Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Тупицького Олександра Миколайовича - головуючого,

Головатого Сергія Петровича,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Завгородньої Ірини Миколаївни,

Каcмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Лемака Василя Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича - доповідача,

Мойсика Володимира Романовича,

Первомайського Олега Олексійовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Філюка Петра Тодосьовича,

Юровської Галини Валентинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року № 1698-VII (Відомості Верховної Ради України, 2014 р., № 47, ст. 2051) зі змінами.

Заслухавши суддю-доповідача Литвинова О.М., пояснення представників суб’єкта права на конституційне подання Мамки Г.М., Німченка В.І., Славицької А.К., Представника Президента України у Конституційному Суді України Веніславського Ф.В., постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Совгирі О.В., а також залучених учасників конституційного провадження: виконуючого обов’язки керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Грищука М.О., Голови Верховного Суду Данішевської В.І., Голови Вищого антикорупційного суду Танасевич О.В., Голови Національного агенства з питань запобігання корупції Новікова О.Ф., Міністра юстиції України Малюськи Д.Л., першого заступника Генерального прокурора Говди Р.М., першого заступника Директора Державного бюро розслідувань Бабікова О.П., представника Національного антикорупційного бюро України Ярчака І.С., та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб’єкт права на конституційне подання - 50 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року № 1698-VII зі змінами (далі - Закон), а саме:

- абзацу першого частини першої статті 1 щодо визначення Національного антикорупційного бюро України "державним правоохоронним органом";

- частини другої статті 1 щодо надання Президенту України повноважень утворювати Національне антикорупційне бюро України;

- частини першої статті 6, абзацу другого частини дев’ятої статті 7 щодо надання Президенту України повноважень призначати на посаду та звільняти з посади Директора Національного антикорупційного бюро України;

- пункту 1 частини третьої статті 7 щодо надання Президенту України повноважень визначати трьох осіб до складу комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України;

- другого речення абзацу другого частини шостої статті 26 щодо надання Президенту України повноважень визначати одного члена комісії зовнішнього контролю;

- частини другої статті 31 щодо надання Президенту України повноважень затверджувати Положення про Раду громадського контролю та про порядок її формування.

Автори клопотання стверджують, що оспорювані положення Закону суперечать положенням статей 6, 8, 19, 85, 106, 113, 116 Конституції України, оскільки передбачають "наділення Президента України додатковими повноваженнями (не закріпленими Конституцією України)".

На думку суб’єкта права на конституційне подання, "опосередковане підпорядкування Національного антикорупційного бюро України Президентові України створює загрозу незалежності правоохоронного органу" та призводить до "створення паралельного органу виконавчої влади", а також "встановлення невизначених меж повноважень глави держави всупереч конституційному принципу поділу державної влади, спричиняє розбалансування наявної конституційної системи стримувань і противаг у механізмі державної влади в Україні".

2. Вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить із такого.

2.1. У Конституції України визначено, що Україна є, зокрема, демократична, правова держава (стаття 1); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави(частина друга статті 3); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

Конституційний Суд України вказував, що Основний Закон України як акт установчої влади, що належить народу, визначає, зокрема, засади державного устрою, принципи здійснення державної влади, систему і межі компетенції органів державної влади, механізм реалізації державно-владних повноважень; важливою функцією Конституції України є обмеження державної влади як похідної вторинної від установчої влади народу; приписи статті 1, частини другої статті 3, частини четвертої статті 5, статей 6, 8, частини другої статті 19 Конституції України, перебуваючи у взаємозв’язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов’язують наділених державною владою суб’єктів діяти виключно відповідно до установлених Конституцією України цілей їх утворення (друге, третє речення абзацу третього, абзаци четвертий, п’ятий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 13 червня 2019 року № 5-р/2019 , абзац другий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 28 серпня 2020 року № 9-р/2020 ).

Конституційний припис щодо поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову як один із фундаментальних приписів щодо здійснення державної влади неодноразово розглядався Конституційним Судом України не тільки як такий, що покликаний відображати функційну визначеність кожного з державних органів (місце в системі стримувань і противаг) та забезпечувати самостійне виконання державними органами своїх функцій і повноважень, а й утверджувати права і свободи людини і громадянина та забезпечувати стабільність конституційного ладу в державі. Зазначений конституційний припис є субстанційною ознакою правової держави, тому недотримання принципу поділу влади загрожує виконанню державою покладених на неї Основним Законом України обов’язків, особливо передбачених частиною другою статті 3 Конституції України.

Поділ влади є основним засобом та неодмінною умовою запобігання концентрації влади, а отже, є інструментом проти зловживань нею задля адекватної реалізації прав і свобод людини і громадянина; поділ влади є гарантією прав і свобод людини і громадянина; тому будь-яке порушення принципу поділу влади, що призводить до її концентрації, у тому числі суміщення не належних певним органам державної влади функцій, порушує гарантії прав і свобод людини і громадянина (абзац п’ятнадцятий пункту 10 мотивувальної частини Висновку Конституційного Суду України від 16 грудня 2019 року № 7-в/2019 ).

2.2. За Основним Законом України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75); до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, прийняття законів (пункт 3 частини першої статті 85).

В Україні як у демократичній державі основною вимогою до законодавства є його відповідність критеріям і принципам, встановленим у Конституції України, зокрема принципові верховенства права (абзац четвертий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 червня 2020 року № 7-р/2020 ). У Рішенні від 8 вересня 2016 року № 6-рп/2016 Конституційний Суд України зазначив, що законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст (друге речення абзацу другого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Таким чином, парламент може ухвалювати законодавчі акти виключно на розвиток конституційних приписів, конкретизуючи та деталізуючи їх. Це означає, що Верховна Рада України, запроваджуючи законодавче регулювання, не може допускати довільного їх застосування.

Стосовно запровадження законодавчого регулювання, яким наділено Президента України та парламент компетенцією вирішувати питання з формування державних органів, Конституційний Суд України наголосив, що Основний Закон України "не наділяє Верховну Раду України правом визначати у своїх актах повноваження парламенту і глави держави виходячи за межі тих, що встановлені конституційними нормами"; "Верховна Рада України і Президент України при вирішенні питань утворення, формування органів державної влади та унормування їхньої діяльності згідно з частиною другою статті 19 Основного Закону України зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" (абзац другий підпункту 3.5, абзац четвертий підпункту 3.7 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 13 червня 2019 року № 5-р/2019 ).

Конституційний Суд України вважає, що приписи Конституції України, які визначають обсяг і зміст повноважень Президента України та Верховної Ради України, можуть бути деталізовані лише на рівні законів України. Проте така деталізація не може призводити до викривлення приписів Конституції України або виходити за її межі.

Наділення на законодавчому рівні глави держави та парламенту іншими повноваженнями, ніж ті, що передбачені Основним Законом України, є допустимим виключно після внесення відповідних змін до Конституції України.

2.3. Перелік повноважень Президента України визначено у статті 106 Основного Закону України, в якій, зокрема, передбачено, що глава держави здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України (пункт 31 частини першої).

Згідно з конституційним принципом поділу влади Президент України виконує функції, передбачені Конституцією України, які "реалізуються через систему повноважень та їх складових, у тому числі й дискреційних" (друге речення абзацу третього підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 21 червня 2011 року № 7-рп/2011 ).

Президент України може створювати в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (пункт 28 частини першої статті 106 Конституції України).

Конституційний Суд України у своїх актах сформулював юридичну позицію, що повноваження Президента України визначаються виключно Основним Законом України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом (рішення від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003, від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004, від 17 грудня 2009 року № 32-рп/2009, від 13 червня 2019 року № 5-р/2019).

До посад, призначення на які згідно з Основним Законом України здійснює Президент України, належать: глави дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях (пункт 5 частини першої статті 106); Генеральний прокурор (пункт 11 частини першої статті 106); половина складу Ради Національного банку України (пункт 12 частини першої статті 106); половина складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (пункт 13 частини першої статті 106); вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань (пункт 17 частини першої статті 106); третина складу Конституційного Суду України (пункт 22 частини першої статті 106); персональний склад Ради національної безпеки і оборони України (частина четверта статті 107); голови місцевих державних адміністрацій (частина четверта статті 118); судді (частина перша статті 128); два члени Вищої ради правосуддя (частина друга статті 131).