ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 160/1145/21
адміністративне провадження № К/9901/47477/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "АТБ-маркет" до Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області про визнання протиправними та скасування припису та постанови, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "АТБ-маркет" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 березня 2021 року (головуючий суддя - Озерянська С.І.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року (головуючий суддя - Дурасова Ю.В., судді - Божко Л.А., Лукманова О.М.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У січні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "АТБ-маркет" (далі - ТОВ "АТБ-маркет") звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживлужби в Сумській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області), в якому просило: визнати протиправними та скасувати припис ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області від 01 грудня 2020 року №57 про усунення порушень вимог законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин і постанову ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області від 24 грудня 2020 року №110 про накладення на ТОВ "АТБ-маркет" штрафу за порушення вимог Закону України 18 травня 2017 року №2042-VIII "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин" (далі - Закон №2042-VIII).
1.1. Позов обґрунтовано тим, що у жовтні 2020 року ГУ Держпродспожисвлужби в Сумській області провело позапланову перевірку у формі інспектування щодо додержання ТОВ "АТБ-маркет" (магазин "Продукти-806" у місті Суми) вимог законодавства про харчові продукти та корми, здоров`я та благополуччя тварин. За результатами цієї перевірки, 23 жовтня 2020 року відповідачем складено акт №91, в якому зафіксовано порушення відповідачем вимог Закону України від 23 грудня 1997 року №771/97-ВР "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" (далі - Закон №771/97-ВР) в частині недотримання умов зберігання плодоовочевої продукції (порушення температурного режиму); відсутність доказів ефективної боротьби зі шкідниками. Надалі, 27 жовтня 2020 року ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області винесено припис №48, яким зобов`язано позивача усунути виявлені порушення шляхом вжиття ним відповідних заходів у строк до 17 листопада 2020 року.
1.2. Не погоджуючись з висновками перевірки, 16 листопада 2020 року ТОВ "АТБ-маркет" надало відповідачу письмові пояснення про те, що Законом №771/97-ВР не визначено, що пропонування до реалізації вважається зберіганням, а тому позивач не погоджується з виявленими порушеннями, проте усуває їх шляхом надання документів, що підтверджують дотримання ним умов реалізації продукції та інших документів, що вимагалися.
1.3. У грудні 2020 року ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області повторно провело позапланову перевірку щодо виконання позивачем вимог законодавства, зокрема, виконання ним вимог припису №48, за наслідками якої 01 грудня 2020 року склало акт №110, в якому знову зазначило про неусунення ТОВ "АТБ-маркет" порушень в частині дотримання ним температурного режиму при зберіганні овочів та фруктів в торговому залі, про що в цей же день складено припис №57 про порушення оператором ринку частини п`ятої статті 49 Закону №2042-VIII та невиконання ним пункту 1 попереднього припису №48. Цим же приписом №57 зобов`язано ТОВ "АТБ-маркет" вжити відповідних заходів до 21 грудня 2020 року.
1.4. Ураховуючи те, що позивачем указані вимоги відповідача не було виконано, 24 грудня 2020 року головним державним ветеринарним інспектором винесено постанову №110 про накладення на ТОВ "АТБ-маркет" штрафу у розмірі 40000,00 грн.
1.5. Посилаючись на те, що вимога забезпечити належний температурний режим для зберігання плодоовочевої продукції не відповідає приписам законодавства і органом Держпродспоживслужби не доведено, що така умови зберігання становлять загрозу життю та здоров`ю населення, ТОВ "АТБ-маркет" просило суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
2. На підставі наказу ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області від 21 жовтня 2020 року №1815, у період з 22 по 23 жовтня 2020 року ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області проведено позаплановий захід державного контролю у формі інспектування стосовно додержання ТОВ "АТБ-маркет" (магазин "Продукти-806" по вул. Леваневського, 22, у м. Суми) вимог законодавства про харчові продукти.
3. За результатами цієї перевірки, 23 жовтня 2020 року відповідачем складено акт №91, в якому встановлено невідповідність температурного режиму у торгівельному залі умовам зберігання овочів та фруктів, недотримання процедури утилізації неякісної та небезпечної продукції та відсутність доказів ефективної боротьби зі шкідниками, що свідчить про порушення з боку ТОВ "АТБ-маркет" вимог законодавства, а саме: пунктів 4, 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР, статті 4 Закону України від 14 січня 2000 року №1393-XIV "Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції" (далі - Закон №1393-XIV).
3.1. За наслідками указаної перевірки, 27 жовтня 2020 року ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області видало припис №48 щодо усунення, виявлених перевіркою порушень у строк до 17 листопада 2020 року.
4. Відповідно до Закону України від 05 квітня 2007 року №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V), Закону №2042-VIII, частини другої статті 13-1, частини першої статті 61 Закону України "Про запобігання корупції" та на підставі припису №48, 27 листопада 2020 року першим заступником начальника ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області прийнято наказ №2193-ОД про проведення чергового позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) ТОВ "АТБ-маркет" (магазин "Продукти-806").
5. На виконання наказу №2193-ОД та направлення від 27 листопада 2020 року № 12288-02.2020, у період з 30 листопада по 01 грудня 2020 року державними інспекторами ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області проведено позаплановий захід зі здійснення державного нагляду (контролю) ТОВ "АТБ-маркет" (магазин "Продукти-806"). Предметом здійснення цього заходу визначено усунення порушень вимог законодавства, визначених в приписі, який виданий органом державного нагляду (контролю) за результатами проведення заходу державного нагляду (контролю).
6. В ході цієї перевірки було виявлено, що ТОВ "АТБ-маркет" не дотримується температурного режиму, який унеможливлює розмноження мікроорганізмів, формування токсинів, при зберіганні овочів та фруктів, а отже не виконало вимоги пункту 1 припису № 48 в частині усунення порушень вимог законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, термін усунення якого установлений до 17 листопада 2020 року.
7. 01 грудня 2020 року за результатами проведеного заходу, відповідач склав акт №110, в якому указав про порушення товариством вимог законодавства, а саме : пункту 2 частини першої статті 16 Закону України "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин", частини сьомої статті 20 та пункту 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР та виніс припис №57 щодо усунення порушень вимог пункту 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР до 21 грудня 2020 року.
8. У зв`язку з порушенням положень пункту 2 частини першої статті 16 Закону №2042-VIII, частини сьомої статті 20 Закону №771/97-ВР та невиконанням ТОВ "АТБ-маркет" вимог припису №57, 24 грудня 2020 року ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області, керуючись пунктом 19 частини першої статті 65, статті 66 Закону №2042-VIII прийняло постанову №110 про накладення штрафу за порушення, якою на ТОВ "АТБ-маркет" накладено штраф у розмірі восьми мінімальних заробітних плат - 40 000грн.
9. Предметом спору у цій справі є правомірність застосування до оператора ринку харчових продуктів заходів впливу, установлених Законом №2042-VIII, за порушення ним вимог цього Закону та законодавства про харчові продукти та корми.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
10. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 березня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року, в позові відмовлено.
10.1. Вирішуючи спір та відмовляючи в позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до приписів законодавства про харчові продукти та корми, продовольчі товари, зокрема, плодово-овочева продукція, має розміщуватись з дотриманням температурних умов, що забезпечуватимуть збереження їхньої якості й товарного вигляду, у тому числі в торговельному залі протягом усього терміну їх реалізації, однак ТОВ "АТБ-маркет" цих вимог не дотримувалося, оскільки помилково вважало, що процес пропонування до реалізації харчової продукції шляхом її розміщення у торговельному залі магазину не відноситься до стадії зберігання харчової продукції. За таких обставин, суди дійшли висновку про обґрунтованість оскаржених припису та постанови про накладення штрафу.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
11. 20 грудня 2021 року ТОВ "АТБ-маркет" надіслало до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 березня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення ними норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та задовольнити позов.
12. У касаційній скарзі заявник зазначив, що вирішуючи спір, суди неправильно застосували норми Законів №2042-VIII, № 771/97-ВР та Правил роздрібної торгівлі картоплею та плодоовочевого продукцією, які затверджені наказом Міністерства зовнішніх економічних зв`язків і торгівлі України від 08 липня 1997 року № 344 (далі - Правила № 344) і ця скарга стосується питання визначення обставин, які свідчать про порушення оператором ринку під час обігу продуктів харчування температурного режиму, який унеможливлює розмноження мікроорганізмів та формування токсинів. Так, установлена пунктом 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР гігієнічна вимога щодо дотримання температурного режиму обігу продуктів може, на його думку, підтверджуватися лише лабораторним дослідженням продукції на предмет перевищення норми мікроорганізмів та токсинів у такій продукції, що створює загрозу для життя та/або здоров`я людини або тварини.
12.1. ТОВ "АТБ-маркет" указує, що під час розгляду цієї справи суди не звернули уваги на відсутність будь-якого доказу на підтвердження того, що плодово-овочева продукція (картопля, баклажани, дині, яблука) за умови недотримання температурного режиму створювала чи могла створювати загрозу для життя та/або здоров`я людини або тварини. Водночас приписи пункту 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР передбачають виключення щодо дотримання температурного режиму, що унеможливлює розмноження мікроорганізмів чи формування токсинів в процесі продажу харчових продуктів. Отже, норма цієї статті передбачає неоднозначне трактування прав та обов`язків оператора ринку, що, ураховуючи принцип презумпції правомірності діяльності оператора ринку, закріплений у пункті 8 частини першої статті 17 Закону №2042-VIII, за відсутності доказів спричинення ризику здоров`ю споживачів, свідчить про відсутність з боку позивача порушень вимог законодавства в частині обов`язку дотримання температурного режиму.
12.2. Також заявник указує, що чинне законодавство у сфері безпеки харчових продуктів є універсальним, чітко не визначає санітарні вимоги оператору ринку при обігу конкретної продукції, з огляду на що, санітарні заходи не повинні обмежувати торгівлю більше, ніж це є необхідним, враховуючи технічну та економічну доцільність. Водночас, нормами законодавства на позивача покладено обов`язок щодо забезпечення температурного режиму, який може не збігатися із температурним режимом зберігання, що і було предметом перевірки, а вирішуючи цей спір, суди не визначили нормативні акти, що визначають температурні режими, за яких відбувається розмноження мікроорганізмів та формування токсинів.
12.3. Позивач наголошує, що наразі відсутній висновок Верховного Суду з питання застосування приписів Закону №771/97-ВР у контексті визначення що є свідченням порушення температурного режиму. В той час, як вимоги до забезпечення температурного режиму зачипають усіх операторів ринку, оскільки стосуються встановлення у торгових залах магазинів спеціального холодильного обладнання, а ТОВ "АТБ-Маркет", яке має більше 1200 магазинів і вибіркове застосування Держпродспоживслужбою приписів пункту 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР створює антиконкурентні умови та штучні перешкоди.
12.4. Крім того, на розгляді у суді касаційної інстанції перебуває справа №160/15063/20, обставини якої є подібними до спірних правовідносин, оскільки предметом спору також є дотримання/недотримання ТОВ "АТБ-Маркет" температурного режиму при зберіганні харчових продуктів.
13. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ТОВ "АТБ-Маркет" за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, так як скарга стосується питання права, що має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики щодо застосування приписів Законів №№2042-VIII та №771/97-ВР у правовідносинах пов`язаних із дотримання температурних режимів, які унеможливлюють розмноження мікроорганізмів та формування токсинів, для різних категоріях товарів, зокрема, плодоовочевої продукції.
14. У відзиві на касаційну скаргу ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін, посилаючись на те, що державний контроль здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини перед будь-якими іншими інтересами та цілями у сфері господарської діяльності. Водночас, відповідальність за недотримання вимог пункту 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР, передбачена пунктом 19 частини першої статті 65 Закону №2042-VIII настає незалежно від факту наявності чи відсутності загрози, а питання наявності загрози для життя та/або здоров`я людини не є предметом доказування у цій справі. Тому оскаржені припис та постанова є законними та обґрунтованими.
15. У зв`язку з тим, що розгляд категорії цієї справи віднесено до спеціалізації іншої судової палати, ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 серпня 2023 року колегія суддів, визначена для розгляду цієї справи, задовольнила самовідводи, після чого 11 серпня 2023 року проведено повторний розподіл судової справи між суддями та визначено новий склад суду.
16. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 серпня 2023 року визначено склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючий суддя - Уханенко С.А., судді - Кашпур О.В., Радишевська О.Р.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
17. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Законодавство про державний контроль складається з Конституції України, Законів України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V); від 18 травня 2017 року №2042-VIII "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин" (далі - Закон №2042-VIII); від 23 грудня 1997 року №771/97-ВР "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" (далі - Закон №771/97-ВР), "Про ветеринарну медицину", Митного кодексу України та інших, виданих відповідно до них нормативно-правових актів.
19. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) встановлені Законом №877-V.
20. За визначенням, наведеним у абзацах 2, 3 частини першої статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища, а заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Сферу дії цього Закону визначено приписами статті 2 Закону №877-V.
21. Відповідно до частини сьомої статті 2 Закону №877-V центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та у сфері ветеринарної медицини, його територіальні органи, зобов`язані забезпечити дотримання з урахуванням особливостей, визначених Законом №2042-VIII, виключно вимог частин першої, четвертої, шостої - сьомої, абзацу другого частини десятої, частин дванадцятої - чотирнадцятої статті 4, частин першої (крім вимоги щодо отримання погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення позапланового заходу) та третьої статті 6, частин першої - четвертої, шостої, восьмої - десятої статті 7, частин першої та другої статті 12, статей 13 - 18, 20, 21 цього Закону.
22. Основні принципи державного нагляду (контролю) визначені статтею 3 Закону №877-V, якою передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; ; рівності прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання; ; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю) орієнтованості державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності; ; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності.
23. Аналогічне правило щодо презумпції додатково визначене частиною сьомою статті 4 Закону №877-V, якою також передбачено, що у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.
24. Порядок та підстави проведення позапланових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю) визначені статтею 6 Закону №877-V, за умовами абзацу 10 частини першої якої, під час проведення такого заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
25. За правилами частини першої статті 8 Закону №877-V установлено, що орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю), зокрема, має право надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків.
26. Отже, виходячи із основних засад та принципів, визначених Законом № 877-V позапланова перевірка є особливою формою примусу (контролю), метою якого є безумовне виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення виявлених цією перевіркою порушень вимог законодавства у правовідносинах щодо захисту прав споживачів. Водночас приписи частини сьомої статті 4 № 877-V гарантують захист інтересів суб`єкта господарювання у випадках, якщо нормативно-правові акти допускають неоднозначне (множинне) трактування його прав і обов`язків або повноважень органу державного нагляду (контролю).
27. Правові та організаційні засади державного контролю, що здійснюється з метою перевірки дотримання операторами ринку законодавства про харчові продукти, корми, здоров`я та благополуччя тварин, а також законодавства про побічні продукти тваринного походження під час ввезення (пересилання) таких побічних продуктів на митну територію України визначені Законом №2042-VIII.
28. За приписами частини першої статті 3 Закону №2042-VIII сфера його дії, зокрема, поширюється на суспільні відносини, пов`язані із здійсненням державного контролю за діяльністю операторів ринку, які здійснюють виробництво та/або обіг харчових продуктів, інших об`єктів санітарних заходів та/або кормів, у тому числі ввезення (пересилання) на митну територію України харчових продуктів та/або кормів, з метою перевірки цієї діяльності на відповідність законодавству про харчові продукти та корми, здоров`я та благополуччя тварин.