ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2021 року
м. Київ
справа №640/21219/18
адміністративне провадження № К/9901/36755/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Єзерова А.А., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №640/21219/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Компаньйон Фінанс"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг
про визнання протиправним та скасування розпорядження
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків та фінансових послуг на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 06.05.2019 (головуючий суддя: Шрамко Ю.Т.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2019 (колегія у складі: головуючого судді Бєлової Л.В., суддів: Кучми А.Ю., Аліменка В.О.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2018 року ТОВ "Компаньйон Фінанс" (далі - ТОВ "Компаньйон Фінанс") звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (далі також - Нацкомфінпослуг), в якому просило суд:
-визнати протиправним та скасувати розпорядження Нацкомфінпослуг №2017 від 20.11.2018 "Про анулювання ліцензій на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів) ТОВ "Компаньйон Фінанс".
2. Позов мотивовано тим, що захід впливу у вигляді анулювання ліцензій ТОВ "Компаньйон Фінанс" застосовано відповідачем з порушенням встановленого порядку; позивач не відмовляв Нацкомфінпослуг у проведенні перевірки та виконав усі пункти вимоги щодо надання документів; застосований оскаржуваним розпорядженням захід впливу суперечить вимогам ч.2 ст.39 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг"; Нацкомфінпослуг анулювала ліцензію позивача на надання послуг з факторингу без проведення перевірки його діяльності на предмет дотримання вимог законодавства при здійснення даного виду господарської діяльності та вийшла за межі повноважень, наданих їй погодженням Державної регуляторної служби України на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 06.05.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2019, задовольнив позов повністю. Визнав протиправним та скасував розпорядження Нацкомфінпослуг №2017 від 20.11.2018 "Про анулювання ліцензій на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів) ТОВ "Компаньйон Фінанс".
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що підставою для прийняття оскаржуваного розпорядження про анулювання ліцензій відповідачем став акт № 1413/16-4/6 від 16.11.2018 про відмову ТОВ "Компаньйон Фінанс" у проведенні перевірки відповідачем. При цьому, Нацкомфінпослуг не заперечується, а матеріалами справи підтверджується, що на вимогу від 15.11.2018 №126/16-4/1 ТОВ "Компаньйон Фінанс" було надано лист-відповідь від 15.11.2018 №4232, який містив пояснення та до якого були додані копії витребуваних документів (окрім деяких). Вказане свідчить про відсутність достатніх та обґрунтованих підстав кваліфікувати ненадання позивачем серед інших, доданих до листа №4232 від 15.11.2018, документів прибуткових касових ордерів та копій двох заяв ОСОБА_1, як відмову позивача у проведенні перевірки Нацкомфінпослуг. А, оскільки вказана відмова була підставою для прийняття оскаржуваного розпорядження про анулювання ліцензій №2017 від 20.11.2018, зазначене розпорядження підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Крім вказаного суди звернули увагу, що приймаючи оскаржуване розпорядження Нацкомфінпослуг не дотримано вимог щодо застосування заходів впливу за порушення законодавства про фінансові послуги, оскільки не здійснювався розгляд справи про правопорушення відносно позивача, не повідомлялось останнього про такий розгляд, що також є підставою для визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача №2017 від 20.11.2018.
Суди також погодились з доводами позивача щодо неспіврозмірності наслідків встановленого відповідачем порушення та наслідків застосування заходів впливу, що не відповідає вимогам ч.2 ст.39 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" №2664-III від 12.07.2001 (далі - Закон №2664-III) та пп.8 ч.2 ст.2 КАС України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погодившись з такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, 26.12.2019 Нацкомфінпослуг направила до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просила скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 06.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2019 та прийняти нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог повністю.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що Положення про застосування Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, заходів впливу за порушення законодавства про фінансові послуги, затверджене розпорядженням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (далі - Нацкомфінпослуг) №2319 від 20.11.2012 (далі - Положення № 2319) не застосовується до правовідносин, що виникають відповідно до Законів України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та "Про ліцензування видів господарської діяльності". Також скаржник наголошував на тому, що оскаржуване розпорядження винесено у зв`язку з ненаданням позивачем документів, інформації щодо предмету перевірки на письмову вимогу посадових осіб Нацкомфінпослуг.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 28.12.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08.01.2020, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя ОСОБА_2, судді: Берназюк Я.О., Кравчук В.М.
9. Ухвалою Верховного Суду від 22.01.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Нацкомфінпослуг на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 06.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2019.
10. У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", на підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.04.2020 №634/0/78-20, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.04.2020, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Рибачук А.І., Єзеров А.А.
11. Ухвалою Верховного Суду від 07.12.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 08.12.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як встановлено судами попередніх інстанції, інспекційною групою Нацкомфінпослуг, на підставі направлення на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) шляхом проведення перевірки ТОВ "Компаньйон Фінанс" від 12.11.2018 №126/16-4 (т. 1, а.с. 22), виданого на підставі звернення фізичної особи ОСОБА_1 (вх. від 01.10.2018 №307/3-4) та з урахуванням погодження Державної регуляторної служби України від 26.10.2018 №10442 на проведення позапланового заходу, вручено позивачу вимогу від 15.11.2018 №126/16-4/1 про надання інформації та документів у строк до 17:00 год. 15.11.2018 (т. 1, а.с. 26).
13. 16.11.2018 Нацкомфінпослуг за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів), які ліцензуються, складено акт №1412/16-4/2 (т. 1, а.с. 35).
14. Крім того, 16.11.2018 Нацкомфінпослуг складено акт № 1413/16-4/6 про відмову ТОВ "Компаньйон Фінанс" у проведенні перевірки Нацкомфінпослуг. Зазначеним актом встановлено ненадання позивачем документів, інформації щодо предмету перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, що свідчить про відмову Товариства у проведенні перевірки Нацкомфінпослуг (т. 1, а.с. 78).
15. За наслідком ознайомлення з вказаним актом, позивач 19.11.2018 листом за вих. №4240 та датою 19.11.2018 подав до відповідача пояснення, до яких, зокрема, додав копії заяв ОСОБА_1 від 08.06.2018 та від 09.07.2018, відповіді ТОВ "Компаньйон Фінанс" від 21.06.2018 (т. 1, а.с. 82).
16. На підставі акту від 16.11.2018 №1413/16-4/6, 20.11.2018 відповідачем прийнято розпорядження №2017, яким анульовано ліцензії ТОВ "Компаньйон Фінанс" на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів), а саме на надання коштів у позику, в тому числі і на умовах фінансового кредиту, що видана розпорядженням Нацкомфінпослуг від 08.06.2017 №2412 та на надання послуг з факторингу, що видана розпорядженням Нацкомфінпослуг від 20.07.2017 №3245 (т. 1, а.с. 23).
17. Вважаючи оскаржуване розпорядження відповідача про анулювання ліцензії ТОВ "Компаньйон Фінанс" на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг протиправним, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
21. Тож суди мали перевірити, чи прийняте оскаржуване розпорядження Нацкомфінпослуг, зокрема, у межах повноважень, на законних підставах та з дотриманням встановленої процедури на засадах розумності, добросовісності та пропорційності.
22. Загальні правові засади у сфері надання фінансових послуг, здійснення регулятивних та наглядових функцій за діяльністю з надання фінансових послуг встановлено Законом України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" №2664-III від 12.07.2001 (далі - Закон №2664-III).
23. Статтею 21 Закону №2664-III встановлено, що державне регулювання ринків фінансових послуг здійснюється:
- щодо ринку банківських послуг та діяльності з переказу коштів - Національним банком України;
- щодо ринків цінних паперів та похідних цінних паперів (деривативів) - Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку;
- щодо інших ринків фінансових послуг - національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.
24. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 27 Закону №2664-III, одним із основних завдань національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, є захист прав споживачів фінансових послуг шляхом застосування у межах своїх повноважень заходів впливу з метою запобігання і припинення порушень законодавства на ринку фінансових послуг.
25. За вимогами пункту 10 частини першої статті 28 Закону №2664-III, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, у межах своєї компетенції, у разі порушення законодавства про фінансові послуги, нормативно-правових актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, застосовує заходи впливу та накладає адміністративні стягнення.
26. Статтею 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02.03.2015 № 222-VIII (далі - Закон №222-VIII) передбачено підстави для прийняття рішення про анулювання ліцензії.
27. Крім того, за вимогами статті 39 Закону №2664-III, у разі порушення законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність з надання фінансових послуг, національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, застосовує заходи впливу відповідно до закону. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, обирає та застосовує заходи впливу на основі аналізу даних та інформації стосовно порушення, враховуючи наслідки порушення та наслідки застосування таких заходів.
28. Частиною першою статті 40 Закону №2664-III визначено перелік заходів впливу, які може застосовувати національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, серед яких тимчасове зупинення або анулювання ліцензії на право здійснення діяльності з надання фінансових послуг (п.4).
Порядок та умови застосування заходів впливу встановлюються законами України та нормативно-правовими актами національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (ч.2 ст.40).
29. Відповідно до пунктів 1, 10 частини першої статті 28, статей 39 - 42 Закону №2664-III розпорядженням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, №2319 від 20.11.2012, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 18.12.2012 за №2112/22424, затверджено Положення про застосування Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, заходів впливу за порушення законодавства про фінансові послуги (далі - Положення №2319).
30. Пунктом 1.1 Положення № 2319 визначено, що це Положення розроблене з метою встановлення порядку та умов застосування заходів впливу за порушення законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність з надання фінансових послуг (далі - заходи впливу), та забезпечення захисту прав споживачів фінансових послуг.
31. Це Положення визначає порядок провадження у справах про порушення законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність з надання фінансових послуг (далі - справи про правопорушення), механізм прийняття рішень Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (далі - Нацкомфінпослуг) про застосування заходів впливу та їх оскарження.
32. Норми цього Положення не застосовуються до правовідносин, пов`язаних із накладенням Нацкомфінпослуг штрафів за невиконання (неналежне виконання) вимог Закону України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму".
33. На цій підставі колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що Положення №2319 не застосовується до спірних правовідносин, оскільки відповідне Положення розроблене з метою встановлення порядку та умов застосування заходів впливу до суб`єктів, що здійснюють діяльність з надання фінансових послуг.
34. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 19.09.2018 у справі №815/4569/17.
35. Відповідно до підпункту 4 пункту 2.1 розділу ІІ Положення №2319, Нацкомфінпослуг може застосовувати такі заходи впливу: тимчасово зупиняти (обмежувати) або анулювати (відкликати) ліцензію на право здійснення діяльності з надання фінансових послуг.
36. Вимогами пунктів 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.7, 4.10, 4.11, 4.14, 4.21 розділу IV Положення №2319 передбачено наступне.
Провадження у справі про правопорушення є обов`язковою передумовою застосування заходів впливу, передбачених підпунктами 1 - 9 пункту 2.1 розділу II цього Положення.
Виявлені посадовими особами Нацкомфінпослуг факти порушення законодавства про фінансові послуги викладаються в акті про правопорушення із зазначенням доказів (документів, даних та інформації), що підтверджують факт вчинення порушення законодавства про фінансові послуги, та з посиланням на відповідну норму закону та/або іншого нормативно-правового акта.
Днем початку провадження у справі про правопорушення є дата складання посадовою особою Нацкомфінпослуг акта про правопорушення.
Справу про правопорушення не може бути порушено, а наявна в провадженні справа про правопорушення підлягає закриттю в разі, зокрема, якщо порушення та його наслідки усунені порушником самостійно до застосування заходів впливу, крім випадків, передбачених статтями 41 і 43 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг".
Нацкомфінпослуг як колегіальний орган приймає рішення про застосування заходів впливу, передбачених підпунктами 1, 2, 4 - 9 пункту 2.1 розділу II цього Положення, протягом 60 календарних днів з дня порушення провадження у справі про правопорушення.
До акта про правопорушення долучаються пояснення керівника або уповноваженого представника особи, інші документи, що стосуються справи про правопорушення (далі - матеріали про правопорушення).
Керівник або уповноважений представник особи має право подати на розгляд справи про правопорушення письмові пояснення (заперечення) разом із документами, на яких вони ґрунтуються. Письмові пояснення в обов`язковому порядку долучаються до матеріалів справи про правопорушення.
У випадку розгляду справ про правопорушення, за які передбачено застосування заходів впливу, визначених підпунктами 1, 2, 4 - 9 пункту 2.1 розділу II цього Положення, член Нацкомфінпослуг відповідно до розподілу обов`язків подає матеріали про правопорушення до Нацкомфінпослуг як колегіального органу для розгляду справи про правопорушення. Повідомлення особи про розгляд справи про правопорушення надсилається особі рекомендованим листом з повідомленням про вручення або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі під підпис не пізніше ніж за десять робочих днів до дати розгляду справи про правопорушення.
Керівник або уповноважений представник особи при розгляді справи про правопорушення має право: знайомитися з усіма матеріалами, які є у справі про правопорушення; бути присутнім при розгляді справи про правопорушення; надавати пояснення (у тому числі письмові), заявляти клопотання по суті виявленого порушення.
За результатами розгляду справи про правопорушення Нацкомфінпослуг або уповноважена особа Нацкомфінпослуг приймає одне з таких рішень: про застосування заходу впливу; про закриття справи про правопорушення.
37. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Положенням № 2319 чітко визначений порядок застосування заходів впливу Нацкомфінпослуг. Зокрема, передбачено, що обов`язковою передумовою застосування заходів впливу, є провадження у справі про правопорушення, яке, в свою чергу, здійснюється з повідомленням особи щодо якої здійснюється розгляд такої справи.
38. Недотримання зазначених процесуальних вимог нівелює право особи, яка притягається до відповідальності, на захист її прав та інтересів в адміністративному досудовому порядку та зумовлює незаконність рішення контролюючого органу про застосування заходів впливу.
39. Вказана правова позиція відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 19.09.2018 у справі №815/4569/17, від 28.02.2018 у справі №826/10418/16.
40. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що приймаючи оскаржуване розпорядження Нацкомфінпослуг не дотримано вищенаведених вимог щодо застосування заходів впливу за порушення законодавства про фінансові послуги, оскільки не здійснювався розгляд справи про правопорушення відносно позивача, не повідомлялось останнього про такий розгляд, що є підставою для визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача №2017 від 20.11.2018.
41. При цьому, суди вірно відхилили посилання відповідача на розпорядження Нацкомфінпослуг від 11.10.2018 N 1800, зареєстроване в Міністерстві юстиції України 05.11.2018 за №1260/32712, яким внесено до Положення про застосування Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, заходів впливу за порушення законодавства про фінансові послуги, затвердженого розпорядженням Нацкомфінпослуг від 20.11.2012 №2319, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 18.12.2012 за №2112/22424, зміни, зокрема пункт 1.1 розділу I після абзацу другого доповнено новими абзацами третім, четвертим такого змісту: "Норми цього Положення не застосовуються до правовідносин, що виникають відповідно до Законів України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та "Про ліцензування видів господарської діяльності", з огляду на наступне.
42. Відповідно до пункту 4 зазначеного розпорядження, воно набирає чинності з дня його офіційного опублікування. Зазначене розпорядження було офіційно опубліковане у виданні "Офіційний вісник України", 2018, №91 (27.11.2018), ст. 3041.
43. Таким чином, розпорядження Нацкомфінпослуг від 11.10.2018 N 1800 набуло чинності 27.11.2018, тобто після прийняття оскаржуваного розпорядження відповідача №2017 від 20.11.2018, а тому до спірних правовідносин не застосовується.
44. Таким чином, порушення відповідачем Положення № 2319 в частині не здійснення розгляду справи про правопорушення відносно позивача, не повідомлення останнього про такий розгляд, є самостійною підставою для визнання протиправним та скасування рішення відповідача про застосування заходів впливу.
45. У зв`язку з вказаним, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій, встановивши вищевказані порушення процедури розгляду справи про правопорушення у сфері фінансових послуг, що є достатнім для прийняття рішення про визнання протиправним та скасування рішення про анулювання ліцензії, помилково вдалися до аналізу та оцінки підстав прийняття відповідачем такого рішення.
46. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується із висновкам судів першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для скасування оспорюваного у цій справі рішення про анулювання ліцензії проте з підстав, викладених у мотивувальній частині цієї постанови.
47. Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
49. З огляду на викладене, рішення судів першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції підлягають зміні у мотивувальній частині з урахуванням мотивів, наведених у цій постанові.
Керуючись статтями 345, 349,,351, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд