Верховна Рада України

1. Схвалити Рекомендації парламентських слухань на тему: "Проблеми формування прожиткового мінімуму в Україні" (далі - Рекомендації парламентських слухань), що додаються.

2. Кабінету Міністрів України до 1 жовтня 2020 року поінформувати Верховну Раду України про стан реалізації Рекомендацій парламентських слухань, схвалених цією Постановою.

3. Апарату Верховної Ради України спільно з Комітетом Верховної Ради України з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів забезпечити в установленому порядку видання збірника матеріалів за результатами зазначених парламентських слухань.

4. Контроль за виконанням цієї Постанови покласти на Комітет Верховної Ради України з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів.

5. Ця Постанова набирає чинності з дня її прийняття.

Учасники парламентських слухань на тему: "Проблеми формування прожиткового мінімуму в Україні", що відбулися у Верховній Раді України 18 грудня 2019 року, обговорюючи актуальні питання у сфері формування прожиткового мінімуму та шляхи їх врегулювання, зазначили таке.

Загальною декларацією прав людини передбачено, що "кожна людина має право на такий життєвий рівень, включаючи їжу, одяг, житло, медичний догляд та необхідне соціальне обслуговування, який є необхідним для підтримання здоров’я і добробуту її самої та її сім’ї".

Ратифікувавши Європейську соціальну хартію (переглянуту) частково, конвенції Міжнародної організації праці про основні цілі та норми соціальної політики № 117, про мінімальні норми соціального забезпечення № 102 та підписавши Угоду про асоціацію з Європейським Союзом-1, Україна взяла на себе зобов’язання забезпечити рівень життя свого населення відповідно до міжнародних норм і стандартів та гарантувала соціальне забезпечення кожного громадянина не нижче встановленого законом прожиткового мінімуму, захист від бідності та соціального відчуження.

На сьогодні національна правова основа щодо встановлення, затвердження та застосування прожиткового мінімуму в Україні базується на положеннях законів України "Про прожитковий мінімум" і "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", згідно з якими прожитковий мінімум є вартісною величиною достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров’я набору продуктів харчування, мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.

Тобто з напрацьованих світовою практикою різних варіантів методики формування прожиткового мінімуму вітчизняним законотворцем обрано саме нормативний метод, згідно з яким Кабінет Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг встановлює, а Верховна Рада України щороку затверджує прожитковий мінімум у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення.

Так, зокрема, Законом України "Про Державний бюджет України на 2019 рік" встановлено прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць у розмірі з 1 січня - 1853 гривні, з 1 липня - 1936 гривень, з 1 грудня - 2027 гривень, а для основних соціальних і демографічних груп населення:

дітей віком до 6 років: з 1 січня 2019 року - 1626 гривень, з 1 липня - 1699 гривень, з 1 грудня - 1779 гривень;

дітей віком від 6 до 18 років: з 1 січня 2019 року - 2027 гривень, з 1 липня - 2118 гривень, з 1 грудня - 2218 гривень;

працездатних осіб: з 1 січня 2019 року - 1921 гривня, з 1 липня - 2007 гривень, з 1 грудня - 2102 гривні;

осіб, які втратили працездатність: з 1 січня 2019 року - 1497 гривень, з 1 липня - 1564 гривні, з 1 грудня -1638 гривень.

Прийнятим 14 листопада 2019 року Верховною Радою України Законом України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" передбачено підвищення прожиткового мінімуму темпами, що на 2 відсоткові пункти перевищують показник прогнозного індексу споживчих цін, на 2020 рік - з 1 липня та з 1 грудня, що в цілому за рік становитиме 8 відсотків.

Крім того, Кабінету Міністрів України доручено здійснити заходи щодо наближення у 2020 році розміру прожиткового мінімуму до його реальної величини, яка розрахунково може становити близько 4251 гривні, з відповідним коригуванням розміру прожиткового мінімуму для основних соціальних і демографічних груп населення.

Відповідно до статті 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" прожитковий мінімум, встановлений законом, задекларовано як базовий державний соціальний стандарт, на основі якого мають визначатися державні соціальні гарантії та стандарти у сферах доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров’я та освіти.

Врахування прожиткового мінімуму є обов’язковим під час реалізації державної конституційної гарантії громадян на достатній життєвий рівень. Так, статтею 46 Конституції України передбачено, що пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

У Рішенні Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року № 5-р/2018 у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII зазначено, що в державі, яку проголошено соціальною, визначений законодавцем розмір прожиткового мінімуму має реально забезпечувати гідний рівень життя людини.

Відтак, формування прожиткового мінімуму має велике значення та передбачає високу відповідальність, оскільки розраховані на його основі соціальні стандарти і гарантії є індикатором якісної та ефективної державної соціальної політики, що має бути стратегічною метою будь-якої цивілізованої держави.

Разом з тим стан соціальної політики в Україні протягом тривалого періоду свідчить про вразливість і малу ефективність формування системи соціальних стандартів і гарантій на основі прожиткового мінімуму та про використання соціальних стандартів на практиці переважно як інструментів фінансового управління, а не як соціальних орієнтирів. За оцінками Міжнародної організації праці, замороження розміру прожиткового мінімуму разом з усіма прив’язаними до нього соціальними виплатами стало найбільш негативним наслідком вимушеної оптимізації державних видатків у період 2014-2015 років, що завдало суттєвого негативного впливу на стан системи соціального захисту як найважливішого засобу підвищення інклюзії шляхом скорочення бідності, нерівності, попередження маргіналізації та соціальної ізоляції.

Нівелювання функції прожиткового мінімуму як основоположного інструменту соціальної політики зумовлено існуванням низки проблем, пов’язаних із систематичним недотриманням вимог національного законодавства, міжнародних актів та необхідністю перегляду методологічних підходів до визначення прожиткового мінімуму.

Основними проблемними аспектами формування прожиткового мінімуму в контексті недотримання вимог законодавства, зокрема, є такі:

1. Незабезпечення Урядом України регулярного перегляду та затвердження наборів продуктів харчування, мінімальних наборів непродовольчих товарів і послуг, встановлення прожиткового мінімуму без попереднього проведення науково-громадської експертизи таких наборів.

Законом України "Про прожитковий мінімум" одним із основних принципів встановлення прожиткового мінімуму визначено перегляд не рідше одного разу на п’ять років наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів і послуг. Проте з 2000 по 2016 роки склад наборів не переглядався, відповідно, основний державний соціальний стандарт розраховувався та встановлювався на базі застарілих наборів, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2000 року № 656 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення".

Не зважаючи на численні рекомендації за результатами розгляду зазначеного питання в порядку реалізації контрольної функції, звернення до Уряду України профільного парламентського комітету впродовж діяльності Верховної Ради України V-VIII скликань, схвалення експертною комісією у 2005 та 2010 роках нових наборів за результатами проведення їх науково-громадської експертизи, а також активні дії всеукраїнських профспілкових об’єднань у зазначеному напрямі, затвердження Кабінетом Міністрів України оновлених наборів та встановлення на їх основі прожиткового мінімуму не відбулося.

Як наслідок, постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2015 року у справі № 826/6362/15 визнано, зокрема, протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині невжиття заходів для встановлення прожиткового мінімуму в Україні на 2015 рік в порядку та на підставі положень Закону України "Про прожитковий мінімум" , а також зобов’язано Уряд України провести науково-громадську експертизу наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів і послуг для встановлення прожиткового мінімуму, переглянути вміст зазначених наборів для основних соціально-демографічних груп населення та встановити розмір прожиткового мінімуму в Україні на 2015 рік в порядку та на підставі положень Закону України "Про прожитковий мінімум".

Проте зазначена постанова суду також не була виконана в повному обсязі. Лише 11 жовтня 2016 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 780 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення", якою фактично перезатверджувалися соціальні стандарти наборів зразка 2000 року без їх якісного перегляду, всупереч встановленому порядку. Однак рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 квітня 2018 року, постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року та постановою Верховного Суду від 20 грудня 2018 року у справі № 826/3639/17 постанову Кабінету Міністрів України № 780 визнано протиправною та нечинною.

На жаль, з моменту набрання законної сили рішенням суду Урядом України досі не затверджені з урахуванням вимог законодавства нові набори продуктів харчування, набори непродовольчих товарів та набори послуг для основних соціальних і демографічних груп населення, які могли бути законною основою для розрахунку та встановлення в державному бюджеті на відповідний рік базового державного соціального стандарту - прожиткового мінімуму. Зазначене, у свою чергу, призводить до недотримання інших норм законодавства, зокрема встановлення прожиткового мінімуму без попередньої процедури проведення науково-громадської експертизи та ненадання до проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення, як того вимагає Бюджетний кодекс України-2.

Відтак, в основу розрахунків соціально-економічних показників державних бюджетів України на 2019 рік і на 2020 рік закладено темпи зростання основних державних соціальних стандартів і гарантій, які не відповідають вимогам національного законодавства та міжнародним зобов’язанням України, а також домовленостям Сторін соціального діалогу у Генеральній угоді про регулювання основних принципів і норм реалізації соціально-економічної політики і трудових відносин в Україні на 2019-2021 роки.

За інформацією Міністерства соціальної політики України на сьогодні за дорученням Уряду України розпочато процедуру перегляду наборів відповідно до Порядку проведення науково-громадської експертизи набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 1999 року № 1767.

2. Використання не нормативного, а ресурсного методу формування прожиткового мінімуму.

Всупереч затвердженому на законодавчому рівні застосуванню нормативного методу, відповідно до якого для розрахунку прожиткового мінімуму використовуються норми споживання та ціни для кожного продукту, товару і послуги, визначені відповідними наборами, в Україні використовується так званий ресурсний метод, що передбачає залежність розміру базового соціального стандарту від динаміки економічних показників та фінансових можливостей бюджету. Тобто розмір прожиткового мінімуму для основних соціальних і демографічних груп населення затверджується не для забезпечення соціальних гарантій, а виходячи з фінансових перспектив держави, внаслідок чого у разі браку ресурсів у бюджеті для його коригування та фінансування залежних від нього соціальних виплат і заробітної плати працівників бюджетної сфери стримуються темпи збільшення розміру прожиткового мінімуму.

Запроваджена Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 6 грудня 2016 року № 1774-VIII залежність визначення посадових окладів та заробітної плати працівників від прожиткового мінімуму для працездатних осіб посилила стримувальний ефект зростання прожиткового мінімуму також для всіх інших соціальних та демографічних груп населення. Хоча зазначене не стосується безпосередньо процедури формування прожиткового мінімуму, зрештою, має значний негативний вплив на встановлення розмірів цього показника, оскільки зумовлює необхідність пошуку додаткових фінансових ресурсів для покриття видатків на оплату праці працівників бюджетної сфери, державних службовців, прокурорів, грошового забезпечення суддів.

Використання ресурсного методу призвело до паралельного існування в Україні двох суттєво різних за розмірами прожиткових мінімумів - встановленого у законі про Державний бюджет України на відповідний рік та фактичного, який щомісяця розраховується Міністерством соціальної політики України із застосуванням саме нормативного методу розрахунку відповідно до закону.

Упродовж тривалого часу сформувалася суттєва різниця між розмірами зазначених показників не на користь офіційно затвердженого прожиткового мінімуму. За даними січня - жовтня 2019 року співвідношення затвердженого показника до його фактичного розміру для різних соціальних і демографічних груп населення становило 41,7-49,3 відсотка-3.

Загалом динаміка такого співвідношення протягом останніх років демонструє високі темпи збільшення розриву між розмірами фактичного та законодавчо встановленого прожиткового мінімуму, що свідчить про активне використання важелів стримування всупереч об’єктивним показникам вартості життя та інфляційних змін реальних споживчих цін на найчастіше вживані переважною більшістю населення країни продукти харчування і товари.

Разом з тим центральні органи виконавчої влади мотивують доцільність прийняття рішень щодо затвердження прожиткового мінімуму саме у розмірах, передбачених законом про Державний бюджет України на відповідний рік, вимогами бюджетного законодавства, зокрема необхідністю дотримання принципу збалансованості бюджетної системи України, за яким повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період. Тобто при встановленні розміру прожиткового мінімуму враховуються можливості державного бюджету щодо фінансового забезпечення державних соціальних гарантій (мінімальної пенсії, розміру державної допомоги та інших соціальних виплат), що визначаються на його основі.

Слід зазначити, що неспроможність державного бюджету забезпечити повний обсяг витрат на соціальний захист населення навіть на рівні заниженого офіційного прожиткового мінімуму зумовила появу в законодавстві такого показника, як "рівень забезпечення прожиткового мінімуму", що використовується, зокрема, в законі про Державний бюджет України на відповідний рік для призначення допомоги відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям" та для визначення права на звільнення від плати за харчування дитини у державних і комунальних дитячих дошкільних закладах відповідно до Закону України "Про дошкільну освіту" .

Існування такого показника нівелює функцію прожиткового мінімуму як основного інструменту соціальної політики та суперечить Конституції України, оскільки протиправно обмежуючи розмір державної соціальної допомоги та звужуючи коло осіб, які потребують соціального захисту, порушує конституційне право громадян на рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму.

Так, результати здійсненого секретаріатом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини моніторингу дотримання прав і свобод людини і громадянина свідчать про порушення права людей на достатній життєвий рівень, інші соціально-економічні права, закріплені Конституцією України, міжнародними договорами, у зв’язку із систематичним недотриманням Урядом України вимог законодавства при затвердженні розміру прожиткового мінімуму.

За даними Державної служби статистики України та результатами моніторингу рівня життя населення України Інститутом демографії та соціальних досліджень імені В.М. Птухи Національної академії наук України, у 2014-2015 роках відзначалося зниження рівня бідності за законодавчо встановленим прожитковим мінімумом, зумовлене замороженням його розміру, тоді як рівень бідності за фактичним прожитковим мінімумом стрімко зріс до 58,3 відсотка. Тобто, у зазначені роки більше половини населення України мали ресурси, що не забезпечували задоволення потреб навіть на мінімальному рівні відповідно до поточних споживчих цін.

Хоча у 2017-2018 роках намітилася тенденція до зменшення рівня бідності (чому сприяло, зокрема, різке збільшення мінімальної заробітної плати), він і досі лишається досить високим та сягає 43,2 відсотка, що негативно позначається не лише на якості життя пересічних громадян, а й на репутації України на світовій арені як соціальної держави. Так, за результатами нещодавно опублікованих досліджень "GfK Purchasing Power Europe 2019", українці посіли останнє місце у рейтингу купівельної спроможності громадян серед 42 країн Європи з показником купівельної спроможності на душу населення у розмірі 1830 євро на рік.