Конституційний Суд України у складі суддів:

Головіна Анатолія Сергійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича - доповідача,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Винокурова Сергія Маркіяновича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Запорожця Михайла Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Сергейчука Олега Анатолійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Стрижака Андрія Андрійовича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

Шишкіна Віктора Івановича,

за участю представника суб'єкта права на конституційне подання - заступника керівника апарату Верховного Суду України, начальника правового управління Хавронюка Миколи Івановича, Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Селіванова Анатолія Олександровича, заступника міністра юстиції України Притики Юрія Дмитровича, начальника управління правового забезпечення Генеральної прокуратури України Бурдоля Євгена Павловича

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень законів України "Про засади запобігання та протидії корупції" від 11 червня 2009 року N 1506-VI (Відомості Верховної Ради України, 2009 р., N 45, ст. 691) з наступними змінами, "Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень" від 11 червня 2009 року N 1507-VI (Відомості Верховної Ради України, 2009 р., N 45, ст. 692) з наступними змінами, "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення" від 11 червня 2009 року N 1508-VI (Відомості Верховної Ради України, 2009 р., N 46, ст. 699) з наступними змінами.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Верховного Суду України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 71, 82 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо конституційності положень зазначених законів.

Заслухавши суддю-доповідача Бринцева В.Д., пояснення Хавронюка М.І., Селіванова А.О., Притики Ю.Д., Бурдоля Є.П. та вивчивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Верховний Суд України звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення законів України "Про засади запобігання та протидії корупції" від 11 червня 2009 року N 1506-VI (далі - Закон N 1506), "Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень" від 11 червня 2009 року N 1507-VI (далі - Закон N 1507), "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення" від 11 червня 2009 року N 1508-VI (далі - Закон N 1508).

Суб'єкт права на конституційне подання наголошує, що оспорювані положення законів не відповідають частині другій статті 8, частині третій статті 22, частині першій статті 32, частині першій статті 42, частині першій статті 55, частині першій статті 57, частині другій статті 78, пункту 1 частини першої статті 92, частині п'ятій статті 94, статті 121, частині другій статті 127, частині третій статті 129 Конституції України.

Верховний Суд України стверджує про неконституційність пункту 1 розділу VIII "Прикінцеві положення" Закону N 1506, статті 28 Закону N 1507 та розділу II Закону N 1508 щодо набрання законами чинності з дня їх опублікування і введення в дію з 1 січня 2010 року, а також окремих положень Закону N 1506:

- пункту 2 частини першої статті 4 стосовно заборони, зокрема, суддям, народним депутатам України займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, що здійснюється в позаробочий час) безпосередньо або через інших осіб, якщо інше не передбачено законом;

- абзацу третього частини четвертої статті 3, статті 26 стосовно наділення органів прокуратури України повноваженнями щодо координації діяльності правоохоронних органів з питань протидії корупції та здійснення нагляду за виконанням законів у сфері запобігання та протидії корупції;

- частин першої, другої статті 9 у системному зв'язку з визначенням поняття "близькі особи", наведеним в абзаці другому частини першої статті 1, а також статті 212-24 Кодексу України про адміністративні правопорушення;

- абзацу третього частини третьої статті 9 щодо затвердження Кабінетом Міністрів України положення про організацію проведення спеціальної перевірки.

Крім того, суб'єкт права на конституційне подання вказує на неконституційність Закону N 1507 в цілому, вважаючи його таким, що повністю не відповідає частині першій статті 55, пунктам 1, 3, 4, 7 частини третьої статті 129 Конституції України. Неконституційність Верховний Суд України мотивує тим, що в Законі N 1507 не передбачено норм, якими б повною мірою було закріплено конституційні засади судочинства, що містяться в статті 129 Основного Закону України.

2. Свої позиції стосовно предмета конституційного подання висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, Прем'єр-міністр України, комітети Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією та з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, Генеральна прокуратура України, Державна судова адміністрація України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністр юстиції України, Служба безпеки України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, фахівці Національної академії прокуратури України, Національної академії Служби безпеки України, Академії суддів України, Одеської національної юридичної академії.

3. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному поданні, виходить з того, що Україна є демократичною, правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 1, частина друга статті 3, частина друга статті 6, частина перша статті 8 Основного Закону України). Конституція України має найвищу юридичну силу, її норми є нормами прямої дії; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законами України (частини друга, третя статті 8, пункт 22 частини першої статті 92 Конституції України) .

Згідно з частинами другою, третьою статті 22, частиною першою статті 64 Основного Закону України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані; при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод; конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. На необхідність дотримуватись цих конституційних положень Конституційний Суд України звернув увагу в Рішенні від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками.

Наведені конституційні засади враховуються Конституційним Судом України у процесі перевірки на конституційність оспорюваних положень антикорупційних законів.

3.1. У пункті 1 розділу VIII "Прикінцеві положення" Закону N 1506, статті 28 Закону N 1507 та розділі II Закону N 1508 передбачено, що ці закони набирають чинності з дня їх опублікування і вводяться в дію з 1 січня 2010 року. Законами України "Про внесення змін до деяких законів України щодо запобігання та протидії корупції" від 23 грудня 2009 року N 1787-VI (далі - Закон N 1787), від 10 березня 2010 року N 1962-VI (далі - Закон N 1962) відтерміновано введення в дію оспорюваних законів спочатку до 1 квітня 2010 року, а потім - до 1 січня 2011 року.

На думку суб'єкта права на конституційне подання, положення щодо набрання законами чинності з дня їх опублікування і введення в дію з 1 січня 2010 року є неконституційними, оскільки Верховна Рада України "включила у процес набуття чинності" цими законами всупереч Конституції України "такий елемент, як введення їх у дію". Не передбачений Основним Законом України механізм набрання законом чинності, як зазначає Верховний Суд України, "може призвести до порушення гарантованих конституційних прав і свобод людини і громадянина", про які йдеться у частині третій статті 57 Конституції України.

Конституційний Суд України при вирішенні цього питання виходить з того, що стадії законодавчого процесу, який, зокрема, включає порядок внесення та розгляду законопроектів, прийняття законів та набрання ними чинності, визначені на конституційному рівні.

Умови набрання чинності законами закріплено частиною п'ятою статті 94 Конституції України, за якою закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування. Головною метою цієї конституційної норми є недопущення набрання законом чинності до моменту його офіційного оприлюднення, чим забезпечується реалізація конституційних положень, відповідно до яких закони не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність осіб; ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення (стаття 58 Конституції України) .

Згідно з частинами другою, третьою статті 57 Основного Закону України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

Конституційний Суд України неодноразово звертав увагу на забезпечення дотримання положень Конституції України, які унормовують законодавчий процес, і наголошував, що "офіційне оприлюднення, опублікування закону є конституційно встановленою процедурою, необхідною для набрання ним чинності" (абзац сьомий підпункту 4.1 пункту 4 Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 2009 року N 17-рп/2009) .

У цьому контексті Конституційний Суд України вважає, що положення частини п'ятої статті 94 Конституції України надають право Верховній Раді України встановлювати строк набрання законами чинності не тільки через 10 днів після їх офіційного опублікування, а й з моменту, визначеного самим законом, зокрема з дати введення закону в дію. Тобто закони чи окремі їх положення можуть вводитися в дію після дня набрання ними чинності.

Системний аналіз цієї статті у взаємозв'язку з іншими нормами Конституції України свідчить, що введення закону в дію не з моменту набрання ним чинності, а з моменту окремо визначеного в ньому строку, з якого він застосовується, передбачено в розділі XV "Перехідні положення" Конституції України. Так, у пункті 11 цього розділу визначено, що частина перша статті 99 Конституції України вводиться в дію після введення національної грошової одиниці - гривні, а у пункті 9 - що прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства до введення в дію відповідних законів.

Таким чином, Основним Законом України передбачено порядок і строки набрання законом чинності, а також введення в дію окремих його положень. Виходячи з цього законодавець, враховуючи різні обставини, може встановити іншу дату введення закону в дію.

Отже, розмежування в оспорюваних законах моменту введення їх в дію і набрання ними чинності не суперечить положенням статті 57, частини п'ятої статті 94 Конституції України і не може тлумачитися як порушення встановленої Конституцією України процедури набрання цими законами чинності. Тому положення пункту 1 розділу VIII "Прикінцеві положення" Закону N 1506, статті 28 Закону N 1507 та розділу II Закону N 1508 із змінами, внесеними Законом N 1787, Законом N 1962, відповідають Конституції України.

3.2. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 4 Закону N 1506 корупційним правопорушенням вважається зайняття іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту, що здійснюється в позаробочий час) особами, зазначеними у пунктах 1, 2, 3 частини першої статті 2 цього закону. До них належать особи, уповноважені на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування та прирівняні до них, а також ті, які обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, фізичні особи - підприємці. Крім того, статтею 212-24 Кодексу України про адміністративні правопорушення встановлюється відповідальність за порушення обмежень щодо зайняття підприємницькою діяльністю та вимог щодо сумісництва.

Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що народні депутати України та судді на відміну від інших посадових осіб мають право поєднувати свою основну діяльність із можливістю викладати в освітніх установах чи здійснювати наукову та творчу діяльність, у тому числі в робочий час.

3.2.1. Конституційний Суд України, вирішуючи це питання, виходить із змісту положень частини другої статті 127 Конституції України, за якими професійні судді не можуть належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої. Це конституційне положення враховувалося при прийнятті відповідних законів. Зокрема, в чинному Законі України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N 2453-VI, прийнятому пізніше ніж Закон N 1506, не міститься жодних обмежень щодо зайняття суддями викладацькою, науковою і творчою діяльністю ( частина друга статті 53) .

Оскільки питання меж діяльності суддів у викладацькій, науковій і творчій сферах повною мірою унормовано Конституцією України, законом не можуть встановлюватися будь-які обмеження права на цю діяльність, крім випадків, передбачених Конституцією України (стаття 64 Основного Закону України) .

На конституційному рівні інакше унормовано питання щодо суміщення службової діяльності з іншою роботою членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, які мають право займатися викладацькою, науковою та творчою роботою у позаробочий час (частина перша статті 120 Конституції України) . Виходячи з цього положення пункту 2 частини першої статті 4 Закону N 1506 стосовно наведеного кола осіб є такими, що відповідають Конституції України, і оцінюються Конституційним Судом України як виняток із загального правила.

3.2.2. У процесі розгляду справи виявлено також ознаки невідповідності Конституції України окремих положень щодо заборони іншим особам, зазначеним у пунктах 1, 2, 3 частини першої статті 2 Закону N 1506, зокрема і народним депутатам України, займатися викладацькою, науковою та творчою діяльністю, медичною практикою, інструкторською та суддівською практикою із спорту, що здійснюється у робочий час, крім положень, щодо яких відкрито провадження у справі. Тому на підставі частини третьої статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України вважає за необхідне перевірити на конституційність не лише заборону певної діяльності в робочий час суддям, а й іншим особам, вказаним у наведеній нормі Закону N 1506.

Вирішуючи це питання, Конституційний Суд України виходить з аналізу норм Конституції України, визнання і дії в Україні принципу верховенства права, а також міжнародно-правових норм і рішень міжнародних судових установ, які є обов'язковими для держави. При цьому необхідно враховувати, насамперед, що термін "корупція" означає "використання особою наданих їй службових повноважень та пов'язаних з цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб" (абзац п'ятий частини першої статті 1 Закону N 1506) .

Зайняття особами, вказаними у пунктах 1, 2, 3 частини першої статті 2 Закону N 1506, в тому числі і народними депутатами України, викладацькою, науковою та творчою діяльністю, медичною практикою, інструкторською та суддівською практикою із спорту кваліфікується як "корупційне правопорушення" у разі, якщо ця діяльність здійснюється цими особами у робочий час.

Однак Конституцією України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості ( частина перша статті 54) . Відповідно до частини першої статті 41 Основного Закону України кожен має право розпоряджатися результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Ці конституційні гарантії розвинуті у відповідних законах.

Згідно з положеннями статті 1 Закону України "Про професійних творчих працівників та творчі спілки", статті 45 Закону України "Про освіту", статті 1 Закону України "Про наукову і науково-технічну діяльність" творча діяльність людини призводить до створення якісно нових духовних або матеріальних цінностей, яких потребує суспільство. Наукова і викладацька діяльність є видами інтелектуальної і творчої діяльності, що спрямована на одержання, поширення, використання нових знань, фахових навичок, їх практичне застосування.

Відповідно до частини першої статті 3 Конституції України людина визнається в Україні найвищою соціальною цінністю. В частині другій цієї статті вказується, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність, зміст і спрямованість якої визначаються правами і свободами людини та їх гарантіями.

Оскільки за частиною першою статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України, Конституційний Суд України звертає увагу на те, що у ратифікованих Україною Цивільній конвенції про боротьбу з корупцією 1999 року, Кримінальній конвенції про боротьбу з корупцією 1999 року, Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції 2003 року корупційна діяльність безпосередньо пов'язується з корисливими діями (бездіяльністю) посадової особи при виконанні покладених на неї службових обов'язків. Зазначене може прирівнюватися до давання чи отримання хабара, зловживання службовим становищем чи впливом, сприяння відмиванню отриманих від корупційних злочинів доходів, їх приховування, розкрадання чи нецільового використання майна, перешкоджання здійсненню правосуддя, а також незаконного збагачення як значного збільшення доходів, яке перевищує законні доходи особи і яке вона не може раціонально обґрунтувати, тощо.

Наведені положення унеможливлюють визнання законодавцем корупційними діями здійснення суто наукової чи викладацької діяльності, якщо вона є джерелом законного та раціонально обґрунтовуваного за розміром доходу, ніяк не пов'язана з корисливими діями (бездіяльністю) особи при безпосередньому виконанні покладених на неї службових обов'язків.

Всі ці особливості інтелектуальної сфери діяльності людини враховує чинний Закон України "Про боротьбу з корупцією", який не встановлює адміністративної відповідальності для осіб, уповноважених на виконання функцій держави, за зайняття викладацькою, науковою, творчою діяльністю у робочий час.

Згідно з частиною третьою статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Оспорювані положення пункту 2 частини першої статті 4 Закону N 1506 забороняють особам, зазначеним у пунктах 1, 2, 3 частини першої статті 2 цього закону, займатися діяльністю, яка була їм дозволена до прийняття Закону N 1506, що суперечить названій конституційній нормі.

З метою ефективного використання робочого часу державними посадовими особами законодавцем можуть бути передбачені додаткові дозвільні механізми (регулятори), які унормовують їх участь у науковій і викладацькій діяльності не за основним місцем роботи, але не шляхом визнання цих дій корупційними і встановлення адміністративної відповідальності лише за сам факт здійснення її не в позаробочий час. Слід виходити з того, що будь-яке обмеження прав людини і громадянина повинне бути не тільки юридично обґрунтованим, а й соціально виправданим і адекватним.

Конституційний Суд України вважає, що визнання "корупційним правопорушенням" зайняття особами, вказаними у пунктах 1, 2, 3 частини першої статті 2 Закону N 1506, викладацькою, науковою та творчою діяльністю, медичною практикою, інструкторською та суддівською практикою із спорту в межах робочого часу, крім осіб, визначених у частині першій статті 120 Конституції України, не відповідає положенням статей 3, 22, 64, 78, 127 Конституції України, і отже, положення пункту 2 частини першої статті 4 Закону N 1506 стосовно застосування словосполучення "що здійснюються в позаробочий час" та статті 212-24 Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо застосування словосполучення "у позаробочий час" є неконституційними.