Постанова суду № 640/20588/18 від 16.09.2021 про визнання неправомірними дій, визнання неправомірним та скасування наказу в частині, зобов`язання вчинити дії, провадження у...

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 вересня 2021 року

Київ

справа №640/20588/18

адміністративне провадження № К/9901/18773/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.,

суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/20588/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Вікінг Строй" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України) та Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві (далі - Департамент ДАБІ у м. Києві) про визнання неправомірними дій, визнання неправомірним та скасування наказу в частині, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ТОВ "Вікінг Строй"

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.04.2019, ухвалене у складі судді Арсірія Р.О.

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.06.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бужак Н.П., суддів Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 04.12.2018 ТОВ "Вікінг Строй" звернулось до суду з позовом, у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просило:

визнати неправомірними дії Департаменту ДАБІ у м. Києві щодо складання акта від 29.05.2018 №б/н про відмову позивача у проведенні перевірки органом ліцензування щодо додержання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.2016 №256 (далі - Ліцензійні умови № 256), яка мала бути проведена у період з 22.05.2018 по 29.05.2018;

визнати неправомірними дії Департаменту ДАБІ у м. Києві щодо складання акта від 29.05.2018 №б/н, за результатами проведеної планової перевірки позивача щодо додержання Ліцензійних умов №256, яка мала бути проведена у період з 22.05.2018 по 29.05.2018;

визнати неправомірним та скасувати пункт 13 додатку 2 "Перелік ліцензіатів, яким анулюється ліцензія, у зв`язку з виявленими порушеннями Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками" до наказу ДАБІ України від 01.06.2018 №32-Л "Про результати розгляду питань щодо ліцензування";

зобов`язати ДАБІ України поновити дію ліцензії позивача на здійснення господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками (наказ ДАБІ України від 15.02.2017 №7-Л, реєстраційний запис 2013034458), про що повідомити позивача у встановлений законодавством спосіб та строк.

В обґрунтування позовних вимог ТОВ "Вікінг Строй" посилалось на порушення відповідачем процедури проведення планового заходу контролю та відсутність законодавчо визначених підстав для анулювання ліцензії, оскільки Департамент ДАБІ у м. Києві не повідомив його про проведення планового контрольного заходу, що позбавляє контролюючий орган права на проведення планової перевірки. Позивач вважає, що акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки та акт перевірки складені безпідставно, з порушенням норм законодавства.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 11.04.2019 відмовив у задоволенні позовних вимог.

3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 06.06.2019 скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.04.2019 в частині позовних вимог про визнаня неправомірними дії Департаменту ДАБІ у м. Києві щодо складання акта від 29.05.2018 №б/н про відмову позивача у проведенні перевірки органом ліцензування та акта від 29.05.2018 року №б/н, за результатами проведеної планової перевірки позивача щодо додержання Ліцензійних умов № 256, провадження в цій частині закрив;

у решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.04.2019 суд апеляційної інстанції - залишив без змін.

4. 03.07.2019 ТОВ "Вікінг Строй" звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.06.2019 у справі №640/20588/18, ухвалити нове рішення, яким частково задовольнити позовні вимоги:

зобов`язати ДАБІ України поновити дію ліцензії позивача на право здійснення господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками (наказ ДАБІ України від 15.02.2017 №7-Л, реєстраційний запис 2013034458), про що повідомити позивача у встановлений законодавством спосіб та строк.

5. Верховний Суд ухвалою від 08.07.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

6. 25.07.2019 від ДАБІ України до суду касаційної інстанції надійшов відзив на зазначену вище касаційну скаргу, у якому відповідач просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані позивачем судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Суди встановили, що ДАБІ України наказом від 29.11.2017 №1788 затверджено план здійснення заходів державного нагляду (контролю) ДАБІ України за діяльністю суб`єктів господарювання на 2018 рік. Згідно із річним планом з 22.05.2018 терміном 5 днів мала бути проведена планова перевірка ТОВ "Вікінг Строй" щодо додержання ліцензіатом вимог Ліцензійних умов № 256.

Департаментом ДАБІ у м. Києві рекомендованим листом з повідомленням про вручення направлено на адресу ТОВ "Вікінг Строй" повідомлення від 02.05.2018 №10/26-5/0205/08-169 про проведення планової перевірки щодо додержання Ліцензійних умов № 256. Вказане повідомлення повернулось без вручення із відміткою Укрпошти "за закінченням встановленого строку зберігання".

21.05.2018 Департаментом ДАБІ у м. Києві видано направлення від 21.05.2018 №б/н для проведення планової перевірки ТОВ "Вікінг Строй" строком дії від 22.05.2018 про 29.05.2018.

Працівники Департаменту ДАБІ у м. Києві виїхали за місцезнаходженням ТОВ "Вікінг Строй": м. Київ, 1-й провулок Івана Франка, 29, для проведення перевірки, однак встановили відсутність товариства за місцезнаходженням.

У зв`язку із цим Департаментом ДАБІ у м. Києві складено акт від 29.05.2018 №б/н про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування, у якому зазначено, що ТОВ ""Вікінг Строй" не забезпечило присутність керівника, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення перевірки. Посадові особи органу ліцензування до здійснення перевірки не допущені. Товариством не надано документи у визначений для перевірки термін.

Також, 29.05.2018 Департаментом ДАБІ у м. Києві складено акт №б/н за результатами проведення планової (позапланової) перевірки додержання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов № 256, у якому зафіксовано, що ТОВ "Вікінг Строй" відсутнє за адресою: м. Київ, 1-й провулок Івана Франка, 29, що присутність керівника, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення перевірки не забезпечено, посадові особи органу ліцензування до здійснення перевірки не допущені, документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникли під час перевірки не надані.

Вказаний акт був направлений на адресу ТОВ "Вікінг Строй" рекомендованим листом з повідомленням про вручення, однак конверт повернувся відправнику у зв`язку із неможливістю вручення.

01.06.2018 відбулось засідання Ліцензійної комісії, на якому надано висновок про анулювання ліцензії ТОВ "Вікінг Строй" за результатами проведеного контрольного заходу, що зафіксовано у протоколі №32.

Департаментом ДАБІ у м. Києві на підставі висновку Ліцензійної комісії (протокол від 01.06.2018 №32) видано наказ від 01.06.2018 року №32-Л "Про результати розгляду питань щодо ліцензування", яким анульовано ліцензію ТОВ "Вікінг Строй" у зв`язку із виявленням порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, на підставі акта про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки (абзац 12 пункту 21 Порядку ліцензування господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2017 № 1396).

Вважаючи протиправними дії Департаменту ДАБІ у м. Києві щодо складання актів від 29.05.2018 №б/н, а також протиправним наказ ДАБІ України в частині анулювання ліцензії ТОВ "Вікінг Строй", позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем дотримано норми чинного законодавства щодо обов`язку повідомити суб`єкта господарювання про проведення планової перевірки, оскільки Департаментом ДАБІ у м. Києві вжито заходів щодо письмового повідомлення ТОВ "Вікінг Строй" про проведення перевірки. При цьому, ТОВ "Вікінг Строй" мало можливість самостійно отримати повідомлення Департаменту ДАБІ у м. Києві. Вказане, в свою чергу, спростовує твердження позивача про протиправність прийнятого рішення про анулювання ліцензії з підстав порушення процедури проведення планової перевірки.

9. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог про визнання неправомірними дій Департаменту ДАБІ у м. Києві щодо складання актів від 29.05.2018, та закриваючи провадження у цій частині позовних вимог, виходив із того, що акти складені під час проведення перевірки дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва не є правовими документами, які установлюють відповідальність для позивача, та відповідно не є актами індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). При цьому дії службової особи щодо складання таких актів та включення до них певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. Касаційна скарга ТОВ "Віктінг Строй" мотивована, зокрема тим, що плановий захід контролю за додержанням ним Ліцензійних умов № 256 проведено контролюючим органом з порушенням процедури, визначеної для такої перевірки, а саме: без письмового повідомлення про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу, що свідчить про незаконність такої перевірки, а відповідно й про відсутність будь-яких правих наслідків, пов`язаних з її проведенням.

11. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на те, що оскаржувані позивачем рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, у зв`язку із чим касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.06.2019 - без змін.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.

13. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Законом, який регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності є Закон № 222-VIII.

15. Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону № 222-VIII визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.

16. При цьому, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовано Законом України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).

17. Згідно із частиною четвертою статті 5 Закону № 877-V органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Повідомлення повинно містити:

дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу;

найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;

найменування органу державного нагляду (контролю).

Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

18. Відповідно до статті 11 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний, зокрема, надавати документи, зразки продукції, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону.

19. Згідно з частиною одинадцятою статті 4 Закону № 877-V плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб`єкта господарювання.

20. Частиною шостою статті 7 Закону № 877-V встановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості:

дату складення акта;

тип заходу (плановий або позаплановий);

форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);

предмет державного нагляду (контролю);

найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід;

найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

21. На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу (частина сьома статті 7 Закону № 877-V).

22. Отже, чинним законодавством передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб`єкта господарювання та, крім випадків чітко передбачених законом, за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання та за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

23. Ухвалюючи рішення по суті позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, встановивши, що надіслане Департаментом ДАБІ у м. Києві рекомендованим листом повідомлення про проведення планової перевірки повернулось на його адресу з відміткою поштового зв`язку: "повертається за закінченням терміну зберігання", виходив із того, що Департаментом ДАБІ у м. Києві вжито заходів щодо письмового повідомлення ТОВ "Вікінг Строй" про проведення перевірки.

24. Разом з цим, як видно з матеріалів справи рекомендований лист з повідомленням про проведення планової перевірки повернувся на адресу ліцензійного органу з відміткою поштового зв`язку: "повертається за закінченням терміну зберігання" 04.06.2018, тобто вже після проведення Департаментом ДАБІ у м. Києві планового заходу, та ухвалення спірних у цій справі рішень, за результатами такого заходу.

25. За таких обставин, у колегії суддів відсутні підстави вважати, що відповідачем виконано обов`язок вжити всіх вичерпних заходів попереднього інформування (не менш як за десять робочих днів) ліцензіата про дату та місце проведення планової перевірки, зокрема за допомогою засобів телефонного, факсимільного та/або електронного поштового зв`язку.

26. Отже, з огляду на вказані норми законодавства та враховуючи, що відповідачем не було вчасно повідомлено ліцензіата про проведення позапланової перевірки, колегія суддів приходить до висновку про те, що невжиття контролюючим органом передбачених законом заходів щодо повідомлення ліцензіата про проведення перевірки не може розцінюватись як недопуск суб`єктом господарювання до проведення перевірки, оскільки законодавець чітко передбачив, що відмова у проведенні перевірки передбачає або активні дії службових осіб ліцензіата по недопущенню органу ліцензування до перевірки, невиконання їх законних вимог, або ж усвідомлену умисну бездіяльність ліцензіата з метою уникнення перевірки.

27. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постановах від 23.01.2018 у справі № 815/5420/17 та від 17.09.2019 у справі № 826/7786/18.

28. З урахуванням наведеного, Верховний Суд, виконуючи завдання, визначені частиною другою статті 2 КАС України, перевіряючи чи діяло ДАБІ України ухвалюючи рішення про анулювання ліцензію позивачу на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, дійшов висновку про наявність підстав для визнання неправомірним та скасування пункту 13 додатку 2 "Перелік ліцензіатів, яким анулюється ліцензія, у зв`язку з виявленими порушеннями Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками" до наказу ДАБІ України від 01.06.2018 №32-Л "Про результати розгляду питань щодо ліцензування.

29. При цьому у разі скасування пункту 13 додатку 2 "Перелік ліцензіатів, яким анулюється ліцензія, у зв`язку з виявленими порушеннями Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками" до наказу ДАБІ України від 01.06.2018 №32-Л "Про результати розгляду питань щодо ліцензування", яким анульовано ліцензію позивачу, у відповідача не виникає додаткового обов`язку у вчиненні дій щодо поновлення дії цієї ліцензії, а тому вимога про зобов`язання ДАБІ України поновити дію ліцензії позивача на здійснення господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками (наказ ДАБІ України від 15.02.2017 №7-Л, реєстраційний запис 2013034458), про що повідомити позивача у встановлений законодавством спосіб та строк, не підлягає задоволенню.

30. При цьому, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що позовна вимога ТОВ "Вікінг Строй" про визнання неправомірними дії Департаменту ДАБІ у м. Києві щодо складання акта від 29.05.2018 №б/н за результатами проведення планової перевірки додержання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов № 25 не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, з огляд у на таке.

31. Частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

32. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів).

33. Під рішенням суб`єкта владних повноважень у контексті положень Кодексу адміністративного судочинства України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

34. Нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).

35. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

36. Обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

37. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

38. За змістом частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

39. Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

40. Водночас право на судове оскарження не є абсолютним, наявність лише формальної або процедурної помилки, без врахування рішення, яке має для суб`єкта конкретні юридичні наслідки, не є підставою для звернення до суду.

41. Отже, правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод та інтересів.

42. У свою чергу до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

43. Акт перевірки - це документ, в якому зафіксовано факти та оціночні судження осіб, що її проводили, тому до акта можуть пред`являтися лише ті вимоги, що стосуються, доказів. Оцінка акта перевірки, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

44. Колегія суддів зазначає, що акт перевірки є лише службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки контролюючого органу щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, тобто такий акт та дії посадових осіб контролюючого органу зі складання цього акта не створюють правових наслідків, не породжують, не змінюють та не звужують права особи, не встановлюють для неї додаткових обов`язків та не покладають відповідальність, а тому не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 5 КАС України, яке може бути оскаржено до адміністративного суду.

45. При цьому, колегія суддів зазначає, що висновки, викладені в акті перевірки, є відображенням дій посадових особі контролюючого органу і самі собою не породжують правових наслідків для позивача та відповідно такий акт, дії по його складанню та висновки у ньому не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача або настання негативних наслідків, не порушують його прав, свобод або інтересів, що, унеможливлює розгляд вимог про визнання протиправними та скасування таких у порядку адміністративного судочинства.

46. Колегія суддів зазначає, що "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

47. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку про закриття провадження у справі в частині позовних вимог щодо оскарження дій відповідача по складанню акта перевірки від 29.05.2018 №б/н за результатами проведення планової перевірки додержання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов № 256.

48. Разом з цим, суд апеляційної інстанції ухвалюючи оскаржувану постанову також закрив провадження у справі в частині позовних вимог про визнати неправомірними дії Департаменту ДАБІ у м. Києві щодо складання акта від 29.05.2018 №б/н про відмову позивача у проведенні перевірки органом ліцензування.

49. З цього приводу, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

50. Згідно із частиною першою статті 16 Закону №222-VIII анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.

51. У частині другій статті 16 Закону №222-VIII перелічені підстави для прийняття рішення про анулювання ліцензії, перелік яких є вичерпним.

52. Зокрема, відповідно до пункту 8 частини другої статті 16 Закону №222-VIII підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).

53. Така сама підстава для анулювання ліцензії визначена й в абзаці 12 пункту 21 Порядку №1396 (акт про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки).

54. У відповідності до частини чотирнадцятої статті 19 Закону №222-VIII у разі встановлення в ході перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки.

55. Отже, окремою підставою, визначеною пунктом 8 частини другої статті 16 Закону № 222-VIII та абзацом 11 пункту 21 Порядку № 1396 для анулювання відповідної ліцензії є акт про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки.

56. Тобто такий акт та дії посадових осіб контролюючого органу зі складання цього акта створюють правові наслідки, породжують, змінюють та звужують права особи, встановлюють для неї додаткові обов`язки та покладають відповідальність, а тому є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 5 КАС України, яке може бути оскаржено до адміністративного суду.

57. Разом з цим, оскарження позивачем дій по складанню акта про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки, на підставі якого було ухвалено рішення про анулювання позивачу ліцензії чи дій посадових осіб контролюючого органу із складання такого акта не є належним способом захисту права позивача, оскільки цей акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а наступне його скасування не може призвести до відновлення порушеного права, що має наслідком відмову у задоволенні цієї вимоги позивача.

58. Належним способом захисту порушеного права позивача у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого на підставі цього акта - рішення про анулювання ліцензії.

59. Такий висновок узгоджується із правою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 31.03.2021 у справі № 1440/2324/18.

60. Обрання позивачем неналежного способу захисту має наслідком відмову у задоволенні позовних вимог у цій частині.

61. У зв`язку із чим, суд апеляційної інстанції помилково закрив провадження у справі в цій частині позовних вимог з підстави неналежності її до спорів адміністративної юрисдикції. Відтак його висновки в цій частині не ґрунтуються на правильному розумінні закону, у зв`язку із чим оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню.

62. Відповідно до частини першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

63. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

64. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

65. Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій вирішуючи спір неправильно застосували норми матеріального та порушили норми процесуального права в частині позовних вимог про визнання неправомірним та скасування пункту 13 додатку 2 "Перелік ліцензіатів, яким анулюється ліцензія, у зв`язку з виявленими порушеннями Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками" до наказу ДАБІ України від 01.06.2018 №32-Л "Про результати розгляду питань щодо ліцензування", у зв`язку із чим позов в цій частині підлягає задоволенню.

В частині закриття провадження у справі в частині позовних вимог про визнання неправомірними дії Департаменту ДАБІ у м. Києві щодо складання акта від 29.05.2018 року №б/н за результатами проведеної планової перевірки позивача щодо додержання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками скасувати, - постанову суду апеляційної інстанції необхідно залишити без змін.

На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

................

Перейти до повного тексту