
1.1. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Міністерством не забезпечило право ОСОБА_1 на участь у проведенні службового розслідування, ознайомлення його з підставами та матеріалами службового розслідування. Позивач звертає увагу на те, що Наказ Державного секретаря Міністерства юстиції України від 09 жовтня 2019 року №3627/7 не містить відомостей про призначення службового розслідування. Вказаним наказом № 3627/7 лише створено комісію з проведення службового розслідування. ОСОБА_1 вважає оскаржуваний наказ необґрунтованим, таким, що не відповідає вимогам закону та підлягає скасуванню.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Наказом Міністерства юстиції України №2836/к від 27 липня 2018 року "Про переміщення" ОСОБА_1 призначено з 15 серпня 2018 року на посаду начальника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції України у порядку просування по службі, звільнивши з 14 серпня 2018 року з посади першого заступника начальника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції України.
3. 18 серпня 2019 року начальник Управління пенітенціарних інспекцій направив на адресу Держсекретаря Міністерства юстиції України доповідну записку, в якій зазначив, що відповідно до наказу Міністерства юстиції України від 12 серпня 2019 року №1084/6 працівниками Управління 28-29 серпня 2019 року здійснено контрольне інспектування ефективності діяльності державної установи Миколаївський слідчий ізолятор Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції. За результатами інспектування встановлено, що переважна більшість недоліків, виявлених під час попереднього інспектування (14-16 серпня 2018 року), залишилась не усунута. Контроль з боку Адміністрації ДКВКС України та керівництва Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції за станом усунення вищезазначених недоліків належними чином забезпечений не був.
4. Враховуючи зазначене у листі пропонувалось провести 20 вересня 2019 року службову нараду Міністерства юстиції України за участю керівництва зазначеної установи та Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції з метою розгляду причин незадовільної організації роботи, спрямованої на усунення недоліків та недопущення їх у подальшій діяльності. В додатку до листа наданий Звіт за результатами контрольного інспектування ефективності діяльності державної установи Миколаївський слідчий ізолятор.
5. Листом від 18 вересня 2019 року, в якому зазначено про проведення працівниками Управління пенітенціарних інспекцій протягом 2018-2019 років 11 інспектувань СІЗО та установ виконання покарань, підпорядкованих Південному управлінню, Держсекретар Міністерства юстиції України запропонувала начальника Південного Управління ОСОБА_1 з метою розгляду на службовій нараді МЮУ причин незадовільної організації роботи та недопущенню недоліків у подальший діяльності роботі взяти участь в нараді особисто та відрядити першого заступника та заступників Управління, начальників Миколаївського, Херсонського, Одеського, Кропивницького СІЗО.
6. Згідно з пунктом 2 протоколу проведення службової наради Міністерства юстиції України від 20 вересня 2019 року надано доручення ОСОБА_2 та ОСОБА_3 з метою з`ясування причин та умов, що сприяли допущенню порушень законодавства, організувати та провести службове розслідування за фактами незадовільної організації роботи керівництвом державних установ Миколаївський СІЗО, Херсонський СІЗО, Кропивницький СІЗО, а також недостатнього контролю з боку керівництва Південного міжрегіонального управління.
7. Наказом Державного секретаря Міністерства юстиції України від 09 жовтня 2019 року №3627/7 "Про проведення службового розслідування" утворено комісію з проведення службового розслідування, якій доручено організувати та провести службове розслідування за фактами недостатнього контролю з боку керівництва Південного Управління за діяльністю підпорядкованих установ Державної кримінально-виконавчої служби України. Підстава - протокол проведення службової наради Міністерства юстиції України від 20 вересня 2019 року.
8. До складу комісії з проведення службового розслідування згідно з додатком до наказу включено: заступника начальника управління - начальник відділу пенітенціарного інспектування Управління пенітенціарних інспекцій МЮУ Сичов О.О. (голова комісії), та члени комісії: головний спеціаліст відділу пенітенціарного інспектування Управління пенітенціарних інспекцій МЮУ Висовень С.І., головний спеціаліст відділу пенітенціарного інспектування Управління пенітенціарних інспекцій Міністерства юстиції України, головний спеціаліст відділу оперативної роботи Управління внутрішньої безпеки ДКВС України та органів юстиції МЮУ Мельникович В.В., головний спеціаліст відділу моніторингу та перевірки діяльності Управління внутрішньої безпеки ДКВС України та органів юстиції МЮУ Цвик П.І .
9. За результатами службового розслідування 05 грудня 2019 року складений Висновок службового розслідування за фактами недостатнього контролю з боку керівництва Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції за діяльністю підпорядкованих установ Державної кримінально-виконавчої служби України від 05 грудня 2019 року, який затверджено 06 грудня 2019 року в.о. Державного секретаря МЮУ, директором публічного права Л. Кравченко .
10. Згідно з висновком пропонувалось за незадовільне здійснення керівництва територіальним органом та неналежне виконання завдань, покладених на Північне міжрегіональне управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції і здійснення ним своїх функцій, зокрема, щодо контролю та координації управлінської діяльності начальників підвідомчих установ, а саме Миколаївського та Кропивницького СІЗО, начальника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції полковника внутрішньої служби ОСОБА_1 попередити про неповну посадову відповідність.
11. Наказом Міністерства юстиції України від 02 січня 2020 року №5/к "Про накладення дисциплінарного стягнення" позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді попередження про неповну посадову відповідність. Підстава - Висновок службового розслідування від 06 грудня 2019 року, письмове пояснення ОСОБА_1 .
12. Не погоджуючись із вказаним наказом з підстав порушення процедури призначення, проведення службового розслідування, висновок якого став підставою для видання оскаржуваного наказу, а також з підстав необ`єктивності висновків вказаного службового розслідування з причин його неповноти та упередженості, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року, залишеного без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року, позовні вимоги задоволено.
13.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 02 січня 2020 року №5/к "Про накладення дисциплінарного стягнення".
13.2. Стягнуто з відповідача за рахунок бюджетних аcигнувань на користь ОСОБА_1 судові витрати у сумі 840,80 грн.
14. Суди першої та апеляційної інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення, дійшли висновку про протиправність наказу Міністерства юстиції України від 02 січня 2020 року №5-к "Про накладення дисциплінарного стягнення". Встановили, що при проведенні службового розслідування відповідачем було допущено порушення процедури його проведення, що в свою чергу, нівелює наслідки такого ж службового розслідування та свідчить про незаконність притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності і тягне за собою поновлення його порушених прав шляхом визнання протиправним та скасування наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності.
15. Додатковою постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року заяву адвоката Базилєвої Ю.О. задоволено частково. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань з Міністерства юстиції України на користь ОСОБА_1 судові витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 10 000 грн
15. Приймаючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції, застосував принцип співмірності, визнав заявлені до відшкодування витрати на професійну правничу допомогу (90 210,00 грн) неспівмірними зі складністю справи та обсягом наданих адвокатом послуг позивачу, часом, витраченим адвокатом на виконання відповідних робіт (послуг) та складністю справи.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
16. Не погодившись із рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року, постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року та з додатковою постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року, Міністерство звернулось із касаційними скаргами до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
17. Ухвалою Верховного Суду від 24 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження №К/990/34693/20 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року, на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду 30 листопада 2020 року. Підставою відкриття провадження слугувала відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 8,9 та 11 Розділу ІІІ Порядку проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 березня 2015 року № 356/5 (далі - Порядок № 356/5).
18. Мін`юст у скарзі вказав про недоцільність посилання суду апеляційної інстанції на постанову Верховного Суду від 15 жовтня 2020 року у справі №540/776/19, оскільки це рішення прийнято за інших фактичних обставин.
19. Відповідач зазначив, що Порядком № 356/5 передбачені повноваження Державного секретаря Міністерства юстиції України щодо ініціювання службового розслідування, а також застосування дисциплінарного стягнення до позивача. Проте, суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку, що в наказі Державного секретаря Міністерства юстиції України від 09 жовтня 2019 року №3627/7 "Про проведення службового розслідування" обов`язково повинно міститься, саме окремо вказівка про призначення службового розслідування.
20. На думку представника Міністерства, судами першої та апеляційної інстанцій зроблені хибні та необґрунтовані висновки, що у спірних правовідносин службове розслідування фактично не було призначено. Порядком №356/5 передбачена тільки одна умова, яка є підставою для проведення службового розслідування, це належним чином оформлений письмовий наказ уповноваженого на те начальника. В даному випадку, підставою для проведення службового розслідування є письмовий наказ Державного секретаря Міністерства юстиції України від 09 жовтня 2019 року №3627/7 "Про проведення службового розслідування" тобто, дії відповідача відповідають встановленим умовам та не порушують правових норм чинного законодавства.
21. У скарзі наголошено, що виявленні під час службового розслідування недоліки та прорахунки у організації оперативно-службової діяльності установи свідчить про неналежне забезпечення відомчого контролю з боку начальника міжрегіонального управління полковника внутрішньої служби ОСОБА_1 . Внаслідок встановлених недоліків до позивача було застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну посадову відповідність. Це дисциплінарне стягнення є не найсуворішим та в повній мірі відповідає характеру проступку, що підтверджується результатом службового розслідування, так як позивач є керівником міжрегіонального управління, а тому і несе відповідальність за контролем над діяльністю та нормальним функціонуванням підпорядкованих державних установ.
22. Ухвалою Верховного Суду від 05 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження №К/9901/1878/21 на додаткову постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року. Підставою для відкриття провадження слугувало порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.
23. У касаційній скарзі Міністерство просить заяву адвоката позивача про винесення додаткового рішення залишити без розгляду. Вказано про несвоєчасність позивачем подання доказів понесення витрат на професійну правничу допомогу. Відповідач зазначає, що до закінчення судових дебатів позивачем не надавалось доказів про розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв`язку із розглядом справи. Ні під час розгляду в суді першої інстанції, ні під час розгляду в суді апеляційної інстанції позивачем не було подано відповідних заяв. Докази на підтвердження розміру витрат, які сторона сплатила у зв`язку з розглядом справи були направлені разом із заявою про ухвалення додаткового рішення від 16 листопада 2020 року, тобто з пропуском п`ятиденного терміну після ухвалення рішення суду. Для підтвердження своєї позиції представник Міністерства вказав на постанови Верховного суду від 16 квітня 2019 року у справі №817/1889/17 та додатковій постанові від 19 лютого 2020 року у справі №755/9215/15-ц.
24. Також, на думку представника Міністерства, сума витрат на правничу допомогу, як визначена в заяві представника ОСОБА_1 про винесення додаткового рішення по справі, є необґрунтованою.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
25. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Правові основи організації та діяльності Державної кримінально-виконавчої служби України, її завдання та повноваження визначає Закон України від 23 червня 2005 року № 2713-IV "Про Державну кримінально-виконавчу службу України" (далі - Закон № 2713-IV).
27. Статтею 1 Закону № 2713-IV визначено, що на Державну кримінально-виконавчу службу України покладається завдання щодо здійснення державної політики у сфері виконання кримінальних покарань.
28. Згідно з частиною першою статті 6 Закону № 2713-IV державна кримінально-виконавча служба України відповідно до закону здійснює правозастосовні та правоохоронні функції і складається з центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, його територіальних органів управління, кримінально-виконавчої інспекції, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, воєнізованих формувань, навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, підприємств установ виконання покарань, інших підприємств, установ і організацій, створених для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України.
29. Статтею 9 Закону № 2713-IV передбачено, що для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України Кабінетом Міністрів України утворюються територіальні органи управління - управління (відділи) в Автономній Республіці Крим, областях, місті Києві та Київській області, місті Севастополі.
Територіальні органи управління здійснюють керівництво оперативно-службовою та фінансово-господарською діяльністю підпорядкованих їм органів і установ та виконують функції, передбачені положеннями про територіальні органи управління.
Положення про територіальні органи управління затверджуються Міністерством юстиції України.
30. Відповідно до частини другої статті 14 Закону № 2713-IV служба в Державній кримінально-виконавчій службі України є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України. Час проходження служби в Державній кримінально-виконавчій службі України зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби відповідно до закону.
31. Наказом Міністерства юстиції України від 12 березня 2015 року №356/5 затверджено Порядок проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України (далі - Порядок №356/5).
32. Порядок №356/5 прийнятий відповідно до Закону України "Про Державну кримінально-виконавчу службу України", Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України та з метою встановлення єдиного порядку проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України.
33. Пунктом 1 розділу І Порядку №356/5 регламентовано, що це порядок визначає:
- підстави для призначення, процедуру та мету проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України (далі ДКВС України);
- порядок документування й оформлення результатів службових розслідувань, прийняття за ними рішення та їх виконання;
- компетенцію структурних підрозділів апарату Міністерства юстиції України, Адміністрації Державної кримінально-виконавчої служби України, міжрегіональних управлінь з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції (далі - органи), воєнізованих формувань, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, уповноважених органів з питань пробації, навчальних закладів, підприємств установ виконання покарань, інших підприємств, установ та організацій, створених для забезпечення виконання завдань ДКВС України (далі - установи), під час проведення службових розслідувань;
- права та обов`язки посадових осіб органів і установ під час проведення службових розслідувань.
34. Пунктом 2 Розділу І визначено, що:
-службова дисципліна - це дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства юстиції України та Присяги особи рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України;
- службове розслідування - це комплекс заходів, які здійснюються в межах компетенції з метою уточнення причин, встановлення обставин і умов, що сприяли вчиненню правопорушення або дисциплінарного проступку персоналом Державної кримінально-виконавчої служби України, відповідальність за яке передбачена законодавством України, а також визначення ступеня вини особи (осіб), яка вчинила правопорушення, чиї дії або бездіяльність стали причиною його скоєння;- учасники службового розслідування начальник, виконавець, члени комісії, особи рядового і начальницького складу, персонал органів і установ та інші особи, які обізнані в обставинах, що стали підставою для призначення службового розслідування.
35. Пунктами 1,2,3 розділу ІІІ Порядку №356/5 визначені посадові особи, які мають право призначати службові розслідування, з яких підстав та відносно яких посадових осіб.
36. Згідно з пунктом 1 розділу ІІ Порядку №356/5 підставами для проведення службового розслідування є, зокрема, порушення особами рядового і начальницького складу службової дисципліни.
37. Пунктом 6 розділу ІІ Порядку №356/5 встановлено, що підставою для проведення службового розслідування є належним чином оформлений письмовий наказ уповноваженого на те начальника.
38. Згідно з пунктами 8,9 розділу ІІІ Порядку №356/5 проведення службового розслідування доручається прямому начальнику особи рядового чи начальницького складу, дії або бездіяльність якої стали підставою для призначення службового розслідування.
Службове розслідування може проводитися декількома особами у складі комісії, до складу якої входять найбільш досвідчені посадові особи органу або установи, здатні всебічно вивчити обставини, що стали підставою для призначення службового розслідування, та зробити об`єктивні висновки. Розслідування проводиться за участю безпосереднього начальника особи рядового чи начальницького складу, дії чи бездіяльність якої стали підставою для призначення службового розслідування.
Належним чином оформлений наказ повинен відповідати всім вимогам Порядку № 356/5 щодо призначення службового розслідування.
39. Згідно з пунктом 9 розділу ІІІ Порядку №356/5 службове розслідування може проводитися декількома особами у складі комісії, до складу якої входять найбільш досвідчені посадові особи органу або установи, здатні всебічно вивчити обставини, що стали підставою для призначення службового розслідування, та зробити об`єктивні висновки. Розслідування проводиться за участю безпосереднього начальника особи рядового чи начальницького складу, дії чи бездіяльність якої стали підставою для призначення службового розслідування.
40. Законом України від 22 лютого 2006 року № 3460-IV затверджено Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України (далі-Дисциплінарний статут). Дія цього Статуту поширюється на осіб начальницького складу Національного антикорупційного бюро України, осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України та податкової міліції, які повинні неухильно додержуватися його вимог.
41. Статтею 2 Дисциплінарного статуту визначено, що дисциплінарний проступок - це невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.
42. Відповідно до статті 3 Дисциплінарного статуту начальник - це особа начальницького складу, яка має право віддавати накази та розпорядження, застосовувати заохочення і накладати дисциплінарні стягнення або порушувати клопотання про це перед старшим прямим начальником.
Найближчий до підлеглого прямий начальник є його безпосереднім начальником.
43. Згідно зі статтею 14 Дисциплінарного статуту з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування.
Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць.
Розслідування проводиться за участю безпосереднього начальника порушника.
Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення. Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення.
За кожне порушення службової дисципліни накладається лише одне дисциплінарне стягнення. У разі порушення службової дисципліни кількома особами дисциплінарне стягнення накладається на кожного окремо.
При визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов`язків, рівень кваліфікації тощо.
У разі вчинення незначного порушення службової дисципліни начальник може обмежитись усним попередженням особи рядового або начальницького складу щодо необхідності суворого додержання службової дисципліни.