ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 420/450/20
адміністративне провадження № К/9901/31830/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року (суддя: Юхтенко Л.Р.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року (судді: Яковлєва О.В., Градовський Ю.М., Крусян А.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу від 21 грудня 2019 року № 4079/к "Про накладення дисциплінарного стягнення".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності зазначено висновок службового розслідування від 06 грудня 2019 року за фактами недостатнього контролю з боку керівництва Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції України за діяльністю підпорядкованих установ Державної кримінально-виконавчої служби України та його письмове пояснення. У висновку службового розслідування від 06 грудня 2019 року зазначено про незадовільний відомчий контроль з боку заступника начальника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції України ОСОБА_1 за визначеним напрямком діяльності Південного міжрегіонального управління, Миколаївського СІЗО та Кропивницького СІЗО.
Позивач вказував на відсутність наказу про призначення службового розслідування стосовно його, а наказ Державного секретаря Міністерства юстиції України від 09 жовтня 2019 року № 3627/7 не містить відомостей про призначення службового розслідування, цим наказом лише створено комісію з проведення службового розслідування, що є наступним етапом в проведенні службового розслідування. На думку позивача, відсутність наказу про призначення службового розслідування, прийнятого уповноваженою особою, нівелює правові наслідки такого службового розслідування, робить неможливим затвердження його результатів та є підставою для визнання протиправним та скасування наказу від 21 грудня 2019 №4079/к "Про накладення дисциплінарного стягнення".
Також зазначив, що участь у службовому розслідуванні безпосереднього начальника - керівника міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції України забезпечено не було, чим порушено вимоги пункту 9 Порядку проведення службового розслідування. На переконання позивача склад комісії із проведення службового розслідування не відповідав вимогам закону.
Позивач стверджує, що в наказі Міністерства юстиції № 3627/7 від 09 жовтня 2019 року не зазначено чіткий перелік посадових осіб, відносно яких здійснюється службове розслідування, найменування підпорядкованих установ виконання покарань, за якими на думку ініціаторів проведення службового розслідування керівництвом управління не було забезпечено належного контролю, в яких саме діях чи бездіяльності проявилось не забезпечення належного контролю з боку кожного керівника управління; період, в кому мали місце такі події, тощо.
Позивач вважав, що накладення дисциплінарної відповідальності за виконання обов`язків, які не були передбачені наказом від 03 березня 2018 року № 54/Аг та не покладались на позивача, в силу приписів Закону України "Про національну поліцію", Закону України "Про Державну кримінально-виконавчу службу України" та Дисциплінарного статуту є не можливим.
Так, відповідно до наказу № 54/Аг від 03 березня 2018 року, позивач забезпечував та відповідав за діяльність державних підприємств, координував та контролював діяльність: управління виробничої діяльності підприємств; управління матеріально-технічного забезпечення; сектору державного нагляду за охороною праці та навколишнім середовищем. До цих напрямків роботи у комісії, яка здійснювала службове розслідування, претензій не було. За напрямки роботи, до яких у комісії виникли претензії, відповідав перший заступник міжрегіонального управління та заступник начальника міжрегіонального управління з питань дотримання прав засуджених та осіб, узятих під варту.
Однак в порушення зазначеного, учасники службового розслідування, визначаючи відповідальних осіб та відповідно встановлюючи в діях позивача ознаки дисциплінарного проступку помилково виходили із розподілу функціональних обов`язків, визначених наказом № 183/Аг від 27 вересня 2019 року, який на момент виявлення порушень не існував.
Позивач вважає, що особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право, серед іншого, ознайомлюватися з підставами проведення службового розслідування та матеріалами такого розслідування, брати в ньому участь, надавати пояснення та докази. Реалізація особою, стосовно якої проводиться службове розслідування, цих прав є однією із важливих форм гарантій для захисту своїх законних прав та інтересів проти безпідставного застосування до неї дисциплінарного стягнення, так як правова оцінка дисциплінарного проступку проводиться на підставі з`ясування всіх обставин його вчинення, у тому числі і з урахуванням письмового пояснення особи, щодо якої проводиться службове розслідування.
В той же час, Міністерством юстиції України не забезпечено право позивача на участь у проведенні службового розслідування, ознайомлення його з підставами та матеріалами службового розслідування.
Також позивач вважає, що службове розслідування було необ`єктивним, оскільки протягом 2018-2019 років співробітниками Управління на постійній основі проводились перевірки діяльності підпорядкованих установ, за результатами перевірок проводились заслуховування керівників підпорядкованих установ, зокрема державних установ "Миколаївський слідчий ізолятор", "Кропивницький слідчий ізолятор" та їх структурних підрозділів, а також щотижня на оперативних нарадах розглядалися стан оперативної обстановки, за результатами нарад, матеріали спрямувались особам, які мають право призначати службові розслідування.
Таким чином, позивач вважає протиправним спірний наказ, оскільки службове розслідування було проведено без його призначення, склад комісії з проведення службового розслідування не відповідав вимогам закону, а саме розслідування проведено не об`єктивно.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 21 грудня 2019 року №4079/к "Про накладення дисциплінарного стягнення".
Додатковим судовим рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року здійснено розподіл судових витрат.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року, змінено рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року, виключено з мотивувальної частини висновок суду про порушення Міністерством юстиції України процедури проведення службового розслідування. В решті рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року залишено без змін.
Суд першої інстанції дійшов до висновку, що за результатами службового розслідування не встановлено причинного зв`язку між діями або бездіяльністю, що стали підставою для службового розслідування позивача та наявності його вини.
Разом з тим, судом апеляційної інстанції виключено з рішення суду першої інстанції висновок про порушення Міністерством юстиції України процедури проведення службового розслідування, оскільки процедура не була порушена.
Суд апеляційної інстанції, погоджуючись з рішенням суду першої інстанції дійшов до висновку щодо відсутності у позивача обов`язку організації забезпечення та відповідальності за діяльність підпорядкованих державних установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, виправних центрів.
Додаткове судове рішення від 23 листопада 2020 року, постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року залишено без змін, оскільки відповідно до вимог частини 1статті 139 КАС України проведено розподіл судових витрат та стягнуто із суб`єкта владних повноважень на користь позивача понесені ним витрати зі сплати судового збору за подання позовної заяви.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Касаційна скарга відповідача подана на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції застосовано норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 31 березня 2020 року у справі № 826/26222/15 щодо обґрунтованості судового рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
Також без урахування висновку Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 826/12205/17 щодо службової дисципліни позивача, яка відповідно до статті 7 Дисциплінарного статуту базується на високій свідомості та зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги, статутів і наказів начальників; дотримуватися норм професійної та службової етики; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку тощо.
Також відповідач вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 23 Кримінально-виконавчого кодексу України, а саме щодо обов`язку неухильно здійснювати відомчий контроль за діяльністю органів і установ виконання покарань вищестоящими органами управління і посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань.
Позиція інших учасників справи
Позивач подав клопотання, в якому просив врахувати постанову Верховного Суду від 30 серпня 2021 року у справі № 420/451/20 за позовом ОСОБА_2 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України від 02 січня 2020 року №5/к про накладення дисциплінарного стягнення, яким особу притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді попередження про неповну посадову відповідність.
Вказує, що в рамках зазначеної справи суддями Верховним Судом вже було надано оцінку відповідності наказу Міністерства юстиції України від 18 жовтня 2019 року № 3627/7 "Про проведення службового розслідування" вимогам спеціального законодавства, висновку службового розслідування, а також діям комісії по проведенню службового розслідування.
З урахуванням того, що службове розслідування відносно ОСОБА_1 та начальника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції (судова справа № 420/451/20) було проведено на підставі одного і того ж наказу від 18 жовтня 2019 року № 3627/7, за його результатами було складено один і той же висновок на них двох та члени комісії одночасно проводили всі дії відносно ОСОБА_1 та начальника управління в рамках одного і того ж службового розслідування, позивач важав, що встановлені у постанові Верховного Суду від 30 серпня 2021 року у справі№ 420/451/20 обставини мають значення для вирішення даної справи.
Вказує, що відповідно до частини 4 статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О. Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду 28 вересня 2022 року справу призначено до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Начальником Управління пенітенціарних інспекцій Трохимчуком В. направлено на адресу відповідача доповідну записку від 18 вересня 2019 року №284-26.2.-19, в якій зазначено, що відповідно до наказу Міністерства юстиції України від 12 серпня 2019 року № 1084/6 працівниками управління у період 28 серпня 2019 року по 29 серпня 2019 року здійснено контрольне інспектування ефективності діяльності державної установи "Миколаївський слідчий ізолятор" Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції, за результатами якого встановлено, що переважна більшість недоліків, виявлених під час попереднього інспектування (14-16 серпня 2018 року), залишилась не усунута. Контроль з боку адміністрації Державної кримінально - виконавчої служби України та керівництва Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції за станом усунення вищезазначених недоліків належними чином забезпечений не був.
Тому, у листі пропонувалося провести 20 вересня 2019 року службову нараду Міністерства юстиції України за участю керівництва зазначеної установи та Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції з метою розгляду причин незадовільної організації роботи, спрямованої на усунення недоліків та недопущення їх у подальшій діяльності.
20 вересня 2019 року проведено службову нараду, відповідно до пункту 2 протоколу проведення службової наради Міністерства юстиції України від 20 вересня 2019 року надано доручення з метою з`ясування причин та умов, що сприяли допущенню порушень законодавства, організувати та провести службове розслідування за фактами незадовільної організації роботи керівництвом державних установ "Миколаївський СІЗО", "Херсонський СІЗО", "Кропивницький СІЗО", а також недостатнього контролю з боку керівництва Південного міжрегіонального управління (т.1 а.с.125-126).
Наказом Державного секретаря МЮУ від 09 жовтня 2019 року № 3627/7 "Про проведення службового розслідування" утворено комісію з проведення службового розслідування, якій доручено організувати та провести службове розслідування за фактами недостатнього контролю з боку керівництва Південного Управління за діяльністю підпорядкованих установ Державної кримінально-виконавчої служби України (т.1 а.с.127).
Наказом Міністерства юстиції України № 3941/7 від 07 листопада 2019 року "Про продовження строків проведення службового розслідування", строк проведення службового розслідування, призначеного наказом Міністерства юстиції України від 09 жовтня 2019 року № 3627/7 "Про проведення службового розслідування" продовжено до 06 грудня 2019 року включно.
За результатами службового розслідування 05 грудня 2019 року складено висновок службового розслідування за фактами недостатнього контролю з боку керівництва Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції за діяльністю підпорядкованих установ Державної кримінально-виконавчої служби України, який затверджено 06 грудня 2019 року (т.1 а.с.131-164).
Відповідно до пункту 5 висновку пропонувалося за неналежний відомчий контроль в частині організації харчування, забезпечення речовим майном та комунально-побутового обслуговування засуджених осіб, взятих під варту Миколаївського та Кропивницького СІЗО, заступника начальника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції полковника внутрішньої служби ОСОБА_1 попередити про неповну посадову відповідність (т. 1, а.с.163).
На підставі вказаного висновку, наказом Міністерства юстиції України від 21 грудня 2019 року № 4079/к "Про накладення дисциплінарного стягнення" попереджено про неповну посадову відповідність заступника начальника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції полковника внутрішньої служби ОСОБА_1 (т.1,а.с.165).
Не погоджуючись з правомірністю накладеного дисциплінарного стягнення, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові основи організації та діяльності Державної кримінально-виконавчої служби України, її завдання та повноваження визначає Закон України від 23 червня 2005 року № 2713-IV "Про Державну кримінально-виконавчу службу України" (далі - Закон № 2713-IV).
Відповідно до статті 23 Кримінально-виконавчого кодексу України за діяльністю органів і установ виконання покарань здійснюється відомчий контроль вищестоящими органами управління і посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань.
Статтею 1 Закону № 2713-IV визначено, що на Державну кримінально-виконавчу службу України покладається завдання щодо здійснення державної політики у сфері виконання кримінальних покарань.
Згідно з частиною першою статті 6 Закону № 2713-IV державна кримінально-виконавча служба України відповідно до закону здійснює правозастосовні та правоохоронні функції і складається з центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, його територіальних органів управління, кримінально-виконавчої інспекції, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, воєнізованих формувань, навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, підприємств установ виконання покарань, інших підприємств, установ і організацій, створених для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України.
Статтею 9 Закону № 2713-IV передбачено, що для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України Кабінетом Міністрів України утворюються територіальні органи управління - управління (відділи) в Автономній Республіці Крим, областях, місті Києві та Київській області, місті Севастополі.
Територіальні органи управління здійснюють керівництво оперативно-службовою та фінансово-господарською діяльністю підпорядкованих їм органів і установ та виконують функції, передбачені положеннями про територіальні органи управління.
Положення про територіальні органи управління затверджуються Міністерством юстиції України.
Відповідно до частини другої статті 14 Закону № 2713-IV служба в Державній кримінально-виконавчій службі України є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України. Час проходження служби в Державній кримінально-виконавчій службі України зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби відповідно до закону.
Наказом Міністерства юстиції України від 12 березня 2015 року №356/5 затверджено Порядок проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України (далі - Порядок №356/5).
Порядок №356/5 прийнятий відповідно до Закону України "Про Державну кримінально-виконавчу службу України", Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України та з метою встановлення єдиного порядку проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України.
Пунктом 1 розділу І Порядку №356/5 регламентовано, що це порядок визначає:
- підстави для призначення, процедуру та мету проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України (далі ДКВС України);
- порядок документування й оформлення результатів службових розслідувань, прийняття за ними рішення та їх виконання;
- компетенцію структурних підрозділів апарату Міністерства юстиції України, Адміністрації Державної кримінально-виконавчої служби України, міжрегіональних управлінь з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції (далі - органи), воєнізованих формувань, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, уповноважених органів з питань пробації, навчальних закладів, підприємств установ виконання покарань, інших підприємств, установ та організацій, створених для забезпечення виконання завдань ДКВС України (далі - установи), під час проведення службових розслідувань;