ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 826/11254/17
адміністративне провадження № К/9901/52852/18, К/9901/53381/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
за участю: секретаря судового засідання Шосенко К.М.,
представник позивача Хруленко М.В.,
представник відповідача Крайдуба В.І.,
прокурор Кузнєцова Ю.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу № 826/11254/17
за позовом Приватного акціонерного товариства "Страхова компанія "Саламандра-Україна" (змінено найменування на Приватне акціонерне товариство "Ван клік") до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (правонаступник - Національний банк України), третя особа: Державна регуляторна служба України, за участю Генеральної прокуратури України, про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг та заступника Генерального прокурора України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 листопада 2017 року, прийняту у складі судді Келеберди В.І. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Шелест С.Б., суддів: Кузьмишина О.М., Пилипенко О.Є.,
в с т а н о в и в :
До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов Приватного акціонерного товариства "Страхова компанія "Саламандра-Україна" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, третя особа: Державна регуляторна служба України, про визнання протиправним та скасування розпорядження Нацкомфінпослуг від 29 червня 2017 року № 2962.
В обґрунтування позову зазначено, що оскаржуване розпорядження є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки є результатом проведеної всупереч нормам законодавства перевірки. Нацкомфінпослуг перевірку позивача проведено безпідставно, метою перевірки визначено перевірку ліцензійних умов Нацкомфінпослуг, які на час прийняття судового рішення, яке стало підставою для проведення перевірки позивача, вже не були чинними.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 листопада 2017 року адміністративний позов задоволено: визнано протиправним та скасовано розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 29 червня 2017 року № 2962 "Про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності Приватному акціонерному товариству "Страхова компанія "Саламандра-Україна".
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року змінено постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 листопада 2017 року. Адміністративний позов задоволено з підстав, викладених у постанові апеляційного суду.
Як встановлено, на підставі направлення на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ПАТ "Страхова компанія "Саламандра-Україна" від 10 квітня 2017 року № 04/13/6-13 посадовими особами Нацкомфінпослуг проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) з питань дотримання вимог законодавства України у сфері надання фінансових послуг, за результатами якого складено акт від 25 квітня 2017 року № 893/13-6/2.
Підставою для проведення позапланового заходу слугувала ухвала Дарницького районного суду м. Києва від 17 березня 2017 року у справі № 753/4616/17 про проведення перевірки за матеріалами кримінального провадження № 42016101020000104, відомості про яке внесені до Єдиного реєстру досудових розслідувань 17 травня 2016 року за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених ч. 1 ст. 209, ч 1 ст. 191 КК України.
Позаплановий захід проведено посадовими особами Нацкомфінпослуг: ОСОБА_1, ОСОБА_2 , ОСОБА_3, уповноваженими на здійснення перевірки згідно зазначеного направлення за період з 01 січня 2015 року по 25 квітня 2017 року.
Проведеним позаплановим заходом установлено ряд порушень Позивачем вимог законодавства у сфері надання фінансових послуг, детальний перелік яких наведений на сторінці 12- 74 акта.
За результатами розгляду акта позапланового заходу державного нагляду (контролю) від 25 квітня 2017 року № 893/13-6/2, Нацкомфінпослуг винесено розпорядження від 27 квітня 2017 року № 1338 "Про усунення порушень ПАТ "Страхова компанія "Саламандра-Україна" ліцензійних вимог", яким зобов`язано Позивача усунути порушення законодавства про фінансові послуги, в т.ч., відповідних ліцензійних вимог, а саме: порушення, зазначені в п.1 вступної частини цього розпорядження, усунути та повідомити Нацкомфінпослуг про усунення порушень з наданням підтверджуючих документів у термін включно до 23 травня 2017 року; порушення зазначені в пунктах 4 та 6 вступної частини цього розпорядження, усунути та вжити заходів для усунення причин, що сприяли вчиненню цих порушень, та повідомити Нацкомфінпослуг про усунення порушень з наданням підтверджуючих документів у термін включно до 15 червня 2017 року; порушення зазначені в пункті 2 вступної частини цього розпорядження, усунути та повідомити Нацкомфінпослуг про усунення порушень з наданням підтверджуючих документів у термін включно до 27 червня 2017 року.
На виконання вимог вказаного розпорядження, Товариство своєчасно, листом від 12 травня 2017 року № 2497 (вх. № 4195/СК від 13 травня 2017 року), листом від 13 червня 2017 року № 2435 (вх. № 5172/СК від 14 червня 2017 року) надало до Нацкомфінпослуг пояснення та копії підтверджуючих документів згідно додатків до вказаних листів, що не заперечує відповідач.
За результатами аналізу поданих Товариством пояснень та документів посадові особи Відповідача дійшли висновку про невиконання ПАТ "Страхова компанія "Саламандра-Україна" вимог розпорядження про усунення порушень ліцензійних вимог, встановлених для провадження страхової діяльності, про що складено акт від 23 червня 2017 року № 1223/13-6/3.
Як установлено, розгляд питання усунення порушень, за результатами якого складений акт від 23 червня 2017 року № 1223/13-6/3, здійснювався без участі Позивача - двома із трьох посадових осіб Нацкомфінпослуг, уповноважених згідно направлення від 10 квітня 2017 року № 04/13/6-13 на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ПАТ "Страхова компанія "Саламандра-Україна" (Мосціпаном Р.М., ОСОБА_2 ), про що свідчить вступна частина вказаного акту; акт за результатами такого розгляду від 23 червня 2017 року № 1223/13-6/3 Позивачу не направлявся, позаяк саме вказаний акт і слугував підставою для винесення Нацкомфінпослуг Розпорядження від 29.06.17р. №2962 "Про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності Приватному акціонерному товариству "Страхова компанія "Саламандра-Україна".
Оспорюваним розпорядженням анульовано ліцензії Приватному акціонерному товариству "Страхова компанія "Саламандра-Україна" на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів), а саме, на послуги у сфері страхування в частині проведення конкретних видів страхування:
добровільного страхування відповідальності перед третіми особами (крім цивільної відповідальності власників наземного транспорту, відповідальності власників повітряного транспорту, відповідальності власників водного транспорту (включаючи відповідальність перевізника);
добровільного медичного страхування (безперервне страхування здоров`я); добровільного страхування цивільної відповідальності власників наземного транспорту (включаючи відповідальність перевізника);
добровільного страхування фінансових ризиків;
добровільного страхування здоров`я на випадок хвороби;
добровільного страхування залізничного транспорту;
добровільного страхування медичних витрат;
добровільного страхування від нещасних випадків; добровільного наземного транспорту (крім залізничного);
добровільного страхування вантажів та багажу (вантажобагажу);
добровільного страхування від вогневих ризиків та ризиків стихійних явищ;
добровільного страхування кредитів (у тому числі відповідальності позичальника за непогашення кредиту);
добровільного страхування майна (крім залізничного, наземного, повітряного, водного транспорту (морського внутрішнього та інших видів водного транспорту), вантажів та багажу (вантажобагажу));
обов`язкового страхування предмета іпотеки від ризиків випадкового знищення, випадкового пошкодження або псування;
обов`язкового страхування відповідальності суб`єктів перевезення небезпечних вантажів на випадок настання негативних наслідків при перевезенні небезпечних вантажів;
обов`язкового страхування цивільної відповідальності громадян України, що мають у власності чи іншому законному володінні зброю, за шкоду, яка може бути заподіяна третій особі або її майну внаслідок володіння, зберігання чи використання зброї;
обов`язкового страхування цивільної відповідальності суб`єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно пожежами та аваріями на об`єктах підвищеної небезпеки, включаючи пожежовибухонебезпечні об`єкти та об`єкти, господарська діяльність на яких може призвести до аварій екологічного та санітарно-епідеміологічного характеру;
обов`язкового особистого страхування працівників відомчої (крім тих, які працюють в установах і організаціях, що фінансуються з державного бюджету України) та сільської пожежної охорони і членів добровільних пожежних дружин (команд);
обов`язкового особистого страхування від нещасних випадків на транспорті;
обов`язкового авіаційного страхування;
обов`язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів.
Не погоджуючись з вказаним розпорядженням, позивач звернувся до суду.
У касаційних скаргах заявлено вимоги про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій та прийняття нового рішення про відмову у позові.
В обґрунтування своїх вимог заявники посилаються на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційних скарг, виходить із такого.
Відповідно до пункту 10 частини 1 статті 1 Закону України від 12 липня 2001 року № 2664-III "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - Закон № 2664-III) державне регулювання ринків фінансових послуг - здійснення державою комплексу заходів щодо регулювання та нагляду за ринками фінансових послуг з метою захисту інтересів споживачів фінансових послуг та запобігання кризовим явищам.
Відповідно до частини 1 статті 30 Закону № 2664-III, національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, має право проводити в межах своїх повноважень перевірку (інспекцію) діяльності учасників ринків фінансових послуг (крім споживачів фінансових послуг), їх афілійованих та споріднених осіб.
За змістом статті 2 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (надалі - Закон №877-V) дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".
Відповідно до частини 7 статті 19 Закону України від 2 березня 2015 року № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Розділом 2 Правил проведення перевірок (інспекцій) Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затверджених розпорядженням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг від 27 листопада 2012 року № 2422, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 04 лютого 2013 року за № 211/22743 (чинних на момент спірних правовідносин; надалі - Правила № 2422) передбачено, що Нацкомфінпослуг може проводити планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок (п.2.1. розділу 2).
За змістом пункту 2.5 розділу 2 Правил № 2422 позапланова перевірка може проводитись з підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".
Під час проведення позапланової перевірки з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цієї перевірки, з обов`язковим зазначенням цих питань у направленні на проведення перевірки.
Відповідно до статті 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є:
подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;
перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом;
неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;
доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
У свою чергу, частиною 4 статті 2 цього Закону передбачено, що заходи контролю здійснюються органами, зокрема, державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг, у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Статтею 3 Закону України від 03 листопада 2016 року № 1728-VIII "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що до 31 грудня 2017 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю): за рішенням суду.
Законом № 877-V визначено загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю), санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Так, відповідно до частини 7 статті 7 Закону № 877-V, на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.