ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 460/5807/23
адміністративне провадження № К/990/446/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1, в інтересах якого діє ОСОБА_2,
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2023 року (суддя Дорошенко Н.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року (колегія у складі суддів Глушка І.В., Довгої О.І., Запотічного І.І.)
у справі № 460/5807/23
за позовом ОСОБА_1
до Державної інспекції ядерного регулювання України,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Акціонерне товариство "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом",
про визнання протиправним та скасування наказу.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. 06.03.2023 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної інспекції ядерного регулювання України (далі - Держатомрегулювання, відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Держатомрегулювання від 21.09.2022 №562 "Про рішення щодо анулювання ліцензії".
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Держатомрегулювання 21.11.2012 видала ліцензію експлуатуючій організації ДП НАЕК "Енергоатом" ВП "Рівненська АЕС" про те, що ОСОБА_1 має право на здійснення організаційно-розпорядчих функції, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки на посаді генерального директора ВП "Рівненська АЕС". Строк дії ліцензії з 21.11.2012 по 21.11.2015, продовжувався до 21.11.2021, до 21.11.2027.
3. Ліцензією визначені її умови:
- відповідність ліцензованої посадової особи кваліфікаційним та ліцензійним вимогам;
- відсутність порушень ліцензованою посадовою особою законодавства, норм, правил та стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, які призвели або могли привести до порушень експлуатаційних меж та/або умов безпечної експлуатації ядерної установки або сховища для захоронення радіоактивних відходів, підвищення ризику додаткового опромінення персоналу та населення;
- дотримання принципів культури безпеки та вимог системи управління якістю при роботі на ліцензованій посаді;
- систематичне вдосконалення знань та вмінь відповідно до індивідуальної програми підтримання кваліфікації;
- успішне проходження в установленому порядку перевірки знань та норм і правил ядерної та радіаційної безпеки, медичного огляду.
4. Листом від 30.08.2022 № 01-11762/26-вих.ДП "НАЕК "Енергоатом" передало на розгляд Держатомрегулювання Акт розслідування порушень умов ліцензії ліцензованою посадовою особою ВП "Рівненська АЕС" генеральним директором ОСОБА_1 . Розслідування стосувалося експлуатаційної події, яка сталася 06.10.2022 у ВП РАЕС, а саме порушення меж, умов безпечної експлуатації. Також зазначено, що порушення встановленого експлуатуючою організацією порядку класифікації подій в роботі АЕС повідомлення про них і розслідування їх вже мали місце у ВП РАЕС 06.08.2021. Вказано на те, що у ВП РАЕС відбувається систематичне недотримання (ігнорування) принципів культури безпеки, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки в частині визначення та обліку експлуатаційних подій, а також приховування інформації щодо подій, в тому числі і важливих для безпеки.
5. За змістом означеного Акту розслідування, ДП "НАЕК "Енергоатом" встановлено порушення умов ліцензії ПО № 000035 на право здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки ліцензованою посадовою особою - генеральним директором ВП РАЕС ОСОБА_1 в частинах: встановлення порушень ліцензованою особою законодавства, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, які призвели або могли привести до порушень експлуатаційних меж та/або умов безпечної експлуатації ядерної установки та не дотримання принципів культури безпеки при роботі на ліцензованій посаді.
6. ДП "НАЕК "Енергоатом" пропонувала Держатомрегулювання розглянути питання застосування двох процедур: зупинення або анулювання ліцензії.
7. Відповідно до протоколу від 08.09.2022 № 15-08/0501 Ліцензійна комісія розглянула питання щодо анулювання ліцензії ПО № 000035 і запропонувала її анулювати.
8. Наказом Держатомрегулювання від 21.09.2022 №562 "Про рішення щодо анулювання ліцензії" відповідно до абз. 2 п. 8.3.3 та абз. 6 п. 8.5 Умов та порядку видачі ліцензій на провадження діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, затверджених наказом Державної інспекції ядерного регулювання України 28.12.2011 №195, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 25.01.2012 №113/20426, (далі - Умови та порядок) та з урахуванням рекомендацій Ліцензійної комісії з питань ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації Держатомрегулювання (протокол ЛКПО №15-08/0501 від 08.09.2022), наказано:
1. Анулювати ліцензію серія ПО № 000035, видану ДП "НАЕК "Енергоатом" на право здійснення організаційно-розпорядчих функцій, які пов`язані із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, ОСОБА_1 на посаді генерального директора ВП "Рівненська АЕС", у зв`язку з неспроможністю посадової особи дотримуватися ліцензійних умов.
2. ДП "НАЕК "Енергоатом" вжити заходів щодо дотримання механізму класифікації експлуатаційних подій відповідно до Положення про порядок розслідування та обліку експлуатаційних подій у роботі атомних станцій, затвердженого наказом Державної інспекції ядерного регулювання України 12.07.2021 №411, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 08.09.2021 № 1182/36804.
9. Позивач з наказом не погодився, оскаржив його до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
10. Позивач вважає, що оскаржуваний наказ прийнято не у спосіб, визначений законом. Покликаючись на Умови та порядок, Положення про Ліцензійну комісію з питань ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації Державної інспекції ядерного регулювання України, затвердженого наказом Держатомрегулювання від 07.09.2022 №545, позивач вважає, що у разі виявлення порушень ліцензованою посадовою особою умов ліцензії експлуатуючою організацією проводиться розслідування порушень умов ліцензії.
Для підготовки пропозицій щодо прийняття рішення про видачу, відмову у видачі, внесення змін до ліцензії, зупинення, поновлення дії, анулювання ліцензії в Держатомрегулюванні України створюється Ліцензійна комісія. Рішення Ліцензійної комісії приймаються більшістю голосів членів ліцензійної комісії, які присутні на засіданні, і оформляються відповідним протоколом.
Оскаржуваний наказ винесено на підставі рішення Ліцензійної комісії щодо анулювання Ліцензії, оформленого протоколом № 15-08/0501 від 08.09.2022. Питання щодо анулювання ліцензії розглядалося Ліцензійною комісією у складі 7 членів: ОСОБА_3 (Голова), ОСОБА_4 (Заступник Голови), ОСОБА_5 (Секретар), ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 та ОСОБА_9 . За анулювання ліцензії проголосувало 3 члени з 7 - ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 ; "проти" проголосував 1 член з 7 - ОСОБА_5 ; "за зупинення дії ліцензії" проголосувало 2 члени з 7 - ОСОБА_4 та ОСОБА_9 ; "утримався" від голосування 1 член з 7 - ОСОБА_3 .
Таким чином, на думку позивача, рішення Ліцензійної комісії щодо анулювання Ліцензії, оформлене протоколом № 15-08/0501 від 08.09.2022, прийняте не у спосіб, визначений законом, оскільки за таке рішення не проголосувала більшість зі складу присутніх на засіданні членів (4 з 7), як того вимагає п. 4.5 Положення про Ліцензійну комісію з питань ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації Державної інспекції ядерного регулювання України.
Як наслідок оскаржуваний наказ є протиправним, адже його прийнято на підставі рішення Ліцензійної комісії, яке фактично не було проголосоване необхідною кількістю голосів членів комісії.
11. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що рішення про анулювання ліцензії є правомірним. Ліцензійна комісія є дорадчим органом Держатомрегулювання, а її рішення, оформлені протоколом, носять рекомендаційний характер, не мають ознак індивідуального правового акту.
Під час розгляду справи про порушення ОСОБА_1 умов ліцензії на засіданні Ліцензійної комісії розглядалося два питання: про можливість зупинення дії ліцензії або про її анулювання. Проект рішення про зупинення дії зазначеної ліцензії не набрав достатньої кількості голосів. При цьому за проект рішення про зупинення дії ліцензії проголосував, зокрема, ОСОБА_4 . Оскільки проект зазначеного рішення не набрав достатньої кількості голосів, він не оформлювався відповідним протоколом.
Другим питанням обговорювався проект про можливість анулювання ліцензії, який було підтримано більшістю голосів членів ліцензійної комісії (4 з 7 присутніх, що відповідає пункту 4.5 Положення про ліцензійну комісію) та оформлено протоколом від 08.09.2022 № 15-08/0501, який підписали всі члени ліцензійної комісії, в тому числі ОСОБА_4 .
У зазначеному протоколі ОСОБА_4 зробив запис про те, що він голосував і за рішення про зупинення дії ліцензії. Такий запис позивач помилково трактує не як голосування "за" анулювання ліцензії, а як голосування "проти" анулювання ліцензії. Для однозначного трактування своєї позиції, член Ліцензійної комісії ОСОБА_4 надав пояснення щодо голосування, яке додано до відзиву.
12. Третя особа ДП "НАЕК "Енергоатом" у відзиві від 07.04.2023 зазначила, що оскаржила наказ Держатомрегулювання від 21.09.2022 № 562 до Окружного адміністративного суду м. Києва (справа № 640/16542/22). Підставами позову є те, що у Держатомрегулювання не було достатніх підстав для анулювання ліцензії. Таке рішення є передчасним, оскільки не надано достатнього часу для усунення виявленого порушення. Крім того, зобов`язання ДП "НАЕК "Енергоатом" вжити заходів щодо дотримання механізму класифікації експлуатаційних подій (п. 2 Наказу) повинно прийматися у формі розпорядження, а не наказу. 28.10.2022 відкрито провадження у цій справі.
Третя особа вважає, що Ліцензійна комісія є дорадчим органом, рішення з рекомендацією про анулювання ліцензії прийнято більшістю голосів, отже підстав позову не доведено.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Рівненський окружний адміністративний суд рішенням від 14.09.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2023, відмовив у задоволенні позову.
14. Суди дійшли висновку, що матеріали справи не містять доказів оформлення рішення про розгляд питання про зупинення ліцензії. Такий протокол не оформлявся, оскільки позитивного рішення за результатами розгляду цього питання не прийнято. Зазначена обставина не суперечить положенням п. 4.7 Положення про Ліцензійну комісію, за змістом якого рішення комісії у формі протоколу складається та підписується усіма присутніми членами комісії лише у випадку, коли відповідне рішення було прийняте на засіданні комісії.
Зміст протоколу від 08.09.2022 № 15-08/0501 вказує на те, що лише один член Ліцензійної комісії - ОСОБА_5, проголосував проти пропозиції анулювати ліцензію, про що він зазначив в тексті протоколу; не підтримав таку пропозицію й ОСОБА_3, вказавши в протоколі, що утримався; члени Ліцензійної комісії ОСОБА_6, ОСОБА_7 та ОСОБА_8 підписали протокол про анулювання ліцензії без коментарів та зауважень. Та обставина, що члени ліцензійної комісії ОСОБА_4 та ОСОБА_9 підписали протокол з пропозицією анулювати ліцензію, однак при цьому зазначили коментар про те, що вони голосували за зупинення дії ліцензії, лише підтверджує факт обговорення питання як про зупинення, так і про анулювання ліцензії. При цьому те, що означені члени комісії попередньо підтримали пропозицію зупинити дію ліцензію, не свідчить про їх незгоду з пропозицією анулювати ліцензію, оскільки перше питання проголосоване не було.
Суди взяли до уваги, що спірний наказ не приймався на підставі протоколу від 08.09.2022 № 15-08/0501, як стверджував позивач, а лише з урахуванням викладених в такому протоколі рекомендацій. Відповідно до пунктів 1.1 та 5.6 Умов та порядку Ліцензійна комісія утворюється лише для підготовки пропозицій. Сформульована таким колегіальним органом та викладена у відповідному протоколі пропозиція не має ознак акту індивідуальної дії, не носить обов`язкового характеру, не призводить до виникнення, зміни чи припинення юридичних прав та обов`язків учасників відповідних правовідносин та не зумовлює прийняття конкретного рішення органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки. Прийняття наказу про анулювання ліцензії є дискреційним повноваженням Держатомрегулювання та не має причинно-наслідкового зв`язку з результатами голосування членів Ліцензійної комісії.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. У касаційній скарзі представник позивача просить скасувати судові рішення та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
16. Скаржник наводить такі підстави касаційного оскарження:
(а) відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування абз. 4 пп. 14 п. 4, п. 14 Положення про Державну інспекцію ядерного регулювання України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 363 (далі - Положення № 363); п. 5.1, 5.6 Умов та порядку видачі ліцензій на провадження діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, затверджених наказом Держатомрегулювання від 28.12.2011 № 195 (далі - Умови та порядок); п. 1.1, 2.1, пп. 3.1.1, 3.1.3, 3.1.6 п. 3.1 Положення про Ліцензійну комісію з питань ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації Державної інспекції ядерного регулювання України, затвердженого наказом Держатомрегулювання від 07.09.2022 № 545 (далі - Положення № 545);
(б) помилковим є висновок судів про те, що Ліцензійна комісія є дорадчим органом Держатомрегулювання. Рішення комісії, оформлене у вигляді протоколу, призводить до виникнення, зміни чи припинення юридичних прав та обов`язків учасників правовідносин, є обов`язковою передумовою оформлення відповідного наказу Голови Держатомрегулювання. Ліцензійна комісія розглядає матеріали справи з анулювання ліцензії, визначає спроможності/неспроможності ліцензованої посадової особи виконувати заявлений вид діяльності, повноваження ж голови Держатомрегулювання зводяться до формальної функції - видачі та підписання наказу про анулювання ліцензії;
(в) порушення умов ліцензії в частині порушення законодавства, норм, правил та стандартів з ядерної та радіаційної безпеки та недотримання принципів культури безпеки при роботі на ліцензованій посаді не є тотожним неспроможності посадової особи дотримуватися ліцензійних умов та не тягне за собою анулювання ліцензії, може бути підставою для зупинення дії ліцензії;
(г) суди не надали оцінки доводам позивача, викладеним у письмових поясненнях від 11.08.2023; відповідач прийняв рішення про анулювання ліцензії за підставою, яка не аналізувалася Ліцензійною комісією; нормативно-правові акти у сфері використання ядерної енергії та забезпечення ядерної безпеки не містять визначення категорії "неспроможність дотримуватися ліцензійних умов"; критеріїв, за яких така неспроможність може бути кваліфікована уповноваженим органом державного регулювання.
Протокол та Акт розслідування не містять висновку про неспроможність позивача дотримуватися умов ліцензії. Спроможність позивача дотримуватися ліцензійних умов підтверджується безпосередньо ліцензією. За 30 років роботи на атомній електростанції йому неодноразово продовжувався строк дії ліцензії. ОСОБА_1 володіє необхідним обсягом знань, особистих якостей та характеристик, що дозволяють йому сумлінно виконувати посадові обов`язки, усвідомлювати обсяги відповідальності за порушення законодавства, норм, правил та стандартів у сфері забезпечення ядерної та радіаційної безпеки. Законодавство у сфері ліцензування діяльності посадових осіб експлуатуючої організації не передбачає будь-якої кваліфікуючої ознаки (повторності, системності) для цілей вирішення питання щодо анулювання ліцензії.
Для цілей прийняття оскаржуваного наказу подія 06.08.2021 на Відокремленому підрозділі "Рівненська АЕС" не мала значення та не повинна була враховуватися відповідачем, а службове розслідування за фактом події, що відбулася 10.06.2022, встановило множинність суб`єктів, які начебто допустили порушення законодавства, норм і правил з ядерної та радіаційної безпеки, проте ліцензію анулювали лише щодо позивача як генерального директора;
(ґ) суди першої та апеляційної інстанцій припустили, що на обговорення та голосування Ліцензійної комісії виносилося також питання про зупинення дії ліцензії. Проте відповідач не надав доказів обговорення та голосування питання щодо зупинення дії ліцензії. Рукописні записи в Протоколі голосування "за зупинення дії ліцензії", виконані двома членами комісії ( ОСОБА_4 та ОСОБА_9 ), є незгодою з рішенням Ліцензійної комісії у питанні анулювання ліцензії. За таке рішення не проголосувала більшість зі складу присутніх на засіданні членів Ліцензійної комісії.
17. Ухвалою від 18.01.2024 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
Підставою для відкриття касаційного провадження стали доводи скаржника щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права й наявність обставин, наведених у п. 3, 4 ч. 4 ст. 328 КАС України.
18. У відзиві третя особа ДП "НАЕК "Енергоатом" зазначає про правомірність рішень судів попередніх інстанцій з огляду на те, що спірний наказ був прийнятий не на підставі протоколу Ліцензійної комісії, а лише з урахуванням викладених в ньому рекомендацій, адже діяльність комісії носить допоміжний характер і спрямована на підготовку пропозицій.
Рішення про зупинення дії ліцензії не набрало відповідної кількості голосів.
Також зазначає, що додаткові пояснення позивача від 11.08.2023 є заявою про зміну підстав позову; вони були подані 11.08.2023 після закриття підготовчого провадження 15.05.2023, тобто з порушенням ч. 1 ст. 47 КАС України та ч. 5 ст. 159 КАС України (без надання судом дозволу на їх подання).
19. Також третя особа клопотала про заміну правонаступником. Ухвалою Суду задоволено таке клопотання та замінено ДП "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" правонаступником АТ "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом".
20. Відповідач у відзиві зазначає про правильність висновків судів попередніх інстанцій з огляду на дотримання встановленої законодавством процедури анулювання ліцензії.
ВП РАЕС було неправильно кваліфіковано подію, що відбулася на енергоблоці №3 10.06.2022, а менш ніж за рік відбулася повторна експлуатаційна подія з порушенням в роботі елементів каналу системи безпеки. Порушення встановленого експлуатуючою організацією порядку класифікації подій в роботі АЕС, повідомлення про них і розслідування вже мали місце у ВП РАЕС 06.08.2021. Комісія експлуатуючої організації відзначила, що:
- відсутність фіксації в оперативній документації спрацювання ІЗП ПГ-4 (системи захисту другого контуру від перевищення тиску), неповідомлення ДП "НАЕК "Енергоатом" та Держатомрегулювання, свідчать про приховування та перекручування даних, які впливають на оцінку безпеки;
- відмічається погіршення стану культури безпеки у ВП РАЕС.
Комісія експлуатуючої організації надала позивачу як генеральному директору пропозиції:
- вжити невідкладних заходів з метою належної організації функціонування системи врахування досвіду експлуатації і розслідування та обліку порушень в роботі ВП РАЕС відповідно до чинних вимог з ядерної та радіаційної безпеки;
- посилити контроль за персоналом вимог нормативних, виробничих та організаційно-розпорядчих документів в частині розслідування та обліку порушень в роботі ВП РАЕС і врахування досвіду експлуатації.
Систематичні випадки приховування інформації щодо подій, важливих для АЕС, обґрунтовано оцінено як порушення з боку позивача.
Ліцензійна комісія розглядала дві пропозиції стосовно позивача, достатню кількість голосів набрало рішення про анулювання ліцензії.
21. Учасники справи просили розглядати справу за їх участі. Ухвалою від 27.03.2024 клопотання задоволене, справу призначено до розгляду у судовому засіданні з викликом сторін.
22. 11.04.2024 в судовому засіданні Суд заслухав пояснення учасників справи по суті касаційної скарги і за їх згодою продовжив розгляд справи в порядку письмового провадження.