На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю своїм обов’язком викласти окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України від 16 вересня 2020 року № 11-р/2020 (далі - Рішення), оскільки не погоджуюсь з мотивувальною та резолютивною частинами Рішення.

Не зміг у цілому підтримати Рішення, виходячи з деяких аргументів, пов’язаних із конституційними аспектами функціонування Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ) як незалежного спеціалізованого антикорупційного органу. Окрім складних конституційних питань, прикро, що Конституційний Суд України упустив можливість відповісти на ряд важливих питань, пов’язаних із балансом державної влади в Україні, зокрема щодо розуміння конституційних повноважень вищих органів державної влади.

У цій справі Конституційний Суд України (далі - Суд), мав дослідити окремі питання змісту Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" 14 жовтня 2014 року № 1698-VII зі змінами (далі - Закон).

Однак, суть цієї справи - розуміння обсягу конституційних повноважень Президента України та парламенту, а не питання існування НАБУ чи його Директора, як нерідко на цьому акцентує суспільство. Суд дійшов висновку, що парламент законом України не може наділити Президента України відповідними повноваженнями щодо НАБУ, мотивуючи це у Рішенні тим, що, по-перше, Законом порушено принцип поділу влади, оскільки парламент надав Президенту України повноваження у сфері виконавчої влади (а НАБУ має ознаки органу виконавчої влади) та, по-друге, тим, що парламент "розширив" повноваження глави держави, створивши для нього нове повноваження, яке не передбачене "виключним переліком" повноважень, закріпленим у статті 106 Конституції України.

З наведеними доводами Рішення погодитися не можу. Вважаю за доцільне зупинитися на питанні, чи здійснює Президент України виконавчу владу.

В Україні як і в інших змішаних республіках (semi-presidential system) має місце дуалізм виконавчої влади. Для розуміння цього важливе сучасне тлумачення принципу поділу влади та функціонального призначення органів державної влади, звісно на тлі розуміння самої Конституції України. Ще раз повторюся, Конституція України - не книжка з елементами підручника, в якому органи державної влади розписані між гілками влади для зручності засвоєння навчального матеріалу. Все набагато складніше.

Стверджувати, що Президент України не має стосунку до виконавчої влади, і з цього виводити неможливість наділення його законом повноваженнями щодо кадрових призначень у НАБУ (і ніби це загрожує поділу влади) - невірно. Насправді, Президент України здійснює низку прямо визначених у Конституції України повноважень у сфері виконавчої влади.

На підтвердження цього достатньо уважно прочитати текст Основного Закону України та звернути увагу на такі його положення:

1. Президент України визначається Конституцією України "гарантом"-низки конституційних принципів.

В одній із справ Суд визначився з розумінням цієї конституційної функції Президента України, сформулювавши таку юридичну позицію: "Стосовно тлумачення повноважень Президента та способів їх реалізації, частина друга статті 102 Конституції України проголошує, що Президент є "гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. За главою держави закріплено широкі повноваження як у вирішенні загальнодержавних проблем, котрі вимагають поєднання політичних, економічних, соціальних та інших аспектів функціонування держави, так, рівнозначно, і у розгляді локальних питань, що стосуються захисту справедливості, прав, свобод та інтересів окремої людини в разі їх порушення будь-ким, в тому числі і державою. Для реалізації цих функцій Президент приймає рішення, які мають силу законодавчих актів (глава держави на той час мав право видавати укази на підставі пункту 4 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України - автор), а в разі необхідності - безпосередньо втручається в критичну ситуацію з метою усунення будь-якої загрози для держави та її громадян" (абзац четвертий мотивувальної частини Ухвали Суду від 8 травня 1997 року № 11-з ).

Окрім права видавати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем’єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами, функція Президента України щодо "гарантування" конституційного порядку залишається незмінною, більше того, 7 лютого 2019 року були внесені зміни до Конституції України, якими статтю 102 Основного Закону України було доповнено частиною третьою такого змісту: "Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

Наведене означає, що Президент України, крім гарантування таких об’єктів конституційного ладу, як державний суверенітет, територіальна цілісність України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, наділений функцією гарантування також імплементації цінностей та стандартів Європейського Союзу та Організації Північноатлантичного договору - умови набуття повноправного членства в цих організаціях. З цією метою, як було відзначено в юридичній позиції Суду, Президент України уповноважений вирішувати загальнодержавні та локальні проблеми через ухвалення рішень, в разі необхідності - через безпосереднє втручання у критичну ситуацію з метою усунення будь-якої загрози для держави та її громадян.

2. Хоча уряд України проголошується в Конституції України "вищим органом у системі органів виконавчої влади", однак він є "відповідальним"-саме перед Президентом України, указами якого він "керується" (стаття 113), більш того - Президент України унікально має можливість "зупинити" дію акту Кабінету Міністрів України з наступним спрямуванням до Конституційного Суду України (пункт 15 частини першої статті 106). При цьому, звісно, дія акта зупиняється негайно, а розгляд справи щодо його конституційності потребує певного часу.

Про ієрархію стосунків між главою держави і урядом України йдеться і у пункті 1 статті 116 Конституції України , в якому встановлено, що Кабінет Міністрів України забезпечує, зокрема, виконання актів Президента України.

3. Президент України забезпечує та керує в сферах оборони, національної безпеки та зовнішньої політики (пункти 1, 3, 17 частини першої статті 106 Конституції України ).

4. Глава держави призначає на посаду і звільняє з посад голів місцевих державних адміністрацій - керівників виконавчої влади в регіонах, які є відповідальними перед ним (частини четверта і п’ята статті 118 Конституції України ).

Наведене означає, що Президент України наділений низкою самостійних конституційних повноважень у сфері виконавчої влади. Навіть у тих питаннях, у яких має місце явище "конкуренції" між його повноваженнями та повноваженнями уряду України, пріоритет глави держави є безумовним.

Так, наприклад, відповідно до Конституції України стосовно національної безпеки Президент України, як було відзначено, "забезпечує" національну безпеку і "здійснює керівництво" у цій сфері (пункти 1, 17 частини першої статті 106), тоді як Кабінет Міністрів України "здійснює заходи" щодо національної безпеки України (пункт 7 статті 116).

З цього випливає, що навіть встановлення у функціональній суті НАБУ ознак органу виконавчої влади не дає підстави для висновку, що цей правоохоронний орган автоматично належить до сфери компетенції Кабінету Міністрів України, а Президент України не має стосунку до цієї сфери.

Мені приємно, що Суд у Рішенні сформулював таку юридичну позицію: "Таким чином, парламент може ухвалювати законодавчі акти виключно на розвиток конституційних приписів, конкретизуючи та деталізуючи їх. Це означає, що Верховна Рада України, запроваджуючи законодавче регулювання, не може допускати довільного їх застосування" (виділення автора) (абзац третій підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення ). Повністю підтримую цю юридичну позицію, хоча вона й залишилася нерозгорнутою.

Багато в чому вказана позиція збігається з аргументами, викладеними в моїй окремій думці стосовно Рішення Суду від 28 серпня 2020 року № 9-р/2020 (далі - Окрема думка). Зверніть увагу, в який спосіб я окреслив проблему: