Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Селівона Миколи Федосовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Іващенка Володимира Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Пшеничного Валерія Григоровича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Скоморохи Віктора Єгоровича - суддя-доповідач,

Станік Сюзанни Романівни,

Ткачука Павла Миколайовича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

за участю представника суб'єкта права на конституційне подання Томича Івана Федоровича - народного депутата України, Голови Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин; представників Верховної Ради України: Семенюк Валентини Петрівни - народного депутата України, Голови Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації, Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України; представника Президента України Єфіменка Леоніда Васильовича - заступника Міністра юстиції України; представника Державного комітету України по земельних ресурсах Кальніченко Алли Георгіївни - начальника юридичного управління; спеціалістів: Гринька Сергія Валерійовича - кандидата юридичних наук, доцента кафедри трудового, земельного та екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Кулинича Павла Федотовича - кандидата юридичних наук, старшого наукового співробітника Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 92, пункту 6 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року (Відомості Верховної Ради України, 2002 р., N 3-4, ст. 27; 2004 р., N 35, ст. 416; 2005 р., N 2, ст. 25).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 51 народного депутата України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 71, 82 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо конституційності положень статті 92, пункту 6 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України.

Заслухавши суддю-доповідача Скомороху В.Є., пояснення Томича І.Ф., Семенюка В.П., Селіванова А.О., Єфіменка Л.В., Кальніченко А.Г., Гринька С.В., Кулинича П.Ф. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 51 народний депутат України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 92 Земельного кодексу України (далі - Кодекс), якими передбачається право постійного користування земельною ділянкою (право володіння і користування земельною ділянкою без встановлення строку), якого набувають підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності, і пункту 6 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України (далі - Перехідні положення Кодексу), згідно з якими громадяни та юридичні особи, які мають у постійному користуванні земельні ділянки, але за цим Кодексом не можуть мати їх на такому праві, повинні були до 1 січня 2005 року переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на них.

У конституційному поданні стверджується, що зазначеними положеннями Кодексу громадян позбавлено права постійного користування земельними ділянками для ведення селянського (фермерського) господарства, особистого підсобного господарства, яке було надано статтею 7 Земельного кодексу України в редакції від 13 березня 1992 року, статтею 5 Закону України "Про селянське (фермерське) господарство" від 20 грудня 1991 року. Тому суб'єкт права на конституційне подання вважає, що положення статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу не відповідають статті 22 Конституції України.

2. До початку розгляду справи Конституційним Судом України Верховна Рада України прийняла Закон України "Про внесення змін до статті 92 Земельного кодексу України стосовно визначення права на постійне користування земельними ділянками громадських організацій інвалідів" від 12 травня 2004 року, яким частину другу статті 92 Кодексу доповнено положенням про набуття права постійного користування земельними ділянками громадськими організаціями інвалідів України, їх підприємствами (об'єднаннями), установами та організаціями.

6 жовтня 2004 року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про внесення змін до Земельного кодексу України", яким внесено зміни, зокрема, до пункту 6 Перехідних положень Кодексу і термін переоформлення права власності або права оренди на земельні ділянки продовжено з 1 січня 2005 року до 1 січня 2008 року.

3. Президент України в листі до Конституційного Суду України зазначив, що підстав для визнання положень статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), не вбачається.

На думку Голови Верховної Ради України, право власності громадян на землю, яке було передбачено Земельним кодексом України в редакції від 13 березня 1992 року, збережено у чинному Кодексі в повному обсязі; форми реалізації права власності на землю приведені у відповідність до вимог Конституції України і не зазнали істотних змін. Тому підстав для визнання неконституційними положень статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу немає.

У листі Верховного Суду України зазначено, що передбачене в Кодексі право постійного користування земельною ділянкою для суб'єктів - юридичних осіб не порушує і не погіршує прав інших суб'єктів - фізичних осіб, а приведено у відповідність до статті 41 Конституції України та статті 14 Закону України "Про власність".

Державний комітет України по земельних ресурсах у письмовому поясненні звернув увагу, що певна частина суб'єктів постійного землекористування вже переоформила земельні ділянки на право власності або право оренди на них. Тому в разі визнання статті 92 Кодексу такою, що не відповідає Конституції України, ті суб'єкти, які здійснили переоформлення права постійного користування землею, можуть бути поставлені у нерівне становище стосовно тих, які його не здійснили.

У листі Державного комітету України у справах релігій акцентується, що релігійні організації, які відповідно до статті 7 Земельного кодексу України в редакції від 13 березня 1992 року набули права на одержання в постійне користування земельних ділянок та звільнені від земельного податку як організації, що не займаються підприємницькою діяльністю (пункт 5 частини першої статті 12 Закону України "Про плату за землю", згідно з пунктом 6 Перехідних положень Кодексу матимуть право постійного користування земельними ділянками і користуватимуться пільгами щодо земельного податку до 1 січня 2008 року. Інша частина релігійних організацій цих прав і пільг позбавлена, що суперечить статті 22 Конституції України, статтям 4, 5 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації".

Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України повідомив, що стаття 92, пункт 6 Перехідних положень Кодексу встановлюють термін закінчення земельної реформи і не обмежують права громадян на володіння земельними ділянками.

У висновку науковців Київського національного університету імені Тараса Шевченка стверджується, що положення статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу слід визнати неконституційними, оскільки вони звужують зміст та обсяг існуючих прав громадян на землю (частина третя статті 22 Конституції України.

Відповідно до позиції фахівців Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого чинна редакція частини другої статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу суттєво звузила обсяг земельних прав громадян, право на використання земельної ділянки для ведення громадянином фермерського господарства, яке є одним із різновидів конституційних прав цього суб'єкта.

Іншої позиції дотримуються фахівці Львівського національного університету імені Івана Франка, Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, які вважають норми статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу такими, що відповідають Конституції України.

Науковці Інституту мовознавства імені О.О.Потебні НАН України та Інституту української мови НАН України вбачають різне значення термінів "набуття права власності" і "переоформлення права власності".

У листі Федерації професійних спілок України зазначено, що з прийняттям Кодексу профспілкові організації та їх об'єднання позбавлені права постійного користування земельними ділянками. Вимоги пункту 6 Перехідних положень Кодексу профспілкові організації та їх об'єднання не в змозі виконати, оскільки є неприбутковими організаціями, тому Федерація професійних спілок України вважає норми статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу такими, що не відповідають Конституції України.

4. У процесі розгляду справи представник суб'єкта права на конституційне подання підтримав позицію народних депутатів України.

Інші учасники конституційного провадження поділяють позиції державних органів, які вони представляють.

Підтвердивши позицію Голови Верховної Ради України, Постійний представник Верховної Ради України в Конституційному Суді України констатував наявність проблеми щодо встановленого порядку переоформлення громадянами права постійного користування землею на право власності або на право оренди.

Фахівець Київського національного університету імені Тараса Шевченка наголосив, що Кодекс не встановив чітких матеріально-правових і процесуальних гарантій зміни громадянами юридичного титулу права постійного користування земельною ділянкою на право власності або на право оренди, тому положення статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу не відповідають частині третій статті 22 Конституції України.

На думку спеціаліста Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, встановлення статтею 92 Кодексу права постійного землекористування не суперечить положенням Конституції України. Але поряд з цим порушено серйозну соціальну проблему щодо гарантій набуття громадянами права власності на землю, а отже визначення пунктом 6 Перехідних положень Кодексу граничного строку переоформлення прав на землю не відповідає Конституції України.

5. Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо конституційності оспорюваних норм Кодексу, виходить з такого.

5.1. Відповідно до частини другої статті 8 Основного Закону України Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Згідно з частиною четвертою статті 13 Основного Закону України держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом. Конституція України гарантує право власності на землю, яке набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (частина друга статті 14).

За Конституцією України кожен має право, зокрема, володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю; право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом; ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності, право приватної власності є непорушним (частини перша, друга, четверта статті 41).

Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них (частина друга статті 78 Кодексу).

До прийняття чинної Конституції України право приватної власності громадян на землю передбачалося Земельним кодексом України в редакції від 13 березня 1992 року, Законом України "Про власність", Декретом Кабінету Міністрів України "Про приватизацію земельних ділянок" від 26 грудня 1992 року N 15-92 (далі - Декрет), окремими указами Президента України щодо паювання земель.

Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону (частина друга статті 13 Конституції України). До таких об'єктів належать, зокрема, земельні ділянки.

5.2. Згідно з частиною третьою статті 41 Конституції України громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об'єктами права державної та комунальної власності відповідно до закону. Ця конституційна гарантія не може тлумачитися як така, що заперечує державний захист інших визнаних майнових прав громадян (крім права власності) або обмежує можливості такого захисту прав землекористувачів, набутих свого часу відповідно до чинного на той час законодавства.

Таким чином, стосовно права постійного користування земельними ділянками діє механізм захисту, гарантований статтями 13, 14, 41, 55 Конституції України.

Орган законодавчої влади має право встановлювати для громадян та юридичних осіб, у котрих є в постійному користуванні земельні ділянки, але які за цим Кодексом не можуть мати їх на такому праві, строк, протягом якого ці особи зобов'язані переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на земельні ділянки. Але при цьому орган законодавчої влади повинен дотримуватися приписів Основного Закону України.

Згідно зі статтею 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга), при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя). Скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена. Конституція України (стаття 13) не виключає можливості для громадян користуватися землею на визначених у законі різних правових титулах, гарантуючи при цьому громадянам право власності на землю.

5.3. Україна як демократична і правова держава закріпила принцип поваги і непорушності прав та свобод людини, утвердження і забезпечення яких є головним обов'язком держави. Конституційний принцип правової держави вимагає від неї утримуватися від обмеження загальновизнаних прав і свобод людини і громадянина, в тому числі майнових прав (стаття 1, частина друга статті 3, статті 21, 22, 64 Конституції України).

Інститут постійного користування земельною ділянкою - право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку - останнім часом зазнав істотної трансформації.

Земельний кодекс Української РСР від 8 липня 1970 року встановлював безстрокове і тимчасове користування землею (стаття 15). Землекористувачами визначалися: колгоспи, радгоспи, інші сільськогосподарські державні, кооперативні, громадські підприємства, організації і установи; промислові, транспортні, інші несільськогосподарські державні, кооперативні, громадські підприємства, організації та установи; громадяни.

Поняття "користування землею" у Земельному кодексі Української РСР від 18 грудня 1990 року (стаття 7) поряд з постійним (без заздалегідь встановленого строку) передбачало тимчасове користування (короткострокове - до трьох років і довгострокове - від трьох до десяти років). Користування землею на умовах оренди для сільськогосподарських цілей, як правило, мало бути довгостроковим. Для ведення селянського (фермерського) господарства земля надавалася в оренду районною, міською радою (частина третя статті 8). У зазначеному кодексі з'явилася нова форма володіння землею: довічне успадковуване володіння, яке надавалося громадянам, зокрема, для ведення селянського (фермерського) господарства, ведення особистого підсобного господарства, будівництва та обслуговування жилого будинку і господарських будівель, у разі одержання у спадщину жилого будинку або його придбання і т. ін., та постійне володіння, яке надавалося колгоспам, радгоспам, іншим державним, кооперативним, громадським підприємствам, установам і організаціям, релігійним організаціям.

Земельний кодекс України в редакції від 13 березня 1992 року закріпив право колективної і приватної власності громадян на землю зокрема право громадян на безоплатне одержання у власність земельних ділянок для ведення селянського (фермерського) господарства, особистого підсобного господарства тощо (стаття 6). Громадянам України для ведення селянського (фермерського) господарства, особистого підсобного господарства із земель, що перебувають у державній власності, земля надавалася у постійне користування (без заздалегідь установленого строку), а для городництва, сінокосіння, випасання худоби, ведення селянського (фермерського) господарства - у тимчасове користування (короткострокове - до трьох років і довгострокове - від трьох до двадцяти п'яти років) (стаття 7). Проте чіткого розмежування випадків, коли земельні ділянки можуть надаватися у користування для ведення селянського (фермерського) господарства, а коли - в оренду, в цьому кодексі не здійснено.

Це свідчить про те, що поряд із впровадженням приватної власності на землю громадянам, на їх вибір, забезпечувалася можливість продовжувати користуватися земельними ділянками на праві постійного (безстрокового) користування, оренди, пожиттєвого спадкового володіння або тимчасового користування. При цьому в будь-якому разі виключалась як автоматична зміна титулів права на землю, так і будь-яке обмеження права користування земельною ділянкою у зв'язку з непереоформленням правового титулу.

Закон України "Про оренду землі" визначає оренду землі як засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності (стаття 1).

Чинний Кодекс, прийнятий 25 жовтня 2001 року, визначив право постійного користування земельною ділянкою як право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку (частина перша статті 92).

Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" від 1 липня 2004 року передбачено, зокрема, обов'язковість державної реєстрації права постійного користування земельною ділянкою, права користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб тощо.

Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають лише підприємства, установи та організації, що належать до державної або комунальної власності, а також громадські організації інвалідів України, їх підприємства (об'єднання), установи та організації.

Використання терміна "набувають", що означає "ставати власником чого-небудь, здобувати що-небудь", після набрання чинності статтею 92 Кодексу свідчить, що ця норма не обмежує і не скасовує діюче право постійного користування земельними ділянками, набуте громадянами в установлених законодавством випадках за станом на 1 січня 2002 року до його переоформлення. Тому підстав визнавати статтю 92 Кодексу неконституційною немає.