ПОСТАНОВА
Іменем України
18 листопада 2019 року
Київ
справа №821/288/17
адміністративне провадження №К/9901/20047/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів Жука А.В., Мартинюк Н.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_5 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 18.04.2017 (суддя Кузьменко Н.А.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 10.10.2017 (колегія суддів у складі: Домусчі С.Д., Коваля М.П., Кравця О.О.) у справі за позовом приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_5 до начальника Головного територіального управління юстиції у Херсонській області Хутковського Костянтина Валентиновича про визнання дій протиправними та скасування наказу,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У лютому 2017 року приватний нотаріус Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_5 звернулася до суду з адміністративним позовом до начальника Головного територіального управління юстиції у Херсонській області Хутковського К.В. про скасування наказу начальника Головного територіального управління юстиції у Херсонській області Хутковського К.В. від 14.02.2017 № 194/9 "Про склад комісії для проведення позапланової перевірки роботи приватного нотаріуса ОСОБА_5 за зверненням фізичної особи" та визнання протиправними дій по його виданню.
Позовні вимоги мотивовано тим, що спірним наказом створено комісію у складі чотирьох осіб та доручено провести перевірку 17.02.2017 з виїздом за місцезнаходженням робочого місця приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_5 Позивач вважає, що відповідач в порушення пункту 14 Інструкції про порядок розгляду звернень та особистого прийому громадян у Міністерстві юстиції України, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 18.03.2004 № 26/5, видав оскаржуваний наказ, проте, як вбачається зі спірного наказу від Міністерства юстиції України надійшло доручення "Щодо перевірки фактів викладених у скарзі гр. ОСОБА_1 " від 10.02.2017 № І-2185/19.6. Позивачка повідомила, що позапланова перевірка її роботи за скаргою ОСОБА_1 вже неодноразово проводилась 03.02.2015, 20.03.2015, 25.03.2015, 20.10.2015, 05.11.2015 та 06.10.2016, а також на її численні скарги надавались численні відповіді. Питання правомірності або неправомірності дій позивача стосовно ОСОБА_1 та її неповнолітньої дитини, пов`язаних з видачею свідоцтва про право на спадщину громадянину ОСОБА_2 на момент розгляду справи перевіряється Вищим спеціалізованим судом України в провадженні № 6-22770св16. Фактично відповідач повторно розглянув скаргу ОСОБА_1, чим порушив статтю 8 Закону України "Про звернення громадян". Позивачка вважає, що використовуючи своє службове становище відповідач створює для неї несприятливі умови праці, через подання нею до Суворовського районного відділу поліції заяви про вчинення ОСОБА_3 злочину, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 18.04.2017 адміністративний позов залишив без задоволення.
Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 10.10.2017 рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Судові рішення мотивовані тим, що при отриманні звернення фізичної особи відповідним органом Міністерства юстиції України в межах звернення громадянина та в межах своєї компетенції проводиться позапланова перевірка для проведення якої утворюється комісія. Персональний склад такої комісії, її голова, термін проведення перевірки приватного нотаріуса затверджуються наказом головного управління юстиції. При дослідженні дій відповідача як начальника Головного територіального управління юстиції у Херсонській області щодо видання наказу від 14.02.2017 № 194/9 на предмет їх відповідності вимогам Закону України "Про нотаріат" та прийнятого на його виконання Порядку проведення перевірки № 357/5, суди попередніх інстанцій не встановили порушень спеціального законодавства при виданні оскарженого наказу. При цьому суди зазначають, що оскаржуючи наказ та дії відповідача позивач не заперечує надходження до Міністерства юстиції України скарги від громадянки ОСОБА_1, натомість підставою для визнання такого наказу протиправним, на думку позивача, є реагування на повторне її звернення, яке вже вирішувалось в листопаді 2015 року. Перевіряючи зазначені доводи позивача суди встановили відсутність у скаргах ОСОБА_1 ознак повторності.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги або направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що під час ознайомлення з матеріалами справи їй стало відомо, що гр. ОСОБА_1 не зверталася із заявою до Міністерства юстиції України на дії приватного нотаріуса ОСОБА_5 Станом на 16.11.2017 Міністерство юстиції України не виконало окрему ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 18.04.2017 і не надало витребуваних доказів. Таким чином, враховуючи, що гр. ОСОБА_1 не зверталася до Міністерства юстиції України із заявою, не маючи можливість встановити предмет звернення та норми матеріального права, видавши спірний наказ відповідач вчинив протиправні дії. Також, скаржник зазначає, що всупереч пункту 14 наказу Міністерства юстиції України від 17.02.2014 № 357/5 відповідач не зазначив у спірному наказі які саме необхідні документи на відомості, що стосуються фактів викладених у зверненні потрібно витребувати у приватного нотаріуса.
Позиція інших учасників справи
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 28.11.2017 відкрив касаційне провадження за скаргою приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_5 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 18.04.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 10.10.2017.
12.02.2018 вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
Ухвалою Верховного Суду від 15.11.2019 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_5 здійснює приватну нотаріальну діяльність на підставі свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю від 13.04.2007 № 6319, виданого Міністерством юстиції України та реєстраційного посвідчення від 15.11.2007 № 95,, виданого Головним територіальним управлінням юстиції у Херсонській області.
Позивач є стороною в цивільній справі № 667/1849/15-ц за позовом ОСОБА_1 в інтересах малолітньої дитини ОСОБА_4 до ОСОБА_2, приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_5, треті особи: Реєстраційна служба Комсомольського районного управління юстиції у м. Херсоні, Служба у справах дітей виконкому Комсомольського району в м. Херсоні, про визнання незаконним та скасування свідоцтва про право на спадщину, виключення відомостей щодо власника спірного майна з реєстру прав власності на нерухоме майно та визнання права власності на частину квартиру.
Передумовою для подальших скарг та, як наслідок, подальших заходів реагування з боку відповідача є та обставина, що у зв`язку зі смертю ОСОБА_2 (батька малолітньої ОСОБА_4 ) за заявою ОСОБА_2 приватним нотаріусом Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_5 було заведено спадкову справу.
16.10.2015 за вх. № І-722-5 до Головного територіального управління юстиції у Херсонській області надійшла заява ОСОБА_1, у якій заявниця стверджувала, що ОСОБА_5 порушено таємницю нотаріальної дії, шляхом надання інформації про спадкову справу та спадкоємців третій особі - ОСОБА_6
30.10.2015 у зв`язку з надходженням звернення ОСОБА_1 та на підставі наказу Головного територіального управління юстиції у Херсонській області від 23.10.2015 № 586/9 "Про склад комісії для проведення позапланової перевірки роботи приватного нотаріуса ОСОБА_5 за зверненням фізичної особи" проведено позапланову перевірку організації нотаріальної діяльності, дотримання порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_5
За результатами перевірки складено довідку від 05.11.2015, у якій комісією зазначено, що у діях приватного нотаріуса ОСОБА_5 вбачається факт порушення вимог статті 8 Закону України "Про нотаріат" під час надання відповіді, з викладенням змісту відомостей, що становлять нотаріальну таємницю, третій особі - ОСОБА_6, яка не є спадкоємицею та належним чином не підтвердила факт, що вона є кредитором спадкодавця.
За результатами розгляду довідки, Головне територіальне управління юстиції у Херсонській області зупинило діяльність позивача строком на 2 тижні для проходження підвищення кваліфікації.
10.02.2017 за вх. № 1060/04-14 на адресу Головного територіального управління юстиції у Херсонській області надійшло доручення Міністерства юстиції України від 10.02.2017 № І-2185/19.6 щодо перевірки викладених у зверненні ОСОБА_1 фактів. У скарзі ОСОБА_1 зазначила, що приватним нотаріусом ОСОБА_5 порушено вимоги Закону України "Про нотаріат" шляхом надання інформації, що становить нотаріальну таємницю, третій особі - адвокату Панчуку М.О. До звернення заявниця додала копію листа адвоката Панчука М.О. від 05.10.2015, адресованого приватному нотаріусу ОСОБА_5, в якому адвокат просить повідомити йому відомості щодо спадкової справи та спадкоємиці ОСОБА_1 Також, надала копію відповіді приватного нотаріуса ОСОБА_5, в якому нотаріус повідомила адвокату всі необхідні йому відомості.
У зв`язку з необхідністю перевірки викладених у скарзі фактів та у зв`язку з тим, що за результатами позапланової перевірки роботи приватного нотаріуса ОСОБА_5 від 30.10.2015 виявлено факт порушення позивачем вимог законодавства про нотаріат щодо збереження таємниці нотаріальних дій, на виконання доручення Міністерства юстиції України Головним територіальним управлінням юстиції у Херсонській області видано наказ від 14.02.2017 № 194/9 "Про склад комісії для проведення позапланової перевірки роботи приватного нотаріуса ОСОБА_5 за зверненням фізичної особи".
Позивачка заперечує правомірність даного наказу, на її думку, у відповідача були передбачені частиною другою статті 8 Закону України "Про звернення громадян" правові підстави для відмови в розгляді скарги ОСОБА_1, оскільки така скарга є повторним зверненням з аналогічними обставинами, що й скарга від 16.10.2015.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в чинній редакції) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Порядок правового регулювання діяльності нотаріату в Україні встановлює Закон України від 02.09.1993 № 3425-XII "Про нотаріат" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частини другої статті 2-1 Закону України "Про нотаріат" контроль за організацією нотаріату, перевірка організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Ким, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
Згідно з абзацами 3, 7 частини першої статті 5 Закону України "Про нотаріат" нотаріус зобов`язаний: зберігати в таємниці відомості, одержані ним у зв`язку з вчиненням нотаріальних дій; надавати документи, інформацію і пояснення на вимогу Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі при здійсненні ними повноважень щодо контролю за організацією діяльності та виконанням нотаріусами правил нотаріального діловодства.
Частиною першою статті 33 Закону України "Про нотаріат" визначено, що Міністерство юстиції України, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі проводять перевірку організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства за певний період. Проведення повторної перевірки з тих питань, які вже були предметом перевірки, не допускається, крім перевірки звернень громадян чи юридичних осіб у межах предмета звернення та повноважень Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
Відповідно до частини шостої статті 33 Закону України "Про нотаріат" порядок проведення перевірки організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства затверджується Міністерством юстиції України.
Відповідно до статей 2-1, 18, 33 Закону України "Про нотаріат" наказом Міністерства юстиції України від 17.02.2014 № 357/5 затверджено Порядок проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства (далі - Порядок №357/5, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Цей Порядок визначає механізм здійснення Міністерством юстиції України (далі - Міністерство юстиції), Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі (далі - головне управління юстиції) перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства (пункт 1 Порядку № 357/5).
Проведення повторної перевірки з тих питань, які вже були предметом комплексної перевірки, не допускається, крім перевірки за зверненнями громадян чи юридичних осіб у межах предмета звернення та повноважень Міністерства юстиції, головного управління юстиції (пункт 5 Порядку № 357/5).
Проведення перевірки організації роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання ними правил нотаріального діловодства здійснюється уповноваженими представниками Міністерства юстиції, головного управління юстиції, діяльність яких безпосередньо пов`язана з контролем за організацією нотаріату і нотаріальної діяльності в Україні (пункт 6 Порядку № 357/5).
Позапланова комплексна, цільова або контрольна перевірка державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса проводиться за результатами попередньої перевірки або за дорученням Міністерства юстиції чи головного управління юстиції (пункт 13 Порядку № 357/5).
Перевірка за зверненнями фізичних та юридичних осіб проводиться у межах предмета звернення та повноважень Міністерства юстиції, головного управління юстиції шляхом витребування від державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса (особи, яка заміщує тимчасово відсутнього нотаріуса) необхідних документів та відомостей, що стосуються фактів, викладених у такій інформації, та письмових пояснень нотаріуса або з виїздом за місцезнаходженням державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, робочого місця приватного нотаріуса (пункт 14 Порядку № 357/5).