ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
28 квітня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/20/21
Провадження № 11-51заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Британчука В. В., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
розглянула в порядку письмового провадження справу № 9901/20/21 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 29 грудня 2020 року № 607/2020
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 лютого 2021 року (суддя-доповідач Берназюк Я. О.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 09 січня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 02 лютого 2021 року просив визнати протиправним та скасувати повністю Указ Президента України від 29 грудня 2020 року № 607/2020 "Про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України" (далі - Указ № 607/2020) з моменту його прийняття.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що Указ № 607/2020 є свавільним, і таким, що прийнятий не на підставі визначених Конституцією України повноважень Президента України та з грубим порушенням Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон № 2136-VIII), що є підставою для визнання його протиправним та нечинним з моменту прийняття.
Позивач зазначив, що Указ № 607/2020 є актом індивідуальної дії у сфері публічної служби, виданий поза законодавчими повноваженнями Президента України у розрізі Закону № 2136-VIII та статті 106 Конституції України.
Зокрема, позивач звертає увагу на те, що оскільки прийнятий відповідачем Указ № 607/2020 не відповідає критерію законності, належним способом судового захисту вважає пред`явлення вимог до Президента України шляхом визнання протиправним та скасування Указу № 607/2020 як акта індивідуальної дії з моменту його видання.
Вважає, що Указ № 607/2020 стосується його порушеного права на працю, а відтак такий акт індивідуальної дії підлягає розгляду за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
3.Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 лютого 2021 року відмовлено ОСОБА_1 у відкритті провадження у справі № 9901/20/21 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.
4. Не погодившись із зазначеною ухвалою, позивач звернувся через Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою у зв`язку з тим, що вважає ухвалу суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження передчасною, а його висновки щодо суті спірних правовідносин помилковими. З огляду на зазначене вважає оскаржувану ухвалу незаконною і такою, що винесена з грубим порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права, що є підставою для її скасування і направлення для продовження розгляду справи по суті до суду першої інстанції.
5.Ухвалою від 22 лютого 2021 року Велика Палата Верховного Суду відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 .
6. 25 березня 2021 року від представника Президента України до Великої Палати Верховного Суду надійшов відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 .
7. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 29 березня 2021 року призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Фактичні обставини справи, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин
8. Указом Президента України від 14 травня 2013 року № 256/2013 "Про призначення ОСОБА_1 суддею Конституційного Суду України" позивача призначено суддею Конституційного Суду України.
9. 15 травня 2013 року відповідно до розпорядження Голови Конституційного Суду України від 15 травня 2013 року № 109/13 "Про вступ на посаду судді Конституційного Суду України" позивач вступив на посаду судді Конституційного Суду України та прийняв присягу судді відповідного суду.
10. 15 березня 2018 року відповідно до розпорядження № 75/1/2018-к/тр, виданого на підставі витягу з протоколу спеціального пленарного засідання Конституційного Суду України з виборів Голови Конституційного Суду України, обраний на посаду заступника Голови цього Суду.
11. 17 вересня 2019 року на спеціальному пленарному засіданні Конституційного Суду України ОСОБА_1 обрано Головою Конституційного Суду України.
12. Відповідно до розпорядження від 18 вересня 2019 року № 54/1/2019-К/тр приступив до виконання службових обов`язків Голови Конституційного Суду України.
13. 28 грудня 2020 року виконуючий обов`язки Генерального прокурора Говда Р. М. звернувся до Президента України з клопотанням про відсторонення ОСОБА_1 від посади судді Конституційного Суду України у зв`язку з тим, що Державним бюро розслідувань зроблено публічні заяви щодо повідомлення ОСОБА_1 про підозру у вчиненні кримінального злочину, передбаченого статтями 384, 386 Кримінального кодексу України.
14.Указом № 607/2020 ОСОБА_1 відсторонено від посади судді Конституційного Суду України строком на два місяці.
Оцінка суду першої інстанції
15. Відмовляючи у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що позивачем, фактично, ставиться питання про неконституційність Указу № 607/2020 та, відповідно, про необхідність оцінки цього акта Глави держави на відповідність, зокрема, статтям 6, 19, 102, 106 та розділу XII Конституції України.
16.Надаючи оцінку зазначеному, суд першої інстанції дійшов висновку, що невідповідність указів Президента України положенням Конституції України може бути підставою для прийняття виключно Конституційним Судом України рішення щодо його неконституційності та свідчить про неможливість розгляду такої категорії справ у порядку адміністративного судочинства.
17. Крім того, суд першої інстанції, посилаючись на практику Конституційного Суду України, зокрема, у справі № 1-9/2020 (197/20), звернув увагу на те, що в порядку конституційної юрисдикції вже розглядалося питання відповідності Конституції України індивідуального акта з підстав видачі його поза межами повноважень Президента України, визначених статтею 106 Конституції України.
18. Так, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду з посиланням на відповідну практику Верховного Суду зазначив, що правовий статус Президента України належить до сфери конституційних правовідносин, тому офіційне тлумачення Конституції України, зокрема, в цій частині, як і вирішення питання про відповідність закону, іншого правового акта (їх окремих положень), стосовно обсягу повноважень Президента України Конституції України також є виключним повноваженням Конституційного Суду України.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
19. В апеляційній скарзі на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 лютого 2021 року ОСОБА_1 зазначає, що цю ухвалу прийнято з грубим порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права, що є підставою для її скасування і направлення для продовження розгляду справи по суті.
20.Скаржник вважає, що суд першої інстанції "викривив" фактичні обставини, зазначивши як встановлений факт звернення ОСОБА_1 до суду виключно у розрізі та контексті невідповідності оскаржуваного Указу № 607/2020 вимогам Конституції України.
Однак скаржник звертає увагу на те, що у заяві про зміну предмета позову як юридичну підставу незаконності Указу № 607/2020зазначено ознаку свавільності акта індивідуальної дії, прийнятого відповідачем, всупереч частині третій статті 154 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) та положенням Закону № 2136-VIII, якими не передбачено правової процедури відсторонення судді Конституційного Суду України, незалежно від органу, який призначив такого суддю.
21. На думку ОСОБА_1, суд першої інстанції не визначився зі змістом та суттю спірних правовідносин, які належать до правовідносин, пов`язаних із проходженням публічної служби. Мотивує це тим, що перебування на посаді судді Конституційного Суду України та рішення суб`єкта владних повноважень про його відсторонення від здійснення повноважень судді цього суду свідчать про приналежність спору до публічної служби, а не до сфери конституційної юрисдикції.
22. Крім того, скаржник зазначає, що суд першої інстанції залишив поза увагою ту обставину, що за своїм змістом та суттю Указ № 607/2020видано не у зв`язку із виконанням відповідачем покладених на нього конституційних повноважень чи у процесі їх реалізації, а виключно у контексті свавільного та незаконного застосування закону, про що й було зазначено у позові. Відтак вважає, що процедура оскарження акта індивідуальної дії, у тому числі Указу Президента України, у сфері публічної служби врегульована КАС України, а не Законом України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон № 2136-VIII.
23. ОСОБА_1 зауважує, що суд першої інстанції залишив поза увагою твердження позивача щодо свавільності акта Президента України як акта індивідуальної дії, який прийнято всупереч вимогам Закону № 2136-VIIIта частини третьої статті 154 КПК України.
Зокрема, зазначає про те, що частина третя статті 154 КПК України може бути застосована Президентом України виключно у випадку, передбаченому чинним законодавством. Вважає, що за відсутності такого законодавства рішення Президента України про відсторонення судді на підставі частини третьої статті 154 КПК України свідчить про приналежність спору до адміністративних, а не до кримінально-процесуальних правовідносин. А тому, на його думку, суд першої інстанції зобов`язаний був дослідити законність застосування Президентом України аналогії закону при прийнятті Указу№ 607/2020.
24.Скаржник звертає увагу на те, що суд першої інстанції, зробивши висновок про приналежність спору до конституційної юрисдикції, окрім невстановлення суті спору та особливостей спірних правовідносин, залишив поза увагою ту обставину, що скаржник не є суб`єктом, якого наділено правом на зверненням до Конституційного Суду України у будь-якій формі, що обмежує його право на доступ до суду та свідчить про відсутність ефективного захисту прав на національному рівні, у тому числі щодо можливості оскарження рішення. Відтак вважає посилання в оскаржуваній ухвалі на Рішення Конституційного Суду України у справі № 1-9/2020 (197/20) нерелевантним.
25. ОСОБА_1 також вважає безпідставним та помилковим посилання суду першої інстанції на правові висновки, викладені у поставах Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 9901/798/18, від 07 серпня 2019 року у справі № 9901/304/19, від 18 вересня 2019 року у справі № 9901/284/19 та від 11 листопада 2020 року у справі № 9901/266/20, оскільки, на відміну від зазначених справ, у цій справі правовідносини стосуються оскарження акта індивідуальної дії, яким порушено право на проходження публічної служби судді Конституційного Суду України.
Позиція Президента України щодо апеляційної скарги ОСОБА_1 .
26. У відзиві на позовну заяву представник відповідача зазначає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду правильно встановив фактичні обставини у цій справі та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
27.Представник відповідача вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
28. З урахуванням зазначеного, на думку представника Президента України, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку про те, що скаржником фактично ставиться питання про неконституційність Указу № 607/2020 та, відповідно, про необхідність оцінки цього акта на відповідність статтям 6, 19, 102, 106 розділу XII Конституції України, який має розглядатися Конституційним Судом України.
29.Представник відповідача зазначає, що доводи скаржника про те, що він не є суб`єктом права на конституційне подання, конституційне звернення та конституційна скарга не спростовують висновків суду першої інстанції.
30. Крім того, у відзиві на апеляційну скаргу зазначено, що суд першої інстанції застосував релевантну практику щодо розгляду питання відповідності Конституції України індивідуального акта з підстав видачі його поза межами повноважень Президента України, визначених статтею 106 Конституції України, зокрема Рішення Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року № 9-р/2020, що свідчить про розгляд питань, подібних тому, з яким звернувся скаржник, в порядку конституційної юрисдикції.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
31. Дослідивши доводи, наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких мотивів.
32. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
33. З метою встановлення "належного" суду для вирішення спору у цій справі необхідно встановити природу та характер спірних правовідносин.
34. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
35.Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
36. За пунктом 19 частин першої статті 4 КАС України як індивідуальний акт розуміється акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийнятий) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
37. Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.
38. З урахуванням зазначеного правового регулювання Велика Палата Верховного Суду підкреслює, що, вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, суд керується статтями 169-171 КАС України. Поряд із оцінкою виконання формальних вимог до позовної заяви, суд має оцінити, чи належить спір розглядати за правилами адміністративного судочинства. Ця оцінка складається із послідовних відповідей на запитання:
- чи наявний юридичний спір відповідно до статті 124 Конституції України?
- чи є він публічно-правовим (тобто виник з публічно-правових, а не приватноправових відносин)?
- чи поширюється на цей публічно-правовий спір юрисдикція адміністративних судів (тобто спір не віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України та не має вирішуватись в порядку кримінального судочинства відповідно до частини другої статті 19 КАС України)?
Негативна відповідь хоча б на одне з цих запитань є підставою для відмови у відкритті провадження за пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України.
39. Як зазначено в апеляційній скарзі, ОСОБА_1 оскаржує Указ № 607/20 у зв`язку з тим, що оскаржуваний акт прийнято всупереч частині третій статті 154 КПК України та положень Закону № 2136-VIII, якими не передбачено процедури відсторонення судді Конституційного Суду України, незалежно від органу, який призначив такого суддю.
40. У Рішенні Конституційного Суду України від 07 травня 2002 року № 8-рп/2002 зазначено, що до юрисдикції Конституційного Суду України та судів загальної юрисдикції належить, відповідно до їх повноважень, також вирішення питань, які мають правовий (а не політичний) характер і які виникають у зв`язку з призначенням чи звільненням певних посадових осіб Президентом України або Верховною Радою України.
41. Статтею 1 Закону № 2136-VIII передбачено, що Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України.
42. У Рішенні Конституційного Суду України від 2 грудня 2019 року № 11-р/2019 зазначено, що Конституційний Суд України як орган конституційної юрисдикції посідає особливе місце в системі органів державної влади, виконуючи специфічну функцію - здійснення конституційного контролю з метою забезпечення верховенства Конституції України.
43. Відповідно до офіційного тлумачення положень абзаців другого, третього пункту 1 частини першої статті 150 Конституції України, сформульованого в Рішенні Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002, до повноважень Конституційного Суду України належить перевірка на відповідність Конституції України як нормативно-правових, так і індивідуально-правових актів Президента України. Однак у межах конституційної юрисдикції на предмет перевірки обмежується виключно питаннями відповідності процедури прийняття відповідних указів та їх змісту Основному Закону.
44. Як слідує з матеріалів справи, ОСОБА_1 оскаржує Указ Президента про відсторонення його від посади судді Конституційного Суду України не лише на підставі невідповідності зазначеного акта вимогам Конституції України, а також акцентує увагу на тому, що цей акт прийнято відповідачем всупереч частині третій статті 154 КПК та Закону № 2136-VIII.
45. Відповідно до частини третьої Закону № 2136-VIIIКонституційний Суд України не розглядає питання щодо відповідності законам України актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, актів інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, крім випадків, передбачених пунктом 28 частини першої статті 85 та частиною другою статті 137 Конституції України.
46. Відтак Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що оцінка актів Президента України на їх відповідність законодавству не належить до повноважень Конституційного Суду України, а посилання в позові як на одну з правових підстав оскарження акта Президента на його невідповідність Конституції України не відносить автоматично справу до сфери конституційного контролю.
47. Крім того, ОСОБА_1 як суддя Конституційного Суду України не є суб`єктом права ні на конституційне подання, ні на конституційне звернення, ні на конституційну скаргу. Відтак позивач позбавлений такого засобу юридичного захисту своїх прав та інтересів, як право на звернення до Конституційного Суду України.
48. Водночас стаття 8 Конвенції "захищає право на особистий розвиток та право встановлювати та розвивати стосунки з іншими людьми та оточуючим світом". Поняття "приватне життя" в принципі не виключає відносини професійного або ділового характеру. Врешті-решт, саме у рамках трудової діяльності більшість людей мають значну можливість розвивати стосунки з оточуючим світом. Отже, обмеження, накладені на доступ до професії, були визнані такими, що впливають на "приватне життя" (рішення Європейського суду з прав людини від 09 січня 2013 року у справі "Олександр Волков проти України", параграф 165).
49. З урахуванням зазначеного, а також того, що скаржник позбавлений права на ефективний засіб юридичного захисту своїх прав та інтересів, зокрема в межах конституційного контролю, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що усунути негативну дію акта Президента України особою інакше як через визнання акта незаконним не існує.
Водночас визнати індивідуальний акт незаконним можна тільки в судовому порядку. Для цього створена система судів адміністративної юрисдикції і процедури, які належить застосовувати. У межах цієї системи встановлений компетентний суд із повноваженнями на визнання Указу Президента України незаконним.
Подібна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 9901/226/19.
50. Крім того, в постанові від 14 березня 2018 року у справі № П/800/120/14 Велика Палата Верховного Суду вирішила по суті вимоги ОСОБА_2 про визнання протиправним і скасування Постанови Верховної Ради України про звільнення його з посади судді Конституційного Суду України. З урахуванням зазначеного Велика Палата Верховного Суду сформувала позицію, відповідно до якої спори про оскарження суддями Конституційного Суду України рішень суб`єктів їх призначення з питань, пов`язаних із зайняттям цими особами відповідних посад і здійсненням повноважень, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
51. У контексті зазначеного варто звернути увагу й на те, що діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України визначається як публічна служба.
52. Відтак Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спірні правовідносини у цій справі виникли у зв`язку з проходженням позивачем публічної служби.
Водночас суд звертає увагу на те, що право брати участь в управлінні державними (публічними) справами не лише регламентується статтею 38 Конституції України, а й відповідно до спеціального законодавства встановлює правила (норми), які визначають початок такої служби, умови її проходження та підстави припинення.
53. У справі, що розглядається, оскаржується Указ Президента України, який стосується суб`єктивних прав позивача під час проходження ним публічної служби.
54. За видовою ознакою Глава держави видав підзаконний, обов`язковий до виконання індивідуальний акт, який створив правові наслідки для позивача.
55. Видаючи Указ № 607/2020 про відсторонення судді Конституційного Суду України, Президент України діяв і реалізовував насамперед публічно-владні управлінські функції, а спір виник у зв`язку із виконанням Президентом України таких функцій.
56. Отже, наведене свідчить, що у контексті фактичних обставин цієї справи можна дійти висновку про те, що Указ № 607/2020 є актом індивідуальної дії, який передбачає індивідуалізований припис Президента України щодо відсторонення від посади судді Конституційного Суду України.
57. Велика Палата Верховного Суду вважає, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це право має бути реалізоване в межах адміністративного судочинства.
58. З урахуванням зазначених мотивів Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що розгляд цієї справи не належить до суду адміністративної юрисдикції, оскільки цей спір є юридичним, публічно-правовим, відповідає визначеному у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України визначенню публічно-правового спору та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.