Конституційний Суд України у Висновку у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності доопрацьованого законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 30 січня 2016 року № 2-в/2016 (далі - Висновок) визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, доопрацьований законопроект про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) (реєстр. № 3524) в редакції від 26 січня 2016 року (далі - доопрацьований Законопроект).

При цьому Конституційний Суд України обмежився лише оцінкою тих його положень, які за змістом відрізняються від пропонованих законопроектом про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) (реєстр. № 3524 в редакції від 25 листопада 2015 року) (далі - Законопроект в редакції від 25 листопада 2015 року), а саме щодо внесення змін до частини першої статті 85 Конституції України та доповнення Основного Закону України статтею 131-1. Такий підхід Конституційний Суд України обґрунтував тим, що у Висновку від 20 січня 2016 року № 1-в/2016 він визнав Законопроект № 3524 в редакції від 25 листопада 2015 року таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Отже, доопрацьований Законопроект у частині змін до Конституції України, які є ідентичними змінам, пропонованим Законопроектом в редакції від 25 листопада 2015 року, не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина (підпункт 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Висновку ).

Вважаю, що вказаний підхід Конституційного Суду України до оцінки доопрацьованого Законопроекту є невиправданим і необґрунтованим як з формально-юридичної (оцінці підлягав доопрацьований Законопроект, його перевірка здійснювалася в новому конституційному провадженні та іншим складом Конституційного Суду України тощо), так і з сутнісної точки зору. Йдеться про те, що стосовно Висновку від 20 січня 2016 року № 1-в/2016 десять суддів Конституційного Суду України висловили окрему думку.

Така безпрецедентна кількість окремих думок зумовлена тим, що у Висновку від 20 січня 2016 року № 1-в/2016 Конституційний Суд України формально дав оцінку Законопроекту в редакції від 25 листопада 2015 року, належним чином не обґрунтував вказаний висновок, не взяв до уваги, що частина положень цього законопроекту суперечить вимогам статті 157 Основного Закону України, оскільки передбачає обмеження прав і свобод людини і громадянина, не зробив застережень стосовно тих положень вказаного Законопроекту, практична реалізація яких через наявну недосконалість, юридичну контроверсійність та невизначеність може призвести до негативних наслідків. Обмежившись лише механічною перевіркою факту наявності чи відсутності указу Президента України про введення воєнного або надзвичайного стану, Конституційний Суд України також не забезпечив переконливого доведення відсутності правових підстав, які унеможливлюють внесення змін до Конституції України, а отже, й повної юридичної ясності щодо можливості внесення змін до Конституції України за вказаних умов-1.

Відтак той факт, що більшість суддів Конституційного Суду України тією чи іншою мірою не погодилася зі змістом висновку щодо Законопроекту в редакції від 25 листопада 2015 року, не мав бути проігнорований. Даючи Висновок щодо відповідності доопрацьованого Законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України, Конституційний Суд України мав би щонайменше розглянути вказані окремі думки суддів стосовно Висновку від 20 січня 2016 року і проаналізувати доводи кожної з них. У такий спосіб було б забезпечено повний і всебічний розгляд цієї справи та обґрунтованість прийнятого рішення, як того вимагає стаття 4 Закону України "Про Конституційний Суд України" . Однак Конституційний Суд України цього не зробив, а продовжив практику неналежного здійснення ним конституційного контролю змін до Основного Закону України, яка набула системного характеру-2.

Отже, констатована мною в окремій думці до Висновку від 20 січня 2016 року № 1-в/2016-3 невідповідність окремих положень Законопроекту № 3524 в редакції від 25 листопада 2015 року вимогам статті 157 Конституції України є актуальною і стосовно доопрацьованого Законопроекту. Виняток становлять застереження, які містяться в окремій думці до Висновку від 20 січня 2016 року № 1-в/2016, щодо змін стосовно позбавлення Верховної Ради України права висловлювати недовіру Генеральному прокурору України, що має наслідком його відставку з посади. Доопрацьований Законопроект вже не містить таких змін.

Відповідно до Закону України "Про Конституційний Суд України" (статті 64, 67, 70) окрема думка судді Конституційного Суду України додається до висновку Конституційного Суду України, копія якого надсилається суб'єкту права на конституційне подання. Виходячи з викладеного, а також з огляду на те, що саме доопрацьований Законопроект буде предметом подальшого розгляду Верховною Радою України, вважаю за необхідне висловити цю окрему думку та повторно викласти аргументи, які підтверджують невідповідність окремих положень цього законопроекту вимогам статті 157 Конституції України, а також вказати на ті ризики та негативні наслідки, які виникнуть у результаті прийняття його як закону.

1. Фундаментальною ідеєю конституціоналізму, а відтак і ключовим завданням конституції кожної держави, є забезпечення прав і свобод людини і громадянина через ефективне обмеження державної влади, яке утверджується, перш за все, через визначення її системи та засад організації. Розвиваючи принцип здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, законодавець в Конституції України визначив систему органів кожної з цих гілок державної влади та принципи їх функціонування.

Так, у статті 125 Основного Закону України передбачено, що систему судів загальної юрисдикції в Україні становлять місцеві, апеляційні, вищі спеціалізовані суди та Верховний Суд України.

Натомість запропоновані Законопроектом зміни до статті 125 Конституції України породжують невизначеність щодо системи органів, які мають здійснювати правосуддя.

По-перше, на відміну від Конституції України з пропонованих новел не зрозуміло, яка судова система існуватиме в Україні - трирівнева чи чотирирівнева (хоча, теоретично, не виключені й інші варіації), включатиме вона в себе загальні суди чи тільки спеціалізовані. Редакцією статті 125 Конституції України, запропонованою Законопроектом, передбачається багатоваріантність побудови майбутньої судової системи. З одного боку, нею начебто закладається можливість для зміни існуючої системи судоустрою України, а з іншого - допускається її консервація. Зокрема, у Законопроекті пропонується змінити формулювання положення частини третьої статті 125 Конституції України, згідно з яким "вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди", на положення "відповідно до закону можуть діяти вищі спеціалізовані суди"; а також застосовувати словосполучення "судді спеціалізованих судів" (частина четверта статті 127), "суди касаційної інстанції" (підпункт 11 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення").

По-друге, у Законопроекті нічого не сказано про існування судів першої та апеляційної інстанцій, що гіпотетично не виключає непередбачуваних змін у законодавстві України щодо визначення судоустрою України. Редакцією наведеної статті, запропонованої Законопроектом, передбачається функціонування лише двох видів судів - Верховного Суду та адміністративних судів, тоді як Конституція України визначає всі елементи судової системи України - Верховний Суд України, вищі спеціалізовані суди, апеляційні та місцеві суди. Таким чином, Конституція України надає громадянам можливість знати, які саме судові органи будуть забезпечувати реалізацію їх права на судовий захист. Пропоновані Законопроектом зміни такої можливості громадян позбавляють.

По-третє, попри вказівку в Законопроекті на те, що Верховний Суд є найвищим судом в системі судоустрою України (частина третя статті 125), із запропонованих новел залишаються незрозумілими статус Верховного Суду та процесуальна взаємодія його з вищими спеціалізованими судами. Ці недоліки стають очевиднішими з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2010 року № 8-рп/2010, відповідно до якого "конституційний статус Верховного Суду України не передбачає наділення його законодавцем повноваженнями суду касаційної інстанції щодо рішень вищих спеціалізованих судів, які реалізують повноваження касаційної інстанції" ( пункт 1 резолютивної частини ). Ускладнює розуміння майбутнього статусу Верховного Суду й пропонована Законопроектом зміна до положень розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, у якій ідеться про "Верховний Суд та суди касаційної інстанції" (підпункт 11 пункту 16-1), що дає підстави для висновку, що Верховний Суд не буде судом касаційної інстанції. При цьому конкретний статус Верховного Суду (крім загальної декларації про те, що він є найвищим судом у системі судоустрою України) ні цим, ні іншими положеннями Законопроекту не визначено. Таким чином проблема забезпечення єдності судової системи, однакового застосування законів усіма судами, ефективного судового захисту фундаментальних прав і свобод людини залишається відкритою.

Слід також зазначити, що зміна назви Верховного Суду України на Верховний Суд створює правові передумови для реорганізації найвищого судового органу зі зміною його складу та повноважень, що може мати наслідком нівелювання конституційного статусу Верховного Суду України, як це вже було у 2010-2013 роках.

По-четверте, з редакції статті 125 Конституції України, запропонованої Законопроектом, незрозумілими є місце адміністративних судів у системі судоустрою України, ступінь автономності підсистеми адміністративних судів, побудови такої підсистеми (зокрема, наявність у її складі Вищого адміністративного суду України), а також можливість перегляду рішень вказаних судів Верховним Судом.

Таким чином, запропонованій Законопроектом системі нового судоустрою України бракує чіткості, однозначності, визначеності та завершеності. Її практичне запровадження призведе до: 1) фактичного виключення з тексту Конституції України чіткого визначення судової системи України, що суперечитиме самій природі Конституції як фундаментального закону держави, покликаного встановлювати основи конституційного ладу, в тому числі основоположні засади судоустрою; 2) конституційної невизначеності системи судів; 3) створення на конституційному рівні передумов для перетворень у сфері судоустрою, які можуть спричинити додаткові ускладнення у доступі до правосуддя, погіршити забезпечення судового захисту прав і свобод людини і громадянина. Ризик таких перетворень посилюється тим, що упродовж наступних двох років (до 31 грудня 2017 року) суди утворюватимуться, реорганізовуватимуться та ліквідовуватимуться не законом, а Президентом України (запропонований Законопроектом підпункт 6 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України).

Отже, наслідком запровадження перелічених конституційних новел щодо судоустрою в Україні може стати обмеження права на судовий захист (статті 8, 55 Конституції України).

2. Із закріпленням принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову у Конституції України визначено і компетенцію органів кожної з цих гілок державної влади. Це визначення є надзвичайно важливим з огляду на необхідність дієвої реалізації вказаного принципу та принципу верховенства права, недопущення узурпації державної влади, утвердження та забезпечення прав і свобод людини.

Компетенція (юрисдикція) судів як органів судової влади визначена частиною другою статті 124 Основного Закону України, за якою "юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі". Таким чином, встановлено, що предметом судового контролю є всі суспільні відносини, врегульовані нормами права.

Законопроектом пропонується змінити конституційне визначення компетенції цих органів судової влади. Редакцією частини третьої статті 124 Конституції України, запропонованою Законопроектом, передбачається, що "юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи".

Необхідність зміни конституційного визначення компетенції судів суб'єкт законодавчої ініціативи пояснює тим, що дев'ятнадцять років практики застосування положення частини другої статті 124 Основного Закону України "засвідчили його недосконалість та створили ризики розширювального його тлумачення, що призвело до штучної абсолютизації цього принципу, його викривленого розуміння, виконання судами не притаманних їм функцій, включаючи в деяких випадках функції інших органів державної влади"-4.

У зв'язку з цим слід зазначити, що якщо існуюча формула визначення компетенції судів справді може породжувати проблему розширювального її розуміння, то нова створює ризик безпідставного обмеження такої компетенції. Тим більше, що, як видається, проблема розширювального тлумачення зазначеного конституційного положення зумовлена головним чином не недоліками його змісту, а негативною практикою реалізації.

Отже, не підлягає сумніву очевидне - запропонована Законопроектом редакція частини третьої статті 124 Конституції України звужує юрисдикцію судів до "юридичного спору" та "кримінального обвинувачення", виключаючи питання, які не мають характеру юридичного спору, проте на сьогодні вирішуються у судовому порядку (наприклад, підтвердження наявності або відсутності юридичних фактів або неоспорюваних прав). При цьому не взято до уваги, що забезпечення конституційного права на судовий захист здійснюється не лише в рамках вирішення юридичного спору, а й в межах названих та інших судових процедур. Цієї проблеми жодним чином не розв'язує друге речення частини третьої статті 124 Конституції України в редакції, запропонованій Законопроектом, у якому йдеться про те, що "у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи". Перенесення вирішення цього питання з конституційного рівня регулювання на рівень "звичайного" закону суттєво звужує гарантований обсяг права на судовий захист, значно зменшує перспективи його безперешкодної реалізації та рівень нормативного захисту.

Крім того, вказана новела перенасичена термінологічно неоднозначними формулюваннями, що обумовлює неминучу правову невизначеність на стадії правозастосування. Зокрема, в один ряд ставляться такі різні за змістом поняття, як "юридичний спір", "кримінальне обвинувачення", "інші справи", "поширення юрисдикції", "розгляд справ" тощо. Наведене додатково ускладнює і без того недосконалий механізм реалізації конституційного права на судовий захист в Україні.

Формулюванням "у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи", вжитим у запропонованій Законопроектом редакції частини третьої статті 124 Конституції України, не враховано, що такі випадки можуть бути визначені не лише нормами законів України, а й передбачені безпосередньо Конституцією України, як то: недопустимість проникнення до житла чи до іншого володіння особи, проведення в них огляду чи обшуку інакше як за вмотивованим рішенням суду (стаття 30); недопустимість порушення конституційної свободи таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції інакше ніж за рішенням суду у випадках, передбачених законом, з метою запобігти злочинові чи з'ясувати істину під час розслідування кримінальної справи, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо (стаття 31); здійснення заборони діяльності об'єднань громадян лише в судовому порядку (стаття 37); обмеження судом права громадян на мирні зібрання (стаття 39). Таким чином в положення Основного Закону України закладається внутрішня суперечливість, що не обумовлена жодними об'єктивними причинами.

Отже, частина друга статті 124 Конституції України більшою мірою забезпечує права і свободи людини, ніж редакція частини третьої статті 124 Конституції України, запропонована Законопроектом. Вказані недоліки цієї конституційної новели породжують ризики виникнення ще більшої, ніж існуюча, проблеми юридичної невизначеності меж компетенції судових органів, а головне - безпідставного обмеження юрисдикції судів, що матиме наслідком необґрунтоване позбавлення або обмеження права на звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України, а також права на судовий захист (статті 8, 55 Основного Закону України).

3. Однією із основних засад судочинства Законопроектом пропонується передбачити "забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення" (редакція пункту 8 частини другої статті 129 Конституції України, запропонована Законопроектом).

У Конституції України (пункт 8 частини третьої статті 129) основною засадою судочинства визначено "забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом". Згідно з цим положенням можливість апеляційного та касаційного оскарження рішення суду є загальним правилом для всіх судових справ.

За правовою позицією Конституційного Суду України обмеження доступу до апеляційної чи касаційної інстанцій можливе лише у виняткових випадках з обов'язковим дотриманням конституційних норм і принципів, зокрема, принципу верховенства права (такої його складової як пропорційність); таке обмеження не може бути свавільним та несправедливим, воно має: переслідувати легітимну мету; бути обумовленим суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційним та обґрунтованим (підпункт 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 2015 року № 3-рп/2015 ).

Натомість запропонована Законопроектом конституційна новела принципово змінює існуючу ситуацію із забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду. Нею, як загальне правило, встановлюється лише забезпечення права на апеляційний перегляд справ, а право на касаційне оскарження судового рішення передбачається як виняток з цього правила. Попри додаткове гарантування безумовності права на апеляційне оскарження рішення суду, суб'єкт законодавчої ініціативи пропонує звузити гарантоване Конституцією України право на касаційне оскарження рішення суду лише до виняткових випадків, окремо передбачених законом.

Таку кардинальну зміну конституційних гарантій щодо забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду суб'єкт законодавчої ініціативи пояснює необхідністю підвищити функціональну спроможність та ефективність діяльності касаційного суду. Однак очевидним є те, що у цьому випадку відсутнє пропорційне співвідношення між запропонованими засобами та поставленою метою. Адже у наведеному підході вбачається ризик обмеження права на судовий захист, яке включає в себе, зокрема, можливість оскарження судових рішень в апеляційному та касаційному порядку, що є однією з конституційних гарантій реалізації інших прав і свобод, захисту їх від порушень і протиправних посягань, в тому числі від помилкових і неправосудних судових рішень (підпункт 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 2015 року № 3-рп/2015 ). Відтак породжене пропонованою зміною суттєве обмеження можливості касаційного оскарження судового рішення призведе і до обмеження права на справедливий судовий розгляд та загрожуватиме суті цього права, що не відповідає статті 8 Конституції України.

Компоненти права на апеляційне та касаційне оскарження рішення суду, які перебувають в нерозривному системному зв'язку, є однаково важливими для права на судовий захист і не підлягають штучному (механістичному) поділу на два окремих (самостійних) права лише тому, що їх реалізація відбувається на різних стадіях (в різних інстанціях) розгляду справи. Право на апеляційне і на касаційне оскарження судового рішення ґрунтується на раніше проголошеному державою обов'язку забезпечити ефективний механізм належної та якомога повнішої перевірки законності та обґрунтованості, а також справедливості постановленого судового рішення, крім спеціально встановлених законом винятків. Однак виділення права на касаційне оскарження судового рішення в окрему конституційно-правову категорію (на відміну від пункту 8 частини третьої статті 129 Основного Закону України) з іншими юридичними ознаками та наслідками у порівнянні з правом на апеляційне оскарження (перегляд) є невиправданим та таким, що порушує вимоги статті 157 Конституції України. Звичайно особливості реалізації цього права для деяких категорій справ можуть і повинні встановлюватися процесуальним законодавством, але на підставі та відповідно до Конституції України і без посягання на його зміст та обсяг.

Слід також звернути увагу на термінологічну некоректність викладу у Законопроекті пункту 8 частини другої статті 129 Конституції України. Якщо у чинній редакції цього пункту йдеться про "забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом", то у запропонованій Законопроектом - "забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційнеоскарження судового рішення". Проте поняття "перегляд" і "оскарження" не є однопорядковими і не збігаються за змістом. Перше позначає процесуальну стадію розгляду справи, друге - лише можливість потрапляння судової справи на таку стадію. Це додатково підтверджує методологічно помилковий підхід до розуміння різних аспектів права на апеляційне та касаційне оскарження судового рішення в контексті положень частини третьої статті 22 Конституції України, що призведе до обмеження права на судовий захист (стаття 55 Основного Закону України).

4. Законопроектом пропонується виключити із статті 147 Конституції України положення про те, що "Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні". Мета такої зміни є незрозумілою з огляду на специфіку статусу Конституційного Суду України, який завдяки своїй виключній компетенції (здійснювати конституційну юрисдикцію) забезпечує утвердження Конституції України, реалізацію конституційних принципів поділу влади та верховенства права, захисту прав і свобод людини і громадянина. Вказане конституційне положення відображає той вибір, який було зроблено при прийнятті Конституції України у 1996 році на користь впровадження спеціалізованої конституційної юстиції, що ґрунтується на визнанні її більшої ефективності у порівнянні з іншими моделями конституційного контролю (особливо в умовах вітчизняної системи організації державної влади).

Виключення зазначеного положення з тексту Конституції України може призвести до зміни національної моделі конституційного судочинства, некоректного розуміння змісту такої конституційної зміни суб'єктами правозастосування, у тому числі судами загальної юрисдикції, та спричинити дублювання повноважень цих судів та Конституційного Суду України.