Відповідно до статті 178 Земельного кодексу України, статей 16, 25, 44 Закону України "Про землеустрій", з метою забезпечення планування використання та охорони земельних ресурсів в місті Києві протягом 2011 - 2015 років Київська міська рада

1. Затвердити Програму використання та охорони земель міста Києва на 2011 - 2015 роки згідно з додатком.

2. Контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію Київської міської ради з питань земельних відносин, містобудування та архітектури.

Програма використання та охорони земель міста Києва на 2011 - 2015 роки розроблена на виконання статті 178 Земельного кодексу України та відповідно до Концепції стратегічного розвитку м. Києва, схваленої сесією Київської міської ради 16 вересня 2010 року.

Місто Київ згідно з Конституцією України має спеціальний статус у системі адміністративно-територіального устрою держави. Як столиця України Київ є політичним, адміністративним, духовним, культурним, історичним, науково-освітнім центром, місцем розташування органів державної влади, дипломатичних представництв іноземних держав та міжнародних організацій в Україні. За площею земель у межах міста та чисельністю населення (83,6 тис. га і 2,78 млн. чол.) Київ входить до найбільших міст Європи.

Мета Програми полягає у забезпеченні ефективного використання земельних ресурсів і збільшенні на цій основі щорічних надходжень до міського бюджету від використання земель з 2,3 млрд. грн. у 2010 році до 3,4 млрд. грн. у 2015 році.

Стратегічні напрями використання і охорони земель міста орієнтуються на суттєве зростання ролі землі у формуванні бюджету міста та забезпечення комплексного розвитку земельних відносин, які повною мірою сприятимуть задоволенню соціально-економічних потреб населення і формуванню якісного екологічного середовища міста.

Основними завданнями Програми є:

У соціально-економічному аспекті:

- проведення комплексної оцінки соціальних, екологічних, інженерно-технічних та інших передумов і обмежень використання земельно-ресурсного потенціалу міста;

- обґрунтування шляхів і заходів суттєвого підвищення дохідності міського бюджету від зростання ефективності землекористування, удосконалення та подальшого розвитку земельних відносин;

- визначення напрямів забезпечення екологічної рівноваги території у системі розподілу навантажень на земельно-ресурсний потенціал міста.

У територіально-просторовому аспекті:

- визначення принципів щодо удосконалення територіальної організації міста з урахуванням фактора раціонального використання земельних ресурсів;

- удосконалення зонування території міста та визначення режиму перспективного використання земель з позицій їх інвестиційної привабливості;

- обґрунтування напрямів підвищення еколого-економічної ефективності міського землекористування;

- визначення територій з особливими умовами використання, які потребують підтримки на державному та міському рівнях для виконання містом функцій столиці держави і міських потреб.

В організаційному аспекті:

- визначення шляхів удосконалення управління у сфері використання та охорони земельно-ресурсного потенціалу міста;

- обґрунтування організаційних засобів щодо ефективного використання земельних ресурсів міста у проектах розвитку містобудівної діяльності, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури;

- розробка механізмів і визначення заходів щодо реалізації Програми.

2.1. Організація землеустрою та ведення земельного кадастру

Ефективне проведення робіт із землеустрою є передумовою досягнення позитивних результатів у проведенні земельної реформи в місті Києві.

В результаті виконання Програми використання та охорони земель міста Києва на 2006 - 2010 роки у проведенні земельної реформи у місті досягнуті позитивні зрушення. Обсяги надходжень від продажу земельних ділянок та плати за використання землі протягом 2006 - 2010 років зросли у чотири рази.

Однак через недостатнє фінансування заходів Програми та законодавчої неврегульованості багатьох проблем міського землекористування (спрощення порядку оформлення прав на землю, розмежування прибудинкових територій тощо) не вдалося у повному обсязі забезпечити проведення робіт по інвентаризації земель, оформленню права користування земельними ділянками, включеними до Програми розвитку зелених зон міста тощо. Зважаючи на вищевикладене, частину заходів попередньої Програми передбачається врахувати в Програмі використання та охорони земель міста Києва на 2011 - 2015 роки.

Основними заходами землеустрою у місті Києві є:

• погодження, затвердження та встановлення в натурі (на місцевості) меж міста;

• завершення робіт по інвентаризації земель міста;

• встановлення меж територій з особливими режимами використання (заповідники, природоохоронні території, прибережні захисні смуги тощо);

• розробка плану земельно-господарського устрою території міста;

• складання проектів нових і впорядкування існуючих землеволодінь та землекористувань;

• складання документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність або користування, передачі ділянок в оренду, виготовлення документів, що посвідчують право на землю;

• підготовка документів на право власності або користування землею, тощо.

У місті Києві функції організації та ведення землеустрою покладені на Головне управління земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

За замовленням Головного управління земельних ресурсів виконується значний комплекс землевпорядних робіт. Зокрема розробляються проекти землеустрою щодо встановленню меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, призначених для продажу на земельних торгах. Завершено роботи по земельно-кадастровій інвентаризації лісопаркових господарств. За участю Головного управління розроблено і затверджено проекти встановлення прибережних смуг водних об'єктів.

Найгострішими невирішеними питаннями в місті Києві залишаються: встановлення меж міста Києва; визначення та реалізація механізмів винесення за межі міста виробничих підприємств з наступним ефективним використанням звільнених територій; визначення процедури примусового звільнення земельних ділянок для містобудівних цілей міського та загальнодержавного значення, передбачених актуальною містобудівною документацією; визначення та відведення земельних ділянок, у тому числі за рахунок лісових земель за погодженням з Кабінетом Міністрів України, на околицях міста або в приміській зоні для будівництва соціальне необхідних об'єктів: кладовищ, сміттєсортувальних станцій, інших об'єктів міського господарства; виявлення та повернення самовільно зайнятих земельних ділянок та приведення їх у стан, придатний для подальшого використання; впровадження механізмів диференційованого підходу до плати за землю в залежності від ефективності використання території; впровадження економічних механізмів, що стимулюють юридичних та фізичних осіб - власників будівель та споруд, що ведуть підприємницьку діяльність, укладати договори оренди земельних ділянок або викуповувати земельні ділянки несільськогосподарського призначення у власність; оформлення за рахунок бюджету міста документів, що посвідчують право користування земельними ділянками, на яких розміщені заклади освіти та охорони здоров'я, які відносяться до сфери управління структурних підрозділів Київської міської державної адміністрації.

Відповідно до Земельного кодексу України, постанови Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993 N 15 "Про порядок ведення державного земельного кадастру" (із внесеними змінами). Програми створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 2 грудня 1997 N 1355 , в Головному управлінні земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради функціонує автоматизована система ведення земельного кадастру. Фінансування ведення земельного кадастру, удосконалення та подальший розвиток автоматизованої системи проводиться виключно за рахунок коштів міського бюджету.

Вказана система створена на основі сучасних комп'ютерних та інформаційних технологій. Вона дозволила перейти на якісно новий рівень управління в галузі використання та охорони земель міста. Основними завданнями ведення системи є:

• забезпечення повноти відомостей про всі земельні ділянки в м. Києві - станом на 01.10.2010 в автоматизованій системі зареєстровані відомості про понад 115 тисяч земельних ділянок;

• застосування єдиної системи просторових координат та системи ідентифікації земельних ділянок - в м. Києві застосовується єдина місцева прямокутна система координат, а також стала в часі, незалежна від змін територіально-адміністративного устрою, система ідентифікації земельних ділянок;

• запровадження єдиної системи земельно-кадастрової інформації, її достовірності та актуальності - достовірність інформації гарантується обов'язковим підтвердженням даних відповідними земельно-кадастровими документами, а актуальність - безперервним процесом: та короткими термінами реєстрації даних, що надходять до Головного управління. Важливою складовою актуальності даних є обов'язковість їх реєстрації в єдиній автоматизованій системі.

Автоматизована система ведення земельного кадастру включає дані про: кадастрове зонування; кадастрові зйомки; бонітування ґрунтів; економічну оцінку земель; грошову оцінку земельних ділянок; реєстрацію документів, що посвідчують права на земельні ділянки; облік кількості та якості земель; реєстрацію обмежень, обтяжень та ін.

Кадастрове зонування встановлює: місця розташування обмежень щодо використання земель; межі кадастрових зон та кварталів; межі оціночних районів та зон; кадастрові номери (території адміністративно-територіальної одиниці). За період ведення автоматизованої системи в м. Києві (з 1995 р.) було зафіксовано чотири зміни меж та кількості адміністративних районів. При цьому номери кадастрових зон, кварталів та кадастрові номери земельних ділянок не змінювались.

Кадастрові зйомки виконуються для визначення та відновлення меж земельних ділянок.

Інформація щодо бонітування ґрунтів використовується для автоматизованого розрахунку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення.

Документація по економічній оцінці земель реєструється в автоматизованій системі та використовується для розрахунків грошової оцінки земель.

Документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Розрахунок нормативної грошової оцінки проводиться за допомогою автоматизованої системи для кожної окремої земельної ділянки на підставі: економіко-планувального зонування території м. Києва; грошової оцінки земель м. Києва, затвердженої рішенням Київської міської ради N 43/1877 від 26 липня 2007 року, з урахуванням коефіцієнтів, що характеризують функціональне використання земельної ділянки (окреме значення базової грошової оцінки для кожної із 741 зони); середньої базової вартості одного квадратного метра земель м. Києва; грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення в межах м. Києва; локальних коефіцієнтів на місце розташування земельних ділянок - відповідно до існуючої методики для кожного із локальних коефіцієнтів розроблені межі зон впливу та визначені правила розрахунку впливу кожної із зон; індексних коефіцієнтів відповідно до законодавства.

Технічна документація з експертної грошової оцінки земельних ділянок затверджується рішенням Київської міської ради та реєструється в автоматизованій системі.

Реєстрація документів, що посвідчують права на земельні ділянки,здійснюється як в паперовому вигляді, так і в автоматизованій системі, та зберігається необмежений час в електронному архіві з зазначенням часу реєстрації, прізвища реєстратора, кадастрового номера ділянки, власника (користувача) земельної ділянки тощо.

Реєстр земель складається з двох частин:

а) книги реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі із зазначенням кадастрових номерів земельних ділянок (станом на 01.07.2010 зареєстровано 1527 державних актів на право постійного користування землею юридичних осіб, 1826 державних актів на право власності на. землю юридичних осіб, 77019 державних актів на право власності на землю фізичних осіб та 6696 договорів оренди землі);

б) поземельної книги, яка містить відомості про земельну ділянку - вона реалізована в електронному вигляді та зберігає інформацію про земельну ділянку та історію внесення змін до неї за весь час існування кадастрового номера.

Облік кількості земель відображає відомості, які характеризують кожну земельну ділянку за площею та складом угідь. Облік якості земель відображає відомості, які характеризують земельні угіддя за природними та набутими властивостями.

Крім того реєструються обмеження, обтяження на земельні ділянки та дані про документи, які є підставою для їх встановлення (в тому числі рішення судів, постанови слідчих органів тощо).

Документи земельного кадастру зберігаються у фонді Головного управління земельних ресурсів. Вони обов'язково реєструються в автоматизованій системі та маркуються штрих-кодом. За штрих-кодом здійснюється моніторинг руху земельно-кадастрової документації: отримання, передача, контроль термінів виконання.

Черговий кадастровий план м. Києва ведеться в електронному вигляді в цілому в межах всієї території адміністративно-територіального утворення. Кадастрова інформація про земельну ділянку вноситься на черговий план до проведення державної реєстрації земельної ділянки і є обов'язковим засобом попереднього контролю за правильністю визначення місцезнаходження земельної ділянки та її меж. Джерелом інформації є технічна документація про встановлення меж земельної ділянки.

На черговому плані зазначаються номери кадастрової зони та кварталу, їх межі, розміри і кадастрові номери земельних ділянок, межі земельних угідь, земельних сервітутів, охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон та зон особливого режиму використання земель.

Відповідно до інформації чергового кадастрового плану система дозволяє в автоматизованому режимі готувати графічні витяги. На них зображені межі земельних ділянок, кадастрові номери, зазначено наявність документів, що посвідчують права, наведено зведений реєстр земельних ділянок. За запитами юридичних та фізичних осіб у рік готуються понад 15,5 тисячі витягів інформаційного характеру та понад 25,0 тисяч графічних витягів з чергового кадастрового плану.

Для кадастрової нумерації земельних ділянок в м. Києві створено індексний кадастровий план, який затверджено в установленому порядку розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 16.08.2002 N 1630. Індексний кадастровий план ведеться в електронному вигляді та містить інформацію про межі 4922 кадастрових кварталів та 15 кадастрових зон.

Крім того, за період 2005 - 2010 років автоматизована система ведення земельного кадастру поповнилася відомостями щодо:

- обмежень та обтяжень, що діють на земельні ділянки та кадастрові справи, у тому числі зон обмежень (обтяжень);

- охоронних зон об'єктів історико-культурного призначення;

- меж зелених зон м. Києва, земель рекреаційного та природоохоронного призначення;

- охоронних зон та зон обмежень магістральних газопроводів та інших трубопроводів технічної інфраструктури міста;

- прибережно-захисних смуг водних об'єктів.

Дані земельного кадастру покладені в основу розробки нового Генерального плану м. Києва та є основою містобудівного кадастру столиці. У разі налагодження зв'язків між відповідними підрозділами Київської міської державної адміністрації перспективним напрямом спільної роботи може стати створення єдиної міської інформаційної системи.

З метою подальшого розвитку та наповнення системи земельного кадастру необхідно законодавче врегулювати права органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин та кадастру у місті Києві.

2.2. Особливості набуття прав на землю, орендні відносини

У місті Києві занадто обмежена кількість нерозподілених земель, які могли б передаватися громадянам у власність безоплатно. Передбачена законом можливість безоплатної приватизації земельних ділянок в умовах їх дефіциту сприяє поширенню корупції. Досить часто земельні ділянки безоплатно у власність отримують передусім багаті громадяни, або ж ті, що займаються перепродажем землі. Крім запровадження прозорих ринкових відносин у великих містах держава має поступово звузити перелік земельних ділянок, які можуть безоплатно передаватися громадянам у власність. Так, з переліку таких земельних ділянок найближчим часом доцільно виключити земельні ділянки, які надаються жителям великих міст для дачного будівництва, індивідуального гаражного та житлового будівництва. З цією метою мають бути внесені відповідні зміни у статтю 121 Земельного кодексу України, якою визначене право громадян України на безоплатну приватизацію земель.

Для зниження рівня тінезаційних процесів в операціях із землею важливим питанням стає розвиток інститутів громадянського суспільства, що реалізують функції регулювання земельних відносин у сфері набуття прав на землю, які обмежують експансію надкорисливих інтересів, забезпечують прозорість процесу передачі земельних ділянок у власність та в оренду, законодавче обмеження можливості перепродажу ділянок і права оренди землі, удосконалення та спрощення процесу набуття права на землю.

Однією з важливих правових форм використання землі в сучасних умовах є її оренда. Перший договір оренди земельної ділянки в Києві був зареєстрований у 1994 році. За станом на 01.10.2010 у місті зареєстровано 6696 договорів оренди. Динаміка укладання договорів оренди, площ орендованих земель та надходжень від орендної плати протягом 2006 - 2010 років наведена в табл. 1.

На кінець 2010 року очікуються надходження від орендної плати за землю у розмірі близько 1200 млн. грн.

Орендна плата у загальній сумі надходжень від плати за користування землею зросла з 16,5 % у 2001 році до 60,4 % у вересні 2010 року.

Одним із стримуючих факторів зростання кількості укладених договорів оренди та збільшення надходження коштів до міського бюджету є недосконалість чинного законодавства, що зокрема дає можливість використовувати землю на праві постійного користування і сплачувати земельний податок у розмірі 1 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки, тоді як за чинним Земельним кодексом кожний землекористувач (крім підприємств, установ, організацій державної та комунальної форми власності, організацій інвалідів та релігійних організацій) повинен користуватися земельною ділянкою на правах оренди, сплачуючи орендну плату, яка мінімум у три рази більша ніж земельний податок. Площа таких земель в Києві становить біля 270 га.

Відповідно до даних автоматизованої системи ведення земельного кадастру на 01.10.2010 обліковується 2291 (чинний) договір оренди земельних ділянок, розмір орендної плати по яких становить менше 3 % від нормативної грошової оцінки земельних ділянок. Джерелом додаткових надходжень коштів від орендної плати за землю може бути приведення розміру орендної плати за договорами оренди землі, укладеними до 22.05.2008, у відповідність до законодавства у зв'язку із внесенням змін до Закону України "Про оренду землі". Згідно з чинним законодавством зміни та/або доповнення до договору оренди земельної ділянки вносяться за згодою сторін. На приведення розміру орендної плати у відповідність до законодавства дали згоду лише біля 10 % орендарів (по 273 договорах).

Мал. 1. Структура розміру орендної плати по чинних договорах оренди землі

Актуальним питанням є також процедура поновлення договорів оренди землі у зв'язку з відчуженням нерухомого майна. Продавці нерухомості намагаються якнайшвидше розірвати договір оренди з міською радою, а новий власник або балансоутримувач нерухомості зволікає з оформленням документів на землю.

Вказані проблемні питання можна вирішити лише шляхом прийняття відповідних законодавчих актів України та нормативно-правових актів Київської міської ради, що врегулюють процедуру переоформлення раніше набутого права користування земельними ділянками з метою приведення у відповідність до Земельного кодексу України та встановлять чіткі терміни оформлення правовстановлюючих документів на землю і відповідальність за їх порушення.

За прогнозними розрахунками кількість укладених договорів оренди земельних ділянок на кінець 2015 року становитиме біля 9 тис., а грошові надходження від оренди земельних ділянок збільшаться до 1,7 млрд. грн. за рік (табл. 2).

2.3. Функціонування ринку земель

Аналіз правової бази та узагальнення практики функціонування ринку землі свідчать про те, що він перебуває у стадії формування основних юридичних механізмів.

Проведення земельних торгів вперше було започатковане в місті Києві та розпочато у 2000 році. З 2003 року проводиться продаж ділянок на земельних аукціонах. На конкурентних засадах продаються вільні від забудови земельні ділянки та право їх оренди, за винятком випадків будівництва об'єктів за кошти державного й місцевого бюджетів, об'єктів на виконання міжнародних договорів, земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них, які не підлягають продажу на конкурентних засадах згідно з чинним законодавством.

Програмою використання та охорони земель м. Києва на 2006 - 2010 роки були заплановані витрати на підготовку земельних ділянок до продажу та нормативно-методичне й технічне забезпечення формування ринку земель у сумі 69 млн. грн. та надходження від продажу земельних ділянок у сумі 3250 млн. грн. В результаті проведення аналізу виконання цієї Програми встановлено, що на підготовку земельних ділянок до продажу у 2006 - 2010 роках використано лише 14 млн. грн. бюджетних коштів. Надходження до бюджету становило 3780 млн. грн. Однак зменшення фінансування видатків у звітний період не дозволило здійснити на належному рівні маркетингові дослідження ринку землі, провести рекламну кампанію, спрямовану на висвітлення питань продажу земельних ділянок на торгах, провести відповідну роз'яснювальну роботу з потенційними покупцями земельних ділянок та вивчити досвід іноземних держав.

Динаміка продажу земельних ділянок та надходжень коштів до бюджету наведена в табл. 3.

При цьому слід зазначити, що вартість проданих земельних ділянок у м. Києві становить 40,18 % від загальної вартості проданих земельних ділянок по Україні в цілому, а площа - лише 0,28 %), що свідчить про ефективне та раціональне використання земель м. Києва.

Проведення земельних торгів не має достатньо сформульованої законодавчої основи. Тому торги проводяться на підставі локальних підзаконних нормативно-правових актів, затверджених місцевими радами, що нерідко має негативні наслідки.

З 2002 року очікується прийняття закону про порядок проведення земельних аукціонів. Прийнята Кабінетом Міністрів України постанова від 02.09.2010 N 805 "Про затвердження Порядку продажу в 2010 році земельних ділянок несільськогосподарського призначення на земельних торгах" діяла лише протягом 2010 року.

Сумніви викликає і той факт, що комісію по відбору земельних ділянок на торги згідно їх затвердженим Порядком має очолювати представник Держкомзему, а не місцевого органу влади, зацікавленого у надходженні коштів від продажу землі до міського бюджету. Кардинальне вирішення проблем земельних торгів пов'язане з прийняттям законів "Про аукціони" та "Про ринок земель", проекти яких знаходяться на розгляді у Верховній Раді України.

Враховуючи викладене, Програмою передбачається: здійснити подальший розвиток інфраструктури ринку землі та вдосконалення місцевої (регіональної) нормативної бази; налагодити постійний моніторинг цього процесу, що дасть можливість вирішувати питання продажу міських земель та прав на них з урахуванням ринкових тенденцій; забезпечити формування економічних важелів впливу на землекористувача (орендаря) щодо прийняття ним рішення про викуп земельної ділянки; удосконалити економічний механізм функціонування й регулювання ринку землі та створення прозорої інформаційної бази для цього.

Проведення земельних торгів дає можливість визначити ринкову ціну земельних ділянок, оскільки експертна грошова оцінка не дозволяє з високою точністю передбачити, яку суму грошей готовий сплатити покупець за ту чи іншу земельну ділянку. Однак слід відзначити, що у зв'язку з обмеженістю кількості земельних ділянок, вільних від забудови, має перспективу продаж земельних ділянок власникам капітальних будівель і споруд, а також удосконалення процесу продажу прав на оренду землі та законодавче унормування термінів прийняття відповідних рішень і фактичного користування орендованою ділянкою.

Прогнозні показники продажу земельних ділянок та прав на них у 2011 - 2015 роках наведено в табл. 4

Зазначені прогнозні показники визначені з урахуванням того, що земельні ресурси є вичерпними, і в межах міста Києва знайти перспективні території для комплексної забудови стає все проблематичніше.

2.4. Використання і охорона земель

Формування ефективної системи землекористування та комплексу заходів щодо охорони земельних ресурсів м. Києва значною мірою пов'язано із врахуванням фактора множини землекористувачів як за кількістю та функціональними ознаками, так і за формами власності на земельні ділянки.

За станом на 01.07.2010 на території міста Києва зареєстровано 91079 власників землі та землекористувачів, з них: сільськогосподарських підприємств - 22; громадян, яким надані землі у власність і користування, - 82223; закладів, установ і організацій - 6745; промислових та інших підприємств - 1098; підприємств та організацій транспорту, зв'язку - 265; частин, підприємств: організацій, установ та навчальних закладів оборони - 274; інших організацій, підприємств, установ та об'єднань - 452.

Земельний фонд міста становить 83558,0 га. За видами використання він поділяється так: сільськогосподарські землі - 4742,5 га; ліси та інші лісовкриті площі - 35381,9 га; забудовані землі - 36525,6 га; відкриті заболочені землі -150,8 га; відкриті землі без рослинного покриву або з незначним рослинним покривом - 39,2 га; води - 6718,0 га.

Питома вага земель за видами використання показана на мал. 2.

Мал. 2. Питома вага земель за видами використання в земельному фонді м. Києва, %

Особливості підходів щодо забезпечення раціонального використання та охорони земельних ресурсів м. Києва обумовлюються функціонально-планувальною структурою міста. За функціональними ознаками землі міста розподіляються на сельбищні, виробничі та ландшафтно-рекреаційні.

Землі сельбищної зони міста Києва характеризуються висотною забудовою в центральній правобережній частині міста та на нових масивах (Оболонь, Виноградар та ін.), на масивах Лівобережжя (Троєщина, Харківський), а також приватною забудовою сільського типу, що розташована переважно на околицях міста по його периметру. Негативний вплив цієї зони на навколишнє природне середовище можна оцінити як середній.

Виробнича зона складається із земель промислових, комунально-складських та автотранспортних підприємств. У межах міської агломерації вони згруповані в промислові вузли: Подільсько-Оболонський, Шулявка, Нижньолибідський, Дарницький, Тельбінський. Негативний вплив промислових підприємств цих територій на навколишнє природне середовище оцінюється як сильний.

Рекреаційна зона представлена умовно природними ландшафтами (ліси, парки, сквери, зелені насадження загального користування, об'єкти природоохоронного призначення, луки, озера, річки та водоймища), які збереглися в межах міста і його околиць. Ця зона позитивно впливає на стан навколишнього середовища і характеризується як екологічно благополучна.

Для м. Києва притаманні екологічні проблеми великих міст, а саме: поводження з усіма видами відходів (побутові, промислові та інші); забруднення атмосферного повітря викидами від автотранспорту, підприємств промисловості, енергетики тощо, а також забруднення поверхневих та підземних вод.

Основними чинниками антропогенного впливу на земельні ресурси міста є транспорт, промисловість та енергетика.

Охорона міських земель має бути спрямована на вирішення таких проблем:

• забезпечення прав громадян на еколого-безпечне, сприятливе навколишнє середовище;

• запобігання забрудненню, засміченню та іншим видам погіршення земель у результаті господарської та іншої діяльності;

• запобігання появі та подальшому розвитку процесів, що негативно впливають на стан земель (підтоплення, заболочення, зсуви, ерозія тощо);

• забезпечення поліпшення та відновлення (рекультивації) земель, які піддавалися негативному впливу в результаті ведення господарської та іншої діяльності або в результаті негативних природних процесів;

• забезпечення встановленого режиму використання земель, зайнятих особливо цінними природними територіями, об'єктами культурної спадщини та які мають особливу природоохоронну, наукову, історико-культурну, естетичну, рекреаційну та іншу цінність;

• запобігання забрудненню навколишнього природного середовища в результаті ведення господарської та іншої діяльності;

• запобігання використанню земель способами, що можуть призвести до виснаження чи знищення родючого (поверхневого) шару ґрунту.

Пріоритетним напрямом є забезпечення раціонального використання та охорони земель житлової і громадської забудови. Передусім необхідно забезпечити сталий розвиток міста, створити необхідні умови для розвитку його продуктивних сил, організувати комфортні умови проживання всіх верств населення міста, включаючи рівень забезпеченості житлом, зручні транспортні зв'язки, формування системи обслуговування мешканців та організації дозвілля і відпочинку мешканців міста.

2.5. Межа міста та здійснення земельно-кадастрової інвентаризації

Існуюча територія столиці України - міста Києва сформувалася протягом 1957 - 1988 років. Згідно з Указом Президії Верховної Ради УРСР від 21 червня 1957 року територію міста було збільшено на 7133 га за рахунок включення в його межі територій приміських сіл Пирогове та Чапаєвки, селища Дніпровського пароплавства (острів Жуківка) та Феофанія, зони дачних поселень в урочищі Конча-Заспа, частини лісових масивів (зелена зона) Хотівського та Трипільського лісництв. Пізніше Президією Верховної Ради УРСР у межі міста було включено селище міського типу Біличі (02.02.66), село Микільську Борщагівку разом з земельною ділянкою площею 450 га (30.08.71), села Жуляни та Троєщину, селище міського типу Бортничі разом з прилеглими землями загальною площею 3440 га (26.08.88). Таким чином, сучасна територія міста Києва площею 83558,0 га існує з 1988 року і з тих пір не змінювалась.

У зв'язку з необхідністю розв'язання проблем територіального розвитку столиці з урахуванням Генерального плану міста Києва, схваленого у травні 1986 року. Київська міська Рада у 1994 році звернулась до Президента України з проханням про резервування прилеглих до міста територій і включення їх у межі міста. Новий проект встановлення меж міста Києва був розроблений Центром державного земельного кадастру при Держкомземі України та КП "Київський інститут земельних відносин" в 1995 - 1999 роках. З урахуванням містобудівної ситуації, що склалася в період після встановлення в натурі (на місцевості) міських меж у 1964 році, цим проектом передбачається внесення незначних взаємоузгоджених змін у межі міста шляхом обміну земельними ділянками з Києво-Святошинським, Вишгородським, Броварським, Обухівським та Бориспільським районами Київської області. Пропонується також включити в межі міста острів Великий (де планується створення інфраструктури міського водозабору) та селище Коцюбинське.

Вказаний проект було погоджено з суміжними сільськими, селищними та міськими радами Вишгородського, Бориспільського та Києво-Святошинського районів Київської області. Щодо меж міста Києва з суміжними землекористувачами Обухівського та Броварського районів Київської області і Коцюбинською селищною радою, то вони до цього часу не погоджені.

Відсутність затверджених та встановлених в натурі (на місцевості) меж міста залишається однією з ключових проблем реалізації повноважень Київської міської ради по регулюванню землекористування, забезпеченню ефективного використання та охорони земель міста. Вказана проблема постійно провокує виникнення конфліктів при прийнятті управлінських рішень з землекористування. Вона призводить до порушення прав територіальної громади та незаконного розпорядження землями міста деякими суміжними місцевими радами та державними адміністраціями Київської області, зокрема Козинською та Коцюбинською селищними радами і Броварською районною державною адміністрацією. Це унеможливлює створення достовірної бази даних державного земельного кадастру.

Створення сучасної інформаційної бази для ефективного використання та охорони земель, оподаткування, управління земельними ресурсами та забезпечення умов для реалізації прав юридичних і фізичних осіб на землю неможливе без повної земельно-кадастрової інвентаризації земель.

На виконання Програми земельної реформи в місті Києві на 2001 - 2005 роки земельно-кадастрову інвентаризацію земель було проведено на площі 43,8 тис. га, що становило 52,4 % міської території. Програмою на 2006 - 2010 роки передбачалося завершити земельно-кадастрову інвентаризацію всіх міських земель. Для цих потреб планувалося виділити відповідні кошти місцевого бюджету.

У зв'язку з недофінансуванням робіт за станом на 01.10.2010 земельний фонд міста проінвентаризовано на площі 62,6 тис. га, що становить 74,9 % від загальної площі. В повному обсязі завершено інвентаризацію земель сільськогосподарських підприємств; громадян, яким надані землі у власність і користування; промислових та інших підприємств; підприємств та організацій транспорту, зв'язку; частин, підприємств, організацій, установ та навчальних закладів оборони; організацій, підприємств і установ природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; спільних підприємств, міжнародних об'єднань і організацій з участю українських, іноземних юридичних та фізичних осіб; підприємств, що повністю належать іноземним інвесторам. Виконуються роботи по встановленню меж та оформленню документів, що посвідчують право користування землею по Національному природному парку (НПП) "Голосіївський".

2.6. Реформування власності на землю (формування комунальної власності, приватизація земельних ділянок громадянами, юридичними особами)

За період з 2006 по 2010 рік структура земельного фонду Києва набула значних змін. Збереглася тенденція зменшення площі земель сільськогосподарського призначення, частину яких використано під міську забудову. З прийняттям Програми комплексного розвитку зеленої зони м. Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста переважна частина земель лісогосподарських підприємств отримала статус рекреаційних. У зв'язку з цим площа земель цієї категорії значно збільшилася. Передбачено також включення до зелених зон частини зелених насаджень загального користування, що раніше входили до складу земель житлової та громадської забудови, в результаті чого площа міських земель, що відносилися до цієї категорії, незважаючи на ріст забудови, зросла не набагато.

Динаміка змін структури земельного фонду міста Києва представлена на мал. 3.

Мал. 3. Динаміка структури земельного фонду міста Києва, %

Враховуючи положення Земельного кодексу України та дані державної статистичної звітності з кількісного обліку земель, земельний фонд міста Києва за станом на 01.07.2010 орієнтовно поділяється так:

• землі сільськогосподарського призначення - 3,0 %;

• землі житлової та громадської забудови - 32,5 %;

• землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення - 9,4 %;

• землі оздоровчого призначення - 0,3 %;

• землі рекреаційного призначення - 39,0 %;

• землі історико-культурного призначення - 0,7 %;

• землі водного фонду - 7,9 %;

• землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення - 7,2 %.

Питома вага земель різного цільового призначення в структурі земельного фонду міста представлена на мал. 4.

Мал. 4. Питома вага земель різного цільового призначення в структурі земельного фонду м. Києва, %

Розподіл земель за формами власності, приватизація земель. За станом на 01.07.2010 у державній власності перебуває 78,3 тис. га (93,8 % всіх міських земель), у приватній власності юридичних та фізичних осіб - 5,2 тис. га (6,2 % міських земель).

Основними власниками землі в м. Києві є громадяни (51574 власники) та юридичні особи (621 власник). З загальної площі земель у власності громадян (3133,8 га) використовуються: для будівництва та обслуговування житлових будинків і господарських будівель (присадибні ділянки) - 54,3 %; для садівництва - 41,3 %; для дачного будівництва - 2,5 %; для гаражного будівництва - 1,1 %; для проведення несільськогосподарської підприємницької діяльності - 0,8 %.

До земельних ділянок, які підлягають безоплатній передачі громадянам у власність і до цього часу залишаються не приватизованими, відносяться понад 24,2 тис. ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель (присадибні ділянки) на площі 1538,4 га; близько 2,3 тис. ділянок для садівництва на площі 189,9 га та земельні ділянки для дачного будівництва на площі 13,9 га.

Нормативно-правове забезпечення розмежування земель. Розмежування земель державної та комунальної власності провадиться відповідно до Земельного кодексу України та законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про розмежування земель державної та комунальної власності" та відповідно до Методичних рекомендацій з розробки проекту землеустрою щодо розмежування земель державної та комунальної власності, затверджених наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 листопада 2008 N 177. Земельним кодексом України (статті 78, 80, 83, 84, 86, пункт 12 розділу X "Перехідні положення"), який набрав чинності 1 січня 2002 року, визначено статус та встановлено склад земель комунальної власності, обмеження щодо передачі земель державної власності у комунальну та земель комунальної власності у приватну власність.

Після набуття чинності Земельним кодексом України склад земель комунальної власності неодноразово скорочувався, що обмежувало таким чином і права територіальних громад на землю. Зокрема заборонено передачу з державної власності у комунальну земельних ділянок вищих навчальних закладів і професійно-технічних навчальних закладів державної форми власності, земельних ділянок, на яких розташовані державні, у тому числі казенні підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти.

Київською міською радою було прийнято рішення від 28.09.2006 N 39/96 "Про питання розроблення проекту розмежування земель державної та комунальної власності у м. Києві". Згідно з цим рішенням роботи щодо складання вищевказаного проекту передбачалося закінчити у 2007 році. Проте на перешкоді завершенню робіт стоїть відсутність повного єдиного реєстру об'єктів державної власності, який формується Фондом державного майна України на базі Державного реєстру прав на нерухоме майно та їх обмежень за участю центральних органів виконавчої влади.

Зволікання із здійсненням робіт з розмежування земель державної та комунальної власності пов'язано також з вирішенням ряду колізійних моментів у чинному законодавстві щодо визначення суті розмежування, повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Закон про розмежування земель державної та комунальної власності, всупереч вимогам Земельного кодексу, відніс додатково до повноважень Кабінету Міністрів України визначення меж земельних ділянок державних підприємств, господарських товариств (у статутних фондах яких держава має частки, паї), об'єктів незавершеного будівництва та законсервованих об'єктів.

Вимагають удосконалення і положення Методичних рекомендацій з розробки проектів землеустрою щодо розмежування земель державної та комунальної власності, затверджених Держкомземом України. Це, зокрема, стосується визначення об'єкта розмежування земель, підстав для обрання розробника проекту, скорочення складу підготовчих робіт, уточнення суті проектних рішень, оформлення та затвердження проектної документації.

Питання щодо посвідчення права власності на землю територіальних громад вимагає методичної розробки і правового вирішення, оскільки Кабінетом Міністрів України не затверджено форму державного акта на право комунальної власності на землю, як це передбачено розділом IV "Прикінцевих положень" Закону України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" від 5 лютого 2004 N 1457-IV.

З метою прискорення процесу розмежування земель державної та комунальної власності у червні 2010 року внесено до Верховної Ради України проект Закону України щодо спрощення порядку розмежування земель державної та комунальної власності.

Програмою передбачено завершити розробку проекту розмежування земель державної та комунальної власності у місті Києві.

2.7. Нормативно-правова база регулювання земельних відносин

Як основні цільові орієнтири, на досягнення яких спрямовано розвиток нормативно-правової бази регулювання земельних відносин, можна визначити оптимізацію використання земель, включаючи удосконалення організації забудови міста (розвиток приміської забудови, ущільнення, послідовна регенерація, реконструкція з урахуванням перспективних потреб і сучасних вимог, розширення підземного простору), а також забезпечення взаємозв'язків Києва і столичного регіону.

Крім удосконалення чинного законодавства у перелічених напрямах діяльності назріла необхідність розробки законодавчих актів щодо організації статусу та правового режиму приміських зон (що вкрай важливо для міста Києва), по резервуванню земель столиці для міжнародних, державних та міських потреб.

Удосконалення і розвиток управління земельними відносинами вимагає створення ефективної системи планування використання міських земель, його просторового розвитку, забезпечення умов вільного ринкового обігу землі, гарантування права власності і права користування земельними ділянками, організації використання земель на платній основі, забезпечення їх охорони та постійного екологічного оздоровлення в інтересах територіальної громади Києва.

Оскільки одним із пріоритетів у здійсненні земельної політики у місті на найближчий час залишається встановлення меж міста, виникає нагальна необхідність розробки в цьому напрямі містобудівної та землевпорядної документації, пов'язаної із удосконаленням системи ведення земельно-кадастрової інформації, проведенням топографо-геодезичних робіт, оцінкою земель, а також розробкою проектів організації земель природно-заповідного фонду, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, планів земельно-господарського устрою та документації по встановленню прибудинкових територій; встановлення меж охоронних і захисних зон тощо.

Необхідно розробити нормативно-правове забезпечення щодо виконання рішень Київської міської ради, пов'язаних із забороною розміщення об'єктів будь-якого функціонального призначення на землях, зайнятих парками та скверами, до проведення рекреаційного зонування цих територій, а також про заборону зміни цільового призначенню земель, зайнятих рекреаційними об'єктами, об'єктами природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення.

Назріло також питання вдосконалення на законодавчому рівні питання щодо плати за землю, оскільки деякі норми Закону України "Про плату за землю" вже не відповідають вимогам часу і потребують перегляду. Нерідко трапляється, що підприємства, установи та організації (наприклад заклади охорони здоров'я, спортивні організації - користувачі спортивних споруд тощо), які відповідно до Закону України "Про плату за землю" звільнені від сплати земельного податку, фактично використовують свої території для комерційних цілей і спроможні сплачувати не земельний податок, а орендну плату. Отже, існує нагальна потреба у перегляді категорії підприємств, установ та організацій, які законом звільнені від сплати земельного податку. Відсутність належного нормативного забезпечення, адекватного темпам розвитку та важливості для держави земельних відносин, справляє негативний вплив на земельну реформу.

У м. Києві обліковується близько 30 тис. земельних ділянок, наданих для садівництва, на площі 1485,4 га. При чинних ставках оподаткування земельний податок на всі земельні ділянки, надані для садівництва, становить близько 60 тис. грн. на рік. Враховуючи розташування таких земельних ділянок в міській структурі, їх містобудівне освоєння, наявність комунікаційно-транспортної мережі, безперечно збільшується їхня вартісна цінність, в зв'язку з цим виникає нагальна потреба у внесенні змін до методичних підходів їх оцінки з подальшим збільшенням надходжень до міського бюджету. Приведення показників нормативної грошової оцінки земельних ділянок для ведення садівництва хоча б до показників нормативної грошової оцінки земель житлової забудови дасть можливість збільшити надходження від плати за ці земельні ділянки у 25 - 30 раз.

Програмою передбачається створити нормативно-правове забезпечення щодо ефективних економічних важелів впливу на процес регулювання земельних відносин та запровадження економічних стимулів для якнайскорішого вирішення землекористувачами питань переоформлення прав на землю.

2.8. Контроль за використанням та охороною земель

Зміна функцій та повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування в управлінні земельними ресурсами в період глобальних змін у суспільно-політичному та економічному житті країни, лібералізація законодавства або й відсутність такого знизили рівень відповідальності як окремих фізичних та юридичних осіб, так і деяких органів владних структур перед законодавством, породили правовий нігілізм у суспільстві.

У зв'язку з постійним зростанням цін на землю в місті та приміській зоні розвиток ринку землі набуває окремих кримінальних рис, що призводить до негативних наслідків у формуванні правової свідомості суспільства, використанні і охороні земельних ресурсів. У зв'язку з цим поряд із дозвільним правом на використання природних ресурсів (до яких відноситься і земля) виникає необхідність посилення контролю та відповідальності щодо їх раціонального та бережливого використання.

Державний контроль за використанням та охороною земель покладено на Державну інспекцію з використання та охорони земель Держкомзему України.

Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель в м. Києві затверджений рішенням Київради від 25.09.2003 N 16/890 (зі змінами згідно з рішенням КМР від 24.12.2009 N 933/3002 ). Ним урегульовано напрями взаємодії з районними управліннями МВС України по запобіганню та припиненню правопорушень земельного законодавства. Повноваження щодо здійснення самоврядного контролю за додержанням земельного законодавства, використанням та охороною земель покладено на Головне управління земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). В Головному управлінні здійснення самоврядного контролю проводиться управлінням по контролю за використанням та моніторингу земель.

Основні показники, що характеризують роботу управління по контролю за використанням та моніторингу земель за 2006 - 2010 роки, приведені в табл. 5.

Протягом 8 місяців 2010 року за матеріалами Головного управління земельних ресурсів податковими органами стягнуто на користь міського бюджету 220 тис. грн.

Аналіз чинних нормативно-правових актів та зростання ролі місцевого самоврядування, особливо після розмежування земель державної та комунальної власності, обумовлюють необхідність розробки Закону України "Про самоврядний контроль за використанням та охороною земель", а також затвердження типового Положення про міську інспекцію із самоврядного контролю за використанням та охороною земель.