На виконання плану роботи Вищого адміністративного суду України на I півріччя 2007 року Управлінням законодавства та узагальнення судової практики та Судовою палатою з розгляду справ за зверненнями юридичних осіб здійснено вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами статей 19, 20 Закону України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні".

Статтею 43 Конституції України задекларовано право кожного на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Виконання та реалізація зазначеної конституційної норми забезпечується законами України, підзаконними актами та актами ненормативного характеру, які встановлюють механізм реалізації права на працю.

Відповідно до частини восьмої статті 69 Господарського кодексу України підприємство з правом найму робочої сили забезпечує визначену відповідно до закону кількість робочих місць для працевлаштування, зокрема інвалідів. Відповідальність підприємства за невиконання даної вимоги встановлюється законом.

Спеціальним законом, який визначає основи соціальної захищеності інвалідів в Україні і гарантує їм рівні з усіма іншими громадянами можливості для участі в економічній, політичній і соціальній сферах життя суспільства, створення необхідних умов, які дають можливість інвалідам вести повноцінний спосіб життя згідно з індивідуальними здібностями і інтересами, є Закон України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" від 21.03.91 N 875-XII (далі - Закон).

Одним із аспектів соціальної захищеності інвалідів, відповідно до частини першої статті 17 цього Закону, є право працювати на підприємствах, в установах, організаціях, а також займатися підприємницькою та іншою трудовою діяльністю, яка не заборонена законом.

Основні правила визначення нормативу робочих місць для забезпечення працевлаштування інвалідів та застосування штрафних санкцій за невиконання цього нормативу встановлено статтями 19, 20 Закону. З часу прийняття цього Закону, з метою найбільш ефективного врегулювання відносин, пов'язаних із працевлаштуванням інвалідів, до зазначених норм неодноразово вносилися зміни та доповнення. Суттєвих змін зазнали ці норми у 2005-2006 роках з набранням чинності Законами України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" та деяких інших законодавчих актів України" від 25.03.2005 N 2505-IV (набрав чинності з 31.03.2005), "Про внесення змін до Закону України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" від 31.05.2005 N 2602-IV (набрав чинності з 22.06.2005), "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо професійної і трудової реабілітації інвалідів" від 06.10.2005 N 2960-IV (набрав чинності з 01.01.2006), "Про внесення змін до деяких законів України щодо реалізації інвалідами права на трудову зайнятість" від 23.02.2006 N 3483-IV (набрав чинності з 18.03.2006) (порівняльна таблиця статей 19, 20 у редакціях зазначених Законів додається). Нормативно-правові акти, видані на виконання Закону, також були приведені у відповідність до його положень.

Відповідно до частини першої статті 19 Закону (в редакції Закону від 31.05.2005) для підприємств, установ, організацій, у тому числі підприємств, організацій громадських організацій інвалідів, фізичних осіб, які використовують найману працю (далі - роботодавці), установлюється норматив робочих місць для працевлаштування інвалідів у розмірі чотирьох відсотків середньооблікової чисельності штатних працівників облікового складу за рік, а якщо працює від 8 до 25 осіб, - у кількості одного робочого місця.

Обчислення середньооблікової чисельності працюючих здійснювалося відповідно до Інструкції зі статистики чисельності працівників, зайнятих в народному господарстві України, затвердженої наказом Міністерства статистики України від 07.07.95 N 171, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 07.08.95 за N 287/823 (наказ втратив чинність з 01.01.2006 згідно з наказом Державного комітету статистики України від 28.09.2005 N 286) . З 01.01.2006 року для здійснення такого розрахунку застосуванню підлягає Інструкція зі статистики кількості працівників, затверджена зазначеним наказом, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 30.11.2005 за N 1442/11722.

Визначення поняття робочого місця і умов, за яких воно вважалося створеним, наводилось у Положенні про робоче місце інваліда і про порядок працевлаштування інвалідів, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 03.05.95 N 314 (постанова втратила чинність згідно з постановою Кабінету Міністрів України "Про реалізацію статей 19 і 20 Закону України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" від 31.01.2007 N 70) .

Наразі поняття робоче місце інваліда, спеціальне робоче місце інваліда визначено статтею 1 Закону України "Про реабілітацію інвалідів в Україні" від 06.10.2005 N 2961-IV (набрав чинності з 01.01.2006), і розуміється як:

робоче місце інваліда - місце або виробнича ділянка постійного або тимчасового знаходження особи у процесі трудової діяльності на підприємствах, в установах і організаціях;

спеціальне робоче місце інваліда - окреме робоче місце або ділянка виробничої площі, яка потребує додаткових заходів з організації праці особи з урахуванням її індивідуальних функціональних можливостей, обумовлених інвалідністю, шляхом пристосування основного і додаткового устаткування, технічного обладнання тощо.

Обов'язки роботодавців стосовно забезпечення прав інвалідів на працевлаштування визначені частиною третьою статті 18 Закону, а саме:

- виділення та створення робочих місць для працевлаштування інвалідів, у тому числі спеціальних робочих місць;

- створення для інвалідів умов праці з урахуванням індивідуальних програм реабілітації;

- забезпечення інших соціально-економічних гарантій, передбачених чинним законодавством;

- надання державній службі зайнятості інформації, необхідної для організації працевлаштування інвалідів;

- звітування Фонду соціального захисту інвалідів про зайнятість та працевлаштування інвалідів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Вважаємо за потрібне зазначити, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27.12.2006 N 1836 "Про реалізацію статті 18-1 Закону України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" потреба у створенні інваліду, зареєстрованому в державній службі зайнятості як безробітний, спеціального робочого місця або ділянки виробничої площі та вимоги до них встановлюються індивідуальною програмою реабілітації.

Про наявність вакансій для працевлаштування інвалідів роботодавці повідомляли територіальні відділення Фонду соціального захисту інвалідів (далі - відділення Фонду) шляхом подання до 1 лютого, наступного після звітного періоду статистичної звітності у формі N 10-ПІ поштова-річна "Звіт про зайнятість та працевлаштування інвалідів", затвердженої наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 29.12.2004 N 338 та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 30.12.2004 за N 1671/10270. У зазначеній формі звітності окремим рядком зазначалася встановлена нормативом кількість робочих місць для працевлаштування інвалідів та кількість фактично працевлаштованих інвалідів. Однак зазначений наказ втратив чинність згідно з наказом Міністерства праці та соціальної політики України "Про затвердження форми звітності N 10-ПІ (річна) "Звіт про зайнятість і працевлаштування інвалідів" та Інструкції щодо заповнення форми звітності N 10-ПІ (річна) "Звіт про зайнятість і працевлаштування інвалідів" від 10.02.2007 N 42, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 13.02.2007 за N 117/13384.

Відповідно до пункту 2.1 чинної форми звіт складається роботодавцями щороку і до 1 березня, наступного після звітного періоду, подається або надсилається рекомендованим листом за місцем їх державної реєстрації відділенню Фонду.

Водночас, про наявність вакантних місць роботодавці щомісячно повідомляли центри зайнятості, направляючи звітність у формі N 3-ПН "Звіт про наявність вільних робочих місць (вакантних посад) та потребу в працівниках" (місячна), яка затверджена наказом Державного комітету статистики України від 06.07.98 N 244, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 17.07.98 за N 464/2904. Зазначений наказ визнано таким, що з 01.01.2006 року втратив чинність, згідно з наказом Державного комітету статистики України від 30.11.2005 N 392. Натомість, наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 19.12.2005 року N 420, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 21.12.2005 за N 1534/11814, затверджено нову форму звітності N 3-ПН "Звіт про наявність вакансій" та інструкцію щодо її заповнення.

Відповідно до статті 20 Закону роботодавці, де середньооблікова чисельність працюючих інвалідів менша, ніж установлено нормативом, передбаченим статтею 19 цього Закону, самостійно в строк до 15 квітня року, наступного за роком, в якому відбулося порушення нормативу, самостійно сплачують відповідним відділенням Фонду адміністративно-господарські санкції, сума яких визначається в розмірі середньої річної заробітної плати на відповідному підприємстві, установі, організації, у тому числі підприємстві, організації громадських організацій інвалідів, фізичної особи, яка використовує найману працю, за кожне робоче місце, призначене для працевлаштування інваліда і не зайняте інвалідом. Порядок сплати підприємствами (об'єднаннями), установами і організаціями штрафних санкцій до відділень Фонду соціального захисту інвалідів, акумуляції, обліку та використання цих коштів встановлювався постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 N 1767. Зазначена постанова втратила чинність згідно з постановою Кабінету Міністрів України "Про реалізацію статей 19 і 20 Закону України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" від 31.01.2007 N 70.

Водночас, з метою приведення у відповідність нормативно-правових актів до вимог чинного законодавства зазначеним документом затверджено ряд актів, а саме:

Порядок реєстрації підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, що використовують найману працю;

Порядок подання підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами, що використовують найману працю, звітів про зайнятість і працевлаштування інвалідів та інформації, необхідної для організації їх працевлаштування ;

Порядок зарахування кількості робочих місць для працевлаштування інвалідів до нормативу таких робочих місць у господарських об'єднаннях, до складу яких входять підприємства громадських організацій інвалідів;

Порядок сплати підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами, що використовують найману працю, суми адміністративно-господарських санкцій та пені за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів;

Порядок використання суми адміністративно-господарських санкцій та пені за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів, що надійшли до державного бюджету;

Порядок проведення перевірки підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, що використовують найману працю.

Таким чином, законодавство про соціальну захищеність інвалідів в Україні зазнало значних змін, спрямованих на вирішення питань працевлаштування інвалідів, підвищення ефективності використання коштів, що надходять до державного бюджету у вигляді адміністративно-господарських санкцій за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів, посилення соціального захисту осіб з обмеженими фізичними можливостями.

Метою зазначеного аналізу є вивчення причин виникнення спорів про стягнення адміністративно-господарських санкцій та пені за кожне робоче місце, призначене для працевлаштування інваліда і не зайняте ним, виявлення проблемних питань судової практики вирішення таких спорів та надання пропозицій для формування однакової судової практики.

Об'єктом зазначеного дослідження була практика Верховного Суду України, ухвали Вищого адміністративного суду України, винесені протягом 2006-2007 років, 87 рішень судів першої та апеляційної інстанцій, постановлених у 2006 році і використаних у матеріалах узагальнень судової практики, які здійснені апеляційними господарськими судами України відповідно до запиту Вищого адміністративного суду України від 23.01.2007 N 05-26/95.

Як свідчать матеріали розглянутих судами справ спірні правовідносини між роботодавцями та відділеннями Фонду виникали протягом 2000-2005 років, а відтак при їх вирішенні застосовувалося законодавство, чинне протягом зазначеного періоду.

У процесі вивчення судової практики виявлено, що причинами виникнення зазначених спорів, в основному, є питання про правомірність стягнення сум адміністративно-господарських санкцій та пені за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів (далі - штрафні санкції, адміністративно-господарські санкції), правильність розрахунку необхідної кількості робочих місць для працевлаштування інвалідів. При цьому спір між сторонами щодо розміру штрафних санкцій, як правило, відсутній.

Судова практика Вищого адміністративного суду України містить випадки касаційного розгляду справ стосовно оскарження рішень місцевих рад народних депутатів про встановлення нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів.

Підставою звернення до суду із зазначеними позовними вимогами були, як правило, приписи статей 19, 20 Закону, відповідно до яких у випадку невиконання обов'язку щодо працевлаштування інвалідів, роботодавці зобов'язані сплатити штрафні санкції у строк, встановлений законодавством.

Характеризуючи суб'єктний склад сторін у справах про стягнення штрафних санкцій за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів, на нашу думку, слід виходити з наступного.

Відповідно до пункту 1 Положення про Фонд соціального захисту інвалідів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.09.2002 N 1434, Фонд є урядовим органом державного управління, який діє у складі Міністерства праці та соціальної політики і підпорядковується йому.

Згідно з пунктом 9 зазначеного Положення для реалізації покладених на Фонд завдань за погодженням з Мінпраці утворюються територіальні відділення Фонду в межах граничної чисельності його працівників.

Основним завданням Фонду, відповідно до пункту 3 цього Положення є, зокрема контроль за виконанням роботодавцями нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів, установленого Законом. Фонд також відповідно до покладених на нього завдань здійснює контроль за сплатою роботодавцями адміністративно-господарських санкцій і пені (підпункт 3 пункту 4 зазначеного Положення).

Частиною дев'ятою статті 20 Закону встановлено, що спори, які виникають із правовідносин за статтями 19, 20 Закону, вирішуються відділеннями Фонду в судовому порядку. Таким чином, позивачами у зазначеній категорії справ виступають відділення Фонду.

З огляду на статус Фонду, покладені на нього повноваження, та вимоги статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) прокурори в інтересах держави в особі відділень Фонду мають право на звернення до суду з позовними заявами про стягнення штрафних санкцій за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів.

Відповідачами у зазначеній категорії справ є підприємства, установи, організації, у тому числі підприємства, організації громадських організацій інвалідів, фізичні особи, які відповідно до Закону зобов'язані створювати робочі місця для інвалідів (частина перша статті 19 Закону).

Однак не виключені випадки звернення до суду роботодавців до відділень Фонду з приводу пропуску строку застосування адміністративно-господарських санкцій та підстав їх застосування.

Як свідчить аналіз судової практики при розгляді цієї категорії справ найскладнішим було визначення юрисдикції цих справ, застосування до спірних правовідносин статті 250 Господарського кодексу України, яка встановлює строки застосування адміністративно-господарських санкцій, визначення доказової бази.

3.1. Питання визначення юрисдикції справ за участю відділень Фонду соціального захисту інвалідів

З набранням чинності КАС у судовій практиці виникла проблема із визначенням суду компетентного розглядати справи цієї категорії.

Як показав аналіз досліджуваної категорії справ у судовій практиці мали місце випадки вирішення їх як в порядку господарського, так і адміністративного судочинства. Зазначені проблеми у правозастосуванні свідчать про те, що процесуальне законодавство стосовно розмежування юрисдикції справ між господарськими та адміністративними судами, потребує вдосконалення. На сьогодні чинне законодавство, яке регулює питання соціальної захищеності інвалідів в Україні, та приписи КАС дозволяють по різному тлумачити норми стосовно юрисдикції справ про стягнення штрафних санкцій за нестворені робочі місця для інвалідів.

Так, відносячи досліджувану категорію справ до справ господарської юрисдикції, суди враховують суб'єктний склад сторін та норми статті 50 КАС і обґрунтовують свою позицію наступним.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Частиною третьою, четвертою статті 50 КАС визначено, що суб'єкт владних повноважень є відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено КАС. Юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень у встановлених випадках, до яких не відносяться позови відділень Фонду до роботодавців про стягнення штрафних санкцій за нестворені робочі місця для інвалідів. З огляду на викладене, суди вважають, що зазначений спір по суті є господарським. Прикладом такого вирішення є справа за позовом прокурора м. Одеси в інтересах держави в особі Одеського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Відкритого акціонерного товариства "Одесагаз" про стягнення штрафних санкцій.

В наукових колах також обговорюється ця проблема і поширеною є думка про те, що відповідно до статей 19, 20 Закону, відділення Фонду у цих правовідносинах фіксують порушення вимог чинного законодавства і не уповноважені ухвалювати будь-які юридичні рішення. Отже, при розгляді відповідного позову діяльність суду спрямовано на встановлення факту вчинення правопорушення й застосування до відповідача заходів відповідальності, а тому такий спір не може вирішуватися за правилами адміністративного судочинства(1).

(1) Битяк Ю., Писаренко Н. Процесуальна форма відправлення правосуддя в спорах за участю суб'єктів владних повноважень// Право України. - 2006. - N 10. - С. 78-81, Щербина В.С. Адміністративно-господарські санкції в системі заходів господарсько-правової відповідальності// Вісник господарського судочинства. - 2006. - N 2. - С. 180-185.

Змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо професійної і трудової реабілітації інвалідів", статтю 20 Закону викладено в новій редакції, частиною п'ятою якої визначено господарський суд як суд компетентний розглядати справи за позовами відділень Фонду про стягнення адміністративно-господарських санкцій за нестворені робочі місця для інвалідів.

Правовою підставою для розгляду таких справ господарськими судами є частина друга статті 2 КАС, відповідно до якої допускається інший, ніж встановлений КАС порядок судового провадження щодо рішень, дій, бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Однак у ході вивчення судових справ встановлено, що справи зазначеної категорії, в переважній більшості випадків, розглядаються за правилами адміністративного судочинства.

Позиція адміністративних судів полягає в тому, що справи за участю відділень Фонду, який є урядовим органом державного управління, є адміністративними, оскільки відповідають вимогам пункту 1 частини першої статті 3 КАС стосовно визначення адміністративної справи.

Відповідно до покладених на нього завдань Фонд здійснює контроль за своєчасним перерахуванням сум штрафних санкцій, що надходять від роботодавців за невиконання ними нормативу робочих місць для забезпечення працевлаштування інвалідів (підпункт 3 пункту 4 Положення про Фонд соціального захисту інвалідів) .

Таким чином, Фонд та його відділення є органами державної влади, які у правовідносинах з роботодавцям, зокрема у зв'язку із здійсненням контролю за перерахуванням штрафних санкцій, передбачених статтею 20 Закону, реалізують владні управлінські функції, а право відділень Фонду на звернення до суду у відповідних відносинах визначено в законодавчому порядку (частина 9 статті 20 Закону) .

Пункт 4 частини першої статті 17 КАС визначає, що до компетенції адміністративних судів відносяться спори за зверненнями суб'єкта владних повноважень у випадах, встановлених законом.

Окрім того, такі справи не підпадають під перелік публічно-правових справ, визначених частиною другою статті 17 КАС, на які не поширюється компетенція адміністративних судів.

Така позиція адміністративних судів підтримана Вищим господарським судом України, Верховним Судом України у судових рішеннях та інформаційних листах(2).

(2) Інформаційний лист Верховного Суду України від 26.12.2005 N 3.2.-2005 // Вісник господарського судочинства. - 2006. - N 2. - С. 124-126, Інформаційний лист Вищого господарського суду України "Про деякі питання, пов'язані із розмежуванням компетенції господарських і адміністративних судів" від 07.02.2006 N 01-8/301 // Вісник господарського судочинства. - 2006. - N 2.

З огляду на викладене, можна дійти висновку, що судова практика визначення адміністративного суду як компетентного розглядати справи за позовами відділень Фонду про стягнення штрафних санкцій та пені за нестворені робочі місця для інвалідів, є правильною.

3.2. Проблемні питання застосування до спірних правовідносин приписів статті 250 Господарського кодексу України

Аналіз судової практики показав, що проблемним є питання застосування до спірних правовідносин строків застосування адміністративно-господарських санкцій, визначених статтею 250 Господарського кодексу України.

На нашу думку, це пов'язано із тим, що питання про правову природу цих строків та дії зазначеної статті в часі, є дискусійним.

Статтею 250 Господарського кодексу України встановлено, що адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом законодавчо встановлених правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.

Позивачі вважають, що зазначені строки є строками застосування адміністративно-господарських санкцій, і видом строків реалізації господарсько-правової відповідальності, встановлених статтею 223 Господарського кодексу України, а тому до відносин, які виникають між відділеннями Фонду та роботодавцями з приводу невиконання нормативу робочих місць для інвалідів, не застосовуються.

В обґрунтування своїх вимог відділення Фонду посилаються на ту обставину, що спірні правовідносини регулюються Законом, який не регламентує порядок проведення підприємствами господарської діяльності, а є соціальним законом, що встановлює механізми реалізації захисту прав та інтересів осіб з обмеженими можливостями. Стаття 250 Господарського кодексу України розміщена в главі 27 зазначеного Кодексу і визначає строки застосування штрафних санкцій за порушення суб'єктами господарювання правил здійснення саме господарської діяльності.

Посилаючись на частину четверту статті 217, частину першу статті 249, статтю 250 Господарського кодексу України, позивачі вважають, що це строки, в межах яких уповноважений орган державної влади або орган місцевого самоврядування вправі прийняти рішення про застосування до суб'єкта господарювання адміністративно-господарських санкцій.

Однак, відповідно до статті 20 Закону, пункту 3 Порядку сплати підприємствами (об'єднаннями), установами і організаціями штрафних санкцій до відділень Фонду соціального захисту інвалідів, акумуляції, обліку та використання цих коштів (втратив чинність), пункту 2 чинного Порядку сплати підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами, що використовують найману працю, суми адміністративно-господарських санкцій та пені за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів, роботодавці самостійно розраховують та сплачують відповідним відділенням Фонду суми адміністративно-господарських санкцій.

Застосування відділеннями Фонду штрафних санкцій до роботодавців ні статтею 20 Закону, ні Положенням про Фонд соціального захисту інвалідів не передбачено.

Водночас, відповідно до завдань, покладених на зазначений Фонд, останній здійснює контрольні функції за виконанням роботодавцями нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів та сплатою ними адміністративно-господарських санкцій і пені. Тому стаття 250 Господарського кодексу України до спірних правовідносин не підлягає застосуванню.

Вивчення судових справ свідчить про те, що суди при вирішенні спорів застосовують строки, визначені статтею 250 Господарського кодексу України, як строки звернення до суду, вважаючи, що санкції, передбачені статтею 20 Закону, є видом адміністративно-господарських санкцій, правовий режим яких визначено статтями 238-250 Господарського кодексу України. Варто зазначити, що законодавець неодноразово змінював правову природу цього платежу. В редакції Закону від 21.03.91 платіж роботодавців відділенням Фонду був визначений як відрахування. З моменту вступу в силу Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" від 05.07.2001 відрахування до Фонду соціального захисту інвалідів за невиконання нормативу стали штрафними санкціями. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо професійної і трудової реабілітації інвалідів" від 06.10.2005 штрафні санкції були визначені як адміністративно-господарські санкції.

Водночас, Законом не встановлено будь-яких строків для застосування таких санкцій. Тому суди при вирішенні цього питання виходять з вимог статті 250 Господарського кодексу України, яка встановлює строки застосування саме адміністративно-господарських санкцій, і обґрунтовують свою позицію наступним.

Згідно зі статтею 2 Господарського кодексу України учасниками відносин у сфері господарювання є суб'єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб'єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.

Статтею 19 цього Кодексу визначено, що держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб'єктів господарювання в тому числі у сфері фінансових, кредитних відносин, валютного регулювання та податкових відносин - за додержанням суб'єктами господарювання кредитних зобов'язань перед державою і розрахункової дисципліни, додержанням вимог валютного законодавства, податкової дисципліни. При цьому органи державної влади і посадові особи, уповноважені здійснювати державний контроль і державний нагляд за господарською діяльністю, їх статус та загальні умови і порядок здійснення контролю і нагляду визначаються законами.

Види адміністративно-господарських санкцій, передбачені статтею 239 Господарського кодексу України, а саме органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб'єктів господарювання такі адміністративно-господарські санкції: вилучення прибутку (доходу); адміністративно-господарський штраф; стягнення зборів (обов'язкових платежів); зупинення операцій за рахунками суб'єктів господарювання; застосування антидемпінгових заходів; припинення експортно-імпортних операцій; застосування індивідуального режиму ліцензування; зупинення дії ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання певних видів господарської діяльності; анулювання ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання окремих видів господарської діяльності; обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання; скасування державної реєстрації та ліквідація суб'єкта господарювання; інші адміністративно-господарські санкції, встановлені цим Кодексом та іншими законами.

Таким чином, як показала судова практика, до правовідносин між роботодавцями та відділеннями Фонду про стягнення адміністративно-господарських санкцій застосовуються строки, визначені статтею 250 Господарського кодексу України.

Для прикладу можна навести справу за позовом прокурора м. Севастополя в інтересах Севастопольського міського відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Товариства з обмеженою відповідальністю "Торгтехніка". Рішенням господарського суду міста Севастополя, залишеним без змін постановою Севастопольського апеляційного господарського суду, в задоволенні позову відмовлено з підстав пропуску строку для застосування адміністративно-господарських санкцій.

Вищий адміністративний суд України, переглядаючи в касаційному порядку зазначені судові рішення, підтримав висновки судів попередніх інстанцій стосовно того, що штрафні санкції, передбачені статтею 20 Закону, є різновидом адміністративно-господарських санкцій, а тому для обчислення строку їх стягнення суди правильно керувалися нормами статті 250 Господарського кодексу України.

Така судова практика відповідає правовій позиції Верховного Суду України, викладеній, зокрема у рішенні по справі за позовом Запорізького обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Товариства з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче товариство "Темп Лтд Ко" про стягнення штрафних санкцій за невиконання нормативу робочих місць для забезпечення працевлаштування інвалідів у 2003 році.

Зазначена справа була направлена на новий розгляд до суду першої інстанції, оскільки судами неповно встановлено фактичні обставини справи та, зокрема не з'ясовано, чи не були пропущені строки застосування адміністративно-господарських санкцій, згідно з вимогами статті 250 Господарського кодексу України.

Вивчення судових справ свідчить про відсутність єдиної практики вирішення питання про дію зазначеної статті в часі.

Судова практика містить випадки застосування статті 250 Господарського кодексу України до правовідносин, які виникли до 01.01.2004 - до набрання чинності зазначеним Кодексом. Так, вирішуючи спір у справі за позовом Луганського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Державного підприємства "Свердловантрацит" суди всіх інстанцій дійшли висновку про те, що дія зазначеної статті поширюється на правовідносини, які виникли у період з 2001 року по 2003 рік, незважаючи на те, що Господарський кодекс України набрав чинності з 01.01.2004. Такого висновку дійшли суди, виходячи з аналізу абзацу 2 частини четвертої розділу IX "Прикінцеві положення" зазначеного Кодексу, яким встановлено, що до господарських відносин, які виникли до набрання чинності відповідними положеннями Господарського кодексу України, зазначені положення застосовуються щодо тих прав і обов'язків, які продовжують існувати або виникли після набрання чинності цими положеннями.

Іншим прикладом визначення дії в часі зазначеної статті є справа за позовом Волинського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Товариства з обмеженою відповідальністю "Цикламен", при розгляді якої суди усіх інстанцій дійшли висновку, що частиною 5 розділу IX "Прикінцеві положення" Господарського кодексу України передбачено, що положення зазначеного Кодексу щодо відповідальності за порушення правил здійснення господарської діяльності, а також за порушення господарських зобов'язань застосовуються у разі, якщо ці порушення були вчинені після набрання чинності зазначеними положеннями, крім випадків, коли за порушення господарських зобов'язань була встановлена інша відповідальність договором, укладеним до 01.01.2004.

Суди вважають, що положення Господарського кодексу України стосовно відповідальності учасників господарських відносин за порушення, вчинені до набрання цим Кодексом чинності, застосовуються лише у разі якщо вони пом'якшують таку відповідальність.

На нашу думку, слід погодитися із таким обґрунтуванням, оскільки частина 5 розділу IX "Прикінцеві положення" Господарського кодексу України встановлює застосування норм цього Кодексу стосовно саме господарської відповідальності, видом якої є адміністративно-господарські санкції, визначені статтею 20 Закону.

Враховуючи, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо професійної і трудової реабілітації інвалідів", з 01.01.2006 відмінено дію положень статті 250 Господарського кодексу України щодо строків стягнення штрафних санкцій за недотримання нормативу по створенню робочих місць для інвалідів, суди зазначають, що вказана норма, відповідно до статті 58 Конституції України, не має зворотної дії в часі (адміністративна справа за позовом Волинського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Волинської обласної дирекції акціонерного поштово-пенсійного банку "Аваль" про стягнення штрафних санкцій за нестворені робочі місця для інвалідів у 2002 році).

Однак з огляду на те, що розрахунок та сплата штрафних санкцій здійснюється наступного року, за роком в якому відбулося порушення, у судовій практиці виникла проблема із визначенням часу, з якого стаття 250 Господарського кодексу України застосуванню не підлягає.

Так, одна з позицій полягає в тому, що при розгляді спорів про стягнення адміністративно-господарських санкцій за непрацевлаштування інвалідів у 2005 році зазначена стаття підлягає застосуванню, оскільки правопорушення відбулося до внесення відповідних змін.

Проте, як вже зазначалося, адміністративно-господарські санкції розраховуються та сплачуються роботодавцями самостійно в строк до 15 квітня року, наступного за роком, в якому відбулося порушення нормативу, встановленого частиною першою статті 19 Закону. Таким чином, у відділень Фонду виникає право на звернення до суду з позовом після 15 квітня року, що настає за звітним, при цьому, на нашу думку, слід керуватися законодавством, чинним на зазначену вище дату. Тобто за правопорушення, що виникли у 2005 році штрафні санкції розраховуються і сплачуються у 2006 році, а тому стаття 250 Господарського кодексу України застосуванню не підлягає.

При застосуванні статті 250 Господарського кодексу України мають місце випадки неоднакового визначення терміну, з якого у відділень Фонду виникає право на звернення до суду.

Так, у вже згадуваній справі за позовом Волинського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Товариства з обмеженою відповідальністю "Цикламен" адміністративні суди всіх інстанцій визначили, що початком перебігу строку звернення до суду є дата отримання позивачем звіту за формою N 10-ПІ.

Аналогічна позиція висловлена Вищим адміністративним судом України у справі за позовом Донецького обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Товариства з обмеженою відповідальністю "Стел", яка обґрунтована тим, що порушення відповідачем вимог законодавства про соціальну захищеність інвалідів полягає в тому, що підприємством невиконаний встановлений норматив для працевлаштування інвалідів, внаслідок чого до нього можуть бути застосовані штрафні санкції. Тобто порушенням є саме непрацевлаштування відповідачем встановленої для його підприємства кількості інвалідів, а не факт несплати ним штрафних санкцій за недодержання нормативу для працевлаштування інвалідів.

Із матеріалів справи суди встановили, що кількість інвалідів, які повинні працювати на робочих місцях, створених відповідно до статті 19 Закону, зазначено у звіті за формою N 10-ПІ за 2004 рік, який отриманий позивачем 17.02.2005. З огляду на це, Вищий адміністративний суд України дійшов висновку, що з дати подання звіту починається перебіг 6-ти місячного строку звернення до суду, який триває до 17.08.2005.

Дійсно, шестимісячний строк застосування штрафних санкцій відраховується з дня, коли роботодавець надав до відділення Фонду звіт форми N 10-ПІ про зайнятість та працевлаштування інвалідів, тобто з дня коли відділення Фонду довідалося про порушення законодавства про соціальну захищеність інвалідів.

Однак вважаємо за необхідне зазначити, що невиконання роботодавцем нормативу по працевлаштуванню інвалідів не порушує прав відділень Фонду. З аналізу вимог Закону вбачається, що штрафні санкції є альтернативним зобов'язанням роботодавця, який повинен або дотримати норматив робочих місць для інвалідів, або сплатити штрафні санкції. Тому право позивача порушується у випадку несплати йому у строк до 15 квітня адміністративно-господарських санкцій, оскільки факт невиконання нормативу не означає, що останні не будуть сплачені.

Разом з тим, суди в одних випадках визначають 15 квітня як початок перебігу строку звернення до суду, в інших - 16 квітня. Як приклад можна навести судові рішення у справі за позовом Волинського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Волинської обласної дирекції акціонерного поштово-пенсійного банку "Аваль", в яких суди першої та апеляційної інстанцій, позицію яких підтримав і Вищий адміністративний суд України, дійшли висновку, що позовна заява була подана з пропуском однорічного строку, перебіг якого починався з 15.04.2003. Аналогічним чином і з тим самим обґрунтуванням судами всіх інстанцій вирішена справа за позовом прокурора Ленінського району м. Севастополя в інтересах держави в особі Севастопольського міського відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Товариства з обмеженою відповідальністю "Товариство сприяння бізнесу". Суди зазначили, що перебіг строку позовної давності за несплачені штрафні санкції та нестворені у 2003 році робочі місця для працевлаштування інвалідів розпочався 15.04.2004 і закінчився 15.04.2005.

Водночас, у справі за позовом Луганського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до ДП "Первомайськвугілля" в особі структурного підрозділу "Вантажно-транспортне управління" про стягнення несплачених штрафних санкцій суди усіх інстанцій встановили, що відповідач за даним позовом повинен був сплатити штрафні санкції не пізніше 15.04.2004, але самостійно не сплатив. В такому випадку датою виявлення порушення слід вважати 16.04.2004. Рік з дня виявлення порушення до дня звернення до суду сплинув 16.04.2005.

Аналізуючи порушене питання, на нашу думку, слід погодитися із останнім обґрунтуванням, оскільки воно відповідає загальнотеоретичним вимогам визначення перебігу строку давності, який розпочинається з наступного дня після вчинення чи виявлення правопорушення.

Водночас, вважаємо за потрібне зазначити, що, починаючи з 01.01.2006 до спірних правовідносин слід застосовувати строки звернення до суду, визначені статтею 99 КАС з урахуванням положень статті 103 цього Кодексу.

Виходячи з вимог частини першої, п'ятої статті 103 КАС, останнім днем строку, який закінчується вказівкою на певний день, вважається цей день, а перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов'язано його початок.

3.3. Визначення предмету доказування у справах про стягнення адміністративно-господарських санкцій за невиконання нормативу робочих місць для інвалідів

Адміністративно-господарську відповідальність, передбачену статтею 20 Закону, за своєю правовою природою суди визначають як господарсько-правову відповідальність. Підставою для застосування такої відповідальності учасника господарських відносин, з позиції судів, є вчинене роботодавцем правопорушення в сфері господарювання (частина перша статті 218 Господарського кодексу України) . Відповідно до частини другої зазначеної статті учасник господарських відносин відповідає за невиконання або неналежне виконання господарського зобов'язання чи порушення правил здійснення господарської діяльності, якщо не доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення господарського правопорушення.

Із цією нормою кореспондується стаття 71 КАС, якою на сторони покладено обов'язок доводити ті обставини, на яких ґрунтуються їх вимоги та заперечення.

Таким чином, сторони повинні подати докази на підтвердження обставин, на які вони посилаються, або на спростування обставин, про які стверджує інша особа.

Водночас, потрібно зазначити, що визнання стороною в суді обставин, якими друга сторона обґрунтовує свої вимоги або заперечення, не є для суду обов'язковим (частина третя статті 72, частина друга статті 76 КАС) . Це не виключає можливості перевірки судом обставин доказами, за умови сумнівів щодо їх достовірності. У цьому полягає один із принципів адміністративного судочинства - офіційного з'ясування обставин у справі.

Вивчення судової практики показало, що в зв'язку із зміною законодавства про соціальну захищеність інвалідів в Україні, змін зазнала і судова практика, зокрема стосовно визначення предмету доказування у зазначеній категорії справ.

Аналіз норм Закону в редакції, чинній до 01.01.2006, дозволяє дійти висновку, що обов'язок працевлаштування інвалідів було покладено на органи, визначені частиною першою статті 18 Закону - центральний орган виконавчої влади з питань праці та соціальної політики, органи місцевого самоврядування, громадські організації інвалідів. Роботодавці ж зобов'язані були створювати робочі місця для інвалідів та інформувати про це органи працевлаштування.

З огляду на викладене, в судовій практиці тривалий час для відмови у задоволенні вимог було достатнім наявності доказів наступних фактів: ненаправлення інвалідів вищезазначеними органами до роботодавців для працевлаштування; відсутність відмови у прийнятті інвалідів на роботу; надання до відділень Фонду статистичної звітності. Тобто вина в непрацевлаштуванні інвалідів покладалася на органи працевлаштування.

Однак в 2004 році ситуація дещо змінилася. Первинним стало встановлення вини або її відсутності у діях чи бездіяльності роботодавця шляхом оцінки доказів виконання роботодавцем заходів щодо створення робочих місць для працевлаштування інвалідів та інформування про наявність вакансій органів працевлаштування.

Зазначене підтверджується судовою практикою, зокрема постановою Верховного Суду України, винесеною у справі за позовом Кримського республіканського відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Фірми "Союз-Віктан" ЛТД про стягнення заборгованості з відрахувань цільових коштів на створення робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, і на здійснення заходів стосовно їх соціально-трудової і професійної реабілітації у 2002 році. Верховний Суд України зазначив, що обов'язок підприємства щодо створення робочих місць для інвалідів не супроводжується його обов'язком підбирати і працевлаштовувати інвалідів на створені робочі місця. Такий обов'язок покладається на органи працевлаштування, що перелічені в частині першій статті 18 цього Закону.

Водночас, Верховним Судом України було визначено обставини, які підлягають доказуванню у справах зазначеної категорії. Зокрема, судам потрібно встановлювати:

- створення робочих місць відповідно до встановленого нормативу;

- інформування органів працевлаштування про наявність вакантних місць;

- спрямування органами працевлаштування інвалідів до роботодавців;

- причини непрацевлаштування роботодавцями інвалідів, направлених спеціальними органами.

Вивчення судової практики показує, що суди, в основному, правильно визначають предмет доказування у зазначеній категорії справ, зазначаючи, що працевлаштуванню інваліда передує виконання відповідачем дій, перелік яких визначений пунктами 3, 5, 14 Положення про робоче місце інваліда і про порядок працевлаштування інвалідів (втратило чинність), до яких відносяться:

- розроблення заходів щодо створення робочих місць для інвалідів;

- включення їх до колективного договору;

- інформування центрів зайнятості, місцевих органів соціального захисту населення та відділення Фонду про створення (пристосування) робочих місць для працевлаштування інвалідів;

- у межах нормативу створення за власні кошти робочих місць для працевлаштування інвалідів в порядку, визначеному пунктом 3 зазначеного Положення;

- щорічно до 1 лютого року, що настає за звітним, подання відділенням Фонду відомостей про середню річну заробітну плату на підприємстві, середньооблікову чисельність штатних працівників облікового складу та про кількість працюючих інвалідів;

- визначення видів виробництв, цехів та дільниць, де доцільно використовувати працю інвалідів;

- інформування державної служби зайнятості та місцевих органів соціального захисту населення про вільні робочі місця та вакантні посади, на яких може використовуватися праця інвалідів;

- створення для інвалідів умов праці з урахуванням індивідуальних програм реабілітації, забезпечення соціально-економічних гарантій, передбачених чинним законодавством;

- запровадження у разі потреби посад інструкторів-перекладачів для роботи з глухими працівниками;

- розроблення і затвердження інструкції про робоче місце інваліда.

Таким чином, як свідчить судова практика, якщо роботодавець вжив усіх необхідних заходів для недопущення господарського правопорушення, то суди визнають незаконним застосування адміністративно-господарських санкцій за невиконання нормативу робочих місць і відмовляють у задоволенні позову.

Прикладом такого вирішення справи може слугувати справа за позовом Київського міського відділення Фонду соціального захисту інвалідів до комунального підприємства "Голосіїво-житло" про стягнення штрафних санкцій за 2004 рік, при касаційному розгляді якої Вищий адміністративний суд України зазначив, що відповідач звільняється від відповідальності за непрацевлаштування інвалідів, не дивлячись на те, що згідно зі звітом про зайнятість та працевлаштування інвалідів за 2004 рік було передбачено створення 40 робочих місць, а фактично працювало 11 осіб, оскільки вимоги Закону виконав.

Господарські суди, при вирішенні цієї справи, не звернули увагу на те, що органами працевлаштування не приймались заходи, визначені в статтею 18 Закону щодо працевлаштування інвалідів на робочі місця в Комунальне підприємство "Голосіїво-житло", та не встановили фактів відмови відповідача у працевлаштуванні інвалідів, направлених на вакантні посади.

В зв'язку з цим судові рішення у справі було скасовано, а у позові Київського міського відділення Фонду соціального захисту інвалідів відмовлено.

Однак судова практика Вищого адміністративного суду України містить поодинокі випадки іншого вирішення справ цієї категорії. Наприклад, у справі за позовом відділення Фонду соціального захисту інвалідів у Чернігівській області до Товариства з обмеженою відповідальністю Підприємства "Віктон" про стягнення штрафних санкцій за нестворені робочі місця у 2004 році судом першої інстанції в позові відмовлено. Судом апеляційної інстанції, позицію якого підтримав Вищий адміністративний суд України позов задоволено. При цьому суд касаційної інстанції зазначив, що нормами чинного законодавства щодо соціальної захищеності інвалідів на відповідача покладено обов'язок щодо забезпечення певної кількості робочих місць для працевлаштування інвалідів. Тобто, Підприємство "Віктон" не звільняється від обов'язку сплачувати штрафні санкції до відділення Фонду на підставі статті 20 Закону, оскільки зазначена норма не ставить відповідний обов'язок підприємства у залежність від будь-яких обставин, з яких інвалід не працює на підприємстві.

Як показав аналіз судових рішень, наданих апеляційними господарськими судами, їх практика також містить випадки аналогічного вирішення справ. Прикладом може слугувати справа за позовом Запорізького обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Відкритого акціонерного товариства "Розівський елеватор" про стягнення штрафних санкцій за незайняті інвалідами робочі місця у 2004 році. Скасовуючи рішення суду першої інстанції в зв'язку з тим, що відповідачем не вжито всіх заходів для створення робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, Запорізький апеляційний господарський суд зазначив, що обов'язок державних органів щодо працевлаштування інвалідів виникає після виконання підприємствами обов'язку щодо створення робочих місць і надання, передбаченої законодавством про соціальну захищеність інвалідів, інформації про наявність вільних робочих місць та вакантних посад, на яких може використовуватися праця інвалідів. При відсутності такої інформації, органи, визначені статтею 18 Закону не можуть скористатися своїми правами. Водночас, суд зазначає, що результатом працевлаштування відповідно до статті 21 Кодексу законів про працю України є укладення трудового договору між працівником (в даному випадку інвалідом) та власником підприємства або уповноваженим ним органом. Тобто безпосереднє працевлаштування інвалідів здійснюється роботодавцями.

Із аналізу нормативно-правових актів щодо повноважень відповідних органів, Запорізький апеляційний господарський суд дійшов висновку, що суб'єкти, визначені статтею 18 Закону, лише сприяють у працевлаштуванні інвалідів, а безпосереднє їх працевлаштування здійснюють роботодавці. Штрафні санкції, відповідно до статті 20 Закону, роботодавці зобов'язані сплачувати незалежно від положень, викладених у статті 18 Закону.

Зазначеним судом при застосуванні статті 18 Закону пропонується виходити із положень Конвенції про професійну реабілітацію та зайнятість інвалідів N 159, ратифікованої Законом України "Про ратифікацію Конвенції про професійну реабілітацію та зайнятість інвалідів N 159". Зазначена Конвенція виходить з того, що органи державної влади повинні сприяти працевлаштуванню шляхом:

- сприяння можливості зайнятості інвалідів на відкритому ринку праці (стаття 3);

- проведення консультацій з представницькими організаціями підприємців і трудящих щодо здійснення зазначеної політики, в тому числі заходів, яких слід вжити з метою сприяння співробітництву та координації державних і приватних органів, що займаються професійною реабілітацією, консультацій з представницькими організаціями інвалідів і у справах інвалідів (стаття 5);

- вжиття заходів з метою організації й оцінки служб професійної орієнтації, професійного навчання, працевлаштування, зайнятості, а також інших пов'язаних з ними служб, щоб інваліди мали можливість отримувати, зберігати роботу та просуватися по службі; наявні служби для трудящих в цілому використовувати там, де це можливо та доцільно, з потрібною адаптацією (стаття 7);

- вжиття заходів для сприяння створенню та розвитку служб професійної реабілітації та зайнятості для інвалідів у сільських районах і окремих місцевостях (стаття 8).

Як вже зазначалося Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо реалізації інвалідами права на трудову зайнятість" від 23.02.2006 стаття 18 викладена у новій редакції та доповнено Закон новою статтею 18-1, які не встановлюють обов'язок державних органів працевлаштовувати інвалідів. Зазначені зміни покликані удосконалити механізм сприяння зайнятості особам з обмеженими фізичними можливостями шляхом використанням гнучких форм організації праці, застосуванням надомної праці, сприяння підприємницькій діяльності, а також активізації роботи державної служби зайнятості, пов'язаної з їх професійною орієнтацією, навчанням та працевлаштуванням. Такі зміни є спробою законодавця привести норми Закону у відповідність до правової системи Європейського Союзу, оскільки сфера соціальної захищеності інвалідів в Україні, відповідно до Закону України "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" від 18.03.2004 N 1629-IV є пріоритетною сферою адаптації.

Однак, як показує практика законодавчо встановлена альтернатива - створення робочого місця та працевлаштування інваліда або сплата штрафних санкцій за невиконання означеного обов'язку - призводить до того, що допускається неоднозначне трактування прав та обов'язків роботодавців, відділень Фонду та інших органів, визначених у Законі. Такий стан призводить до того, що Фонд соціального захисту інвалідів перетворюється на орган, який стягує адміністративно-господарські санкції і не зацікавлений у працевлаштуванні інвалідів.

Тому, на нашу думку, при вирішенні питання про правомірність стягнення адміністративно-господарських санкцій слід виходити із загальних норм права відносно відповідальності за порушення зобов'язань та встановлення в діях або бездіяльності роботодавця складу правопорушення з метою застосування юридичної відповідальності у вигляді адміністративно-господарських санкцій.

Елементами правопорушення є вина та наявність причинного зв'язку між самим порушенням та його наслідками. Вважається, що застосування принципу вини як умови відповідальності пов'язане з необхідністю доведення порушення зобов'язання. Однак ні зазначеною нормою, ні Законом не передбачено звільнення від відповідальності у разі відсутності вини роботодавця.

Таким чином, безумовно, актуальним є питання про необхідність законодавчого доопрацювання окремих положень Закону стосовно конкретизації прав та обов'язків учасників таких правовідносин, умов настання відповідальності і звільнення від неї.

3.4. Проблемні питання визначення нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів

Згідно з частиною першою статті 20 Закону, в редакції Закону від 31.05.2005, для роботодавців установлюється норматив робочих місць для працевлаштування інвалідів у розмірі чотирьох відсотків середньооблікової чисельності штатних працівників облікового складу за рік, а якщо працює від 8 до 25 осіб, - у кількості одного робочого місця.

За змістом частини другої, третьої зазначеної статті роботодавці самостійно розраховують кількість робочих місць для працевлаштування інвалідів відповідно до нормативу і забезпечують працевлаштування інвалідів.

Однак статтею 19 Закону (у редакції Закону від 14.10.94 до набрання чинності Законом в редакції від 05.07.2001, місцеві Ради народних депутатів були наділені повноваженнями спільно з роботодавцями, за участю відділень Фонду, на підставі пропозицій органів Міністерства соціального захисту населення України щорічно визначати нормативи робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів.

Судова практика Вищого адміністративного суду України містить випадки касаційного перегляду справ, пов'язаних із застосуванням зазначеної норми. Прикладом є справа за позовом Львівського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Дочірньої компанії "Укргазвидобування" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" про стягнення штрафних санкцій за порушення встановленого наказом Департаменту економічної політики та ресурсів виконавчого комітету Львівської міської ради від 18.06.2001 N 27 нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів.

Направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, Вищий адміністративний суд України дійшов висновку, що зазначена норма встановлювала порядок визначення нормативу робочих місць, призначених для інвалідів, і в якості обов'язкової умови передбачала, що такий норматив має бути встановлений спільно з підприємством.

Враховуючи вимоги глави 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відповідно до якої до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) та делеговані повноваження, пункту 12 статті 34 цього Закону, згідно з яким до делегованих повноважень належить бронювання в порядку, встановленому законом, на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності робочих місць, призначених для працевлаштування осіб, які відповідно до законодавства потребують соціального захисту і не спроможні конкурувати на ринку праці, визначення нормативів таких робочих місць, Вищий адміністративний суд зазначив наступне.

Судами першої та апеляційної інстанцій не досліджувалася обставина правомірності видання наказу Департаменту економічної політики та ресурсів виконавчого комітету Львівської міської ради від 18.06.2001 N 27, оскільки не досліджено питання, чи делегувала Львівська міська рада виконавчому комітету вказані повноваження.

Тобто, судами не досліджено належним чином питання дотримання порядку встановлення нормативів робочих місць для інвалідів та його відповідність вимогам Закону.

Аналогічного висновку дійшов Вищий адміністративний суд України у справі за позовом Відкритого акціонерного товариства "Стахановський вагонобудівний завод" до виконавчого комітету Стахановської міської ради Луганської області, третя особа - Луганське обласне відділення Фонду соціального захисту інвалідів про визнання недійсним рішення. При цьому суд касаційної інстанції зазначив, що в порушення вимог статті 19 Закону (у редакції Закону від 14.10.94 до набрання чинності Законом в редакції від 05.07.2001 рішення від 15.05.2001 N 229 про встановлення на 2001 рік нормативу робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, прийнято виконавчим комітетом Стахановської міської ради з перевищенням своєї компетенції. Доказів делегування повноважень місцевої ради народних депутатів відповідному виконавчому комітету щодо встановлення зазначеного нормативу суду не надано, як і того, що позивач одержував відповідні пропозиції і залучався органами місцевого самоврядування до визначення нормативу робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів.

Відповідач не надав суду доказів того, що при прийнятті відповідного рішення приймали участь громадські організації інвалідів, відділення Фонду, що спірне рішення виносилось на підставі пропозицій органів Міністерства соціального захисту населення, як це передбачено законодавством, чинним на час прийняття відповідного рішення.

Крім того, відповідачем не надано до суду належних доказів доведення позивачеві нормативу робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів на 2001 рік.

Така позиція відповідає позиції Верховного Суду України, висловленій у справі за позовом прокурора Гагарінського району м. Севастополя в інтересах держави в особі Севастопольського міського відділення Фонду України соціального захисту інвалідів до Товариства з обмеженою відповідальністю "Підприємство "Таврида Електрик" про стягнення штрафних санкцій за недотримання підприємством встановленого нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів у 2000 році.

Як вже зазначалося, у чинній редакції статті 19 Закону роботодавці самостійно розраховують кількість робочих місць для працевлаштування інвалідів відповідно до нормативу, визначеного цією статтею.

При розрахунку кількості робочих місць використовується штатна чисельність працівників за основним місцем роботи.

Зазначене підтверджує і судова практика. У справі за позовом Чернівецького обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Малого приватного підприємства "Оазис Плюс" Вищий адміністративний суд України, залишаючи без змін рішення суду апеляційної інстанції, яким змінено рішення місцевого господарського суду зазначив, що інвалідів, працюючих за сумісництвом, не можна відносити до облікового складу працівників, які перебувають в штаті даного підприємства, оскільки відповідно до пункту 2.3 Інструкції зі статистики чисельності працівників, зайнятих в народному господарстві України, до облікового складу штату працівників не включаються працівники, прийняті на роботу за сумісництвом, облік таких працівників ведеться окремо, так як вказані працівники знаходяться на обліку в штаті працівників за основним місцем роботи.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем належним чином не було повідомлено центр зайнятості щодо наявності вакантних місць для працевлаштування інвалідів, що підтверджує неналежне створення робочих місць для працевлаштування інвалідів.

Вважаємо за потрібне зазначити, що згідно листа Фонду соціального захисту інвалідів від 28.02.2007 N 1/6-110, працівник, який отримує на одному підприємстві дві, півтори ставки, тобто оформлений за сумісництвом на тому самому підприємстві, де й основне місце роботи (внутрішнє сумісництво), або менше однієї ставки, в обліковій кількості штатних працівників враховується як одна фізична особа.