ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 липня 2021 року
м. Київ
справа № 500/498/19
адміністративне провадження № К/9901/23465/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 500/498/19
за позовом Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради (далі - Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради) до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області (далі - Управління ДАБІ у Тернопільській області), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ОСОБА_1, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради
на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 15.05.2019, ухвалене у складі головуючого судді Мандзія О.П.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді - Ніколіна В.В., суддів Багрія В.М., Гінди О.М.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 21.02.2019 Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради звернулось до суду з позовом, у якому просило:
визнати протиправним та скасувати рішення від 07.02.2019 №4 року, прийняте головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Тернопільській області ОСОБА_1 про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки №547 від 02.07.2018 на "Реконструкцію індивідуального житлового будинку" по АДРЕСА_1 (далі - будівельний паспорт від 02.07.2018 №547).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Тернопільській області ОСОБА_1 протиправно прийнято рішення від 07.02.2019 №4 про скасування дії будівельного паспорта від 02.07.2018 №547, оскільки Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 (далі - Порядок №698) не передбачено одночасне винесення припису про усунення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та про зупинення дії рішення об`єкта нагляду. Крім цього, відповідно до змісту Порядку №698 позивач не наділений повноваженнями щодо скасування (анулювання) будівельного паспорту, внесення змін та видачі нового, що унеможливлює виконання вимоги припису. Разом з тим, Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради здійснювало свої повноваження в частині видачі будівельного паспорта від 02.07.2018 №547 правомірно, з дотриманням процедури видачі та форми будівельного паспорта, визначеної Порядком видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 №103 (далі - Порядок №103), на підставі повно і всебічно досліджених документів.
2. Тернопільський окружний адміністративний суд рішенням від 15.05.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 14.08.2019 Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 15.05.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 22.08.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Суди встановили, що 19.06.2018 ОСОБА_1 звернувся до Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради із заявою на видачу будівельного паспорта, до якої додав: ескізні наміри забудови, документи на земельну ділянку, а саме державний акт на право власності на земельну ділянку ЯИ №573374 з додатком, відомості про реєстрацію права власності на нерухоме майно, договір дарування від 12.08.2006, ухвалу апеляційного суду Тернопільської області від 07.03.2012 у справі №2-427/11, технічний паспорт станом на 01.03.2007, висновок будівельно-технічної експертизи від 01.11.2011 № 970.
Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради видало ОСОБА_1 будівельний паспорт від 02.07.2019 №547 на "Реконструкцію індивідуального житлового будинку" по АДРЕСА_1 .
На адресу Управління ДАБІ у Тернопільській області 20.09.2018 надійшла заява ОСОБА_2 про проведення позапланової перевірки законності видачі ОСОБА_1 зазначеного вище будівельного паспорта.
22.10.2018 Управлінням ДАБІ у Тернопільській області проведено документальну перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Управлінням містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради, в ході якої виявлені відомості про ознаки вчинення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме будівельний паспорт забудови земельної ділянки від 02.07.2018 № 547 виданий з порушенням пункту 2.1, а саме відсутня засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову. За результатами документальної перевірки складено довідку від 22.10.2018 з пропозицією призначити позапланову перевірку Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради щодо законності надання ОСОБА_1 будівельного паспорта від 02.07.2018 №547.
На підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 24.10.2018 №1338 "Про проведення позапланової перевірки", направлення на проведення позапланової перевірки, довідки про результати документальної перевірки від 22.10.2018, Управлінням ДАБІ у Тернопільській області у період з 05.11.2018 по 23.11.2018 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради, за результатами якої складено акт від 23.11.2018. Проведеною перевіркою встановлено, що Управлінням містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради видано будівельний паспорт від 02.07.2018 №547 з порушенням пункту 2.1 Порядку № 103, а саме за відсутності засвідченої в установленому порядку згоди співвласників земельної ділянки та житлового будинку, відповідно до додатку до державного акта на право власності на земельну ділянку ЯИ №573347, співвласниками земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 являються ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_2, відповідно до витягу про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 26.02.2007 №13696429 житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1, знаходиться у спільній частковій власності (частка 29/100 ОСОБА_1 ).
З метою усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності Управлінням ДАБІ у Тернопільській області 23.11.2018 винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності №С-23.11/1, яким зобов`язано в термін до 28.12.2018 привести виданий будівельний паспорт від 02.07.2018 №547 до вимог пункту 2.1 Порядку № 103.
Водночас, Управлінням ДАБІ у Тернопільській області прийнято рішення від 23.11.2018 № 169 про зупинення дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 02.07.2018 №547.
Надалі, відповідно до наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 03.01.2019 №8, на підставі припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 23.11.2018 №С-23.11/1, та направлення на проведення позапланової перевірки від 15.01.2019 №15.01/1, Управлінням ДАБІ у Тернопільській області у період з 18.01.2019 по 07.02.2019 проведено позапланову перевірку Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради, результати якої викладені в акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 07.02.2019.
Перевіркою встановлено, що станом на 07.02.2019 не виконано вимоги припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 23.11.2018 №С-23.11/1.
Управлінням ДАБІ у Тернопільській області 07.02.2019 винесено спірне рішення №4 про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 02.07.2018 №547.
Вважаючи рішення Управлінням ДАБІ у Тернопільській області протиправним, Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду в межах здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду входить проведення перевірок щодо дотримання уповноваженими органами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил і у разі виявлення порушень об`єктами нагляду, скасовувати чи зупиняти дії прийнятих ними рішень. При цьому оскільки всупереч вимогам пункту 2.1 Порядку № 103 ОСОБА_1 разом із пакетом документів, поданих для отримання будівельного паспорта, не було надано засвідчену у встановленому порядку згоду співвласників земельної ділянки (житлового будинку), будівельний паспорт від 02.07.2018 №547 видано з порушенням встановленого законодавством України порядку видачі і такий правомірно скасовано відповідачем.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що видача головним інспектором нагляду припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності позбавляє його права виносити рішення про скасування дії рішення об`єкта нагляду, з підстав наведених у Порядку № 698. При цьому позивач зазначає, що вимога припису сформована відповідачем так, що її неможливо виконати через відсутність відповідних повноважень на це в Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [- КАС України; в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі" (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
9. Частиною другою статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Повноваження ДАБІ у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом № 3038-VI, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок № 698).
11. Згідно з положеннями частини першої статті 41-1 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
12. Частиною другою статті 41-1 Закону № 3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
13. Згідно з положеннями частини третьої статті 41-1 Закону № 3038-VI, з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
14. Відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038-VI у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
15. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.
16. Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
17. Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є:
1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;
2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів;
3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
18. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком №698.
19. Відповідно до пункту 2 Порядку №698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
20. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції (підпункти 1, 6 пункту 5 Порядку № 698).
21. Згідно з пунктом 23 Порядку № 698 за результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, складає акт перевірки за формою згідно з додатком 4.
22. Відповідно до пункту 32 Порядку № 698, якщо рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень. Про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об`єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення. Інформація про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.
23. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку, що до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду в межах здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду входить проведення перевірок щодо дотримання уповноваженими органами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил і у разі виявлення порушень об`єктами нагляду, вони вправі скасовувати чи зупиняти дії прийнятих ними рішень.
24. Разом з цим, колегія суддів зазначає, що згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
25. Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й до дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
26. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
27. За правилами пункту 5 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.
28. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
29. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
30. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
31. Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;
12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";
13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".
32. Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
33. Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу (її посадової особи), бо це означатиме позов держави до неї самої.
34. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.
35. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
36. Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
37. У справі, яка розглядається спір виник у заявку із скасуванням суб`єктом нагляду дії будівельного паспорту, виданого об`єктом нагляду третій особі з мотиві того, що він виданий останнім з порушенням положень пункту 2.1 Порядку № 103.
38. Так, в силу приписів статті 27 Закону № 3038-VI повноваження щодо видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки надано уповноваженим органам містобудування та архітектури.
39. Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (частина четверта статті 27 Закону № 3038-VI).
40. На виконання вимог статті 27 Закону № 3038-VI Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 05.07.2011 № 103 "Про затвердження Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки" затвердило Порядок № 103, який призначений для використання уповноваженими органами містобудування та архітектури та іншими суб`єктами містобудування при вирішенні питань забудови присадибних, дачних і садових земельних ділянок.
41. Згідно із пунктом 32 Порядку № 3038-VI якщо рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень.
Про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об`єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення.
Інформація про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.
42. При цьому, колегія судів зазначає, що будівельний паспорт за своєю суттю є актом індивідуальної дії.
43. За правилами пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
44. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
45. Стосовно "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
46. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує скаржник, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
47. Системний аналіз наведених вищевказаних норм дає підстави для висновку, що право на оскарження акту індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень надається особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується її прав, свобод та інтересів.
48. Разом з цим, на переконання колегії суддів будівельний паспорт за своєю суттю є актом індивідуальної дії, який вичерпує свою дію шляхом реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт, а його скасування, у разі якщо він ще не вичерпав свою дію, впливає на права, обов`язки та інтереси саме його замовника, а не органу, що його видав.
49. З наведеного слідує, що, виходячи із чітко окреслених законодавством повноважень, Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міськради як об`єкт державного архітектурно-будівельного нагляду не наділений компетенцією звертатись до суду з позовом до органу, уповноваженого функціями державного архітектурно-будівельного нагляду при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій.
50. При цьому, Верховний Суд зазначає, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто, як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, але підлягають розгляду в порядку інших судових юрисдикцій, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
51. За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
52. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
53. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
54. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України).
55. В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
56. Ураховуючи викладене, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги й задовольнити її частково. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати і закрити провадження у справі.
Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд