ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 липня 2021 року
м. Київ
справа № 280/2286/20
адміністративне провадження № К/9901/7643/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Жука А.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 280/2286/20
за адміністративним позовом приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року (колегія суддів: головуючий суддя Баранник Н.П., судді Малиш Н.І., Щербак А.А.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернулася до суду з позовом до Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), у якому просила:
1.1. скасувати наказ Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) №189/7 від 12.03.2020 "Про усунення порушень та помилок приватним нотаріусом Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1".
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, на думку позивача, оскаржуваний наказ не відповідає вимогам, визначеним статтею 2 КАС України, оскільки не містить посилання на конкретну перевірку, її час та місце проведення, на будь-який акт (довідку), яким (якою) встановлено порушення за наслідками проведення перевірки. Також, спірний наказ не містить конкретизованого переліку заходів зобов`язального характеру, які повинні бути вчинені позивачем з метою усунення порушень, виявлених перевіркою. При цьому, позивач вважає, що при призначенні перевірки відповідачем допущено низку процедурних порушень, які загалом вплинули на законність прийнятого рішення. Так, вказує, що лист-повідомлення про проведення перевірки всупереч вимогам абзацу 2 п. 19 Порядку проведення перевірки не містив посилання на наказ про проведення перевірки, відомостей про склад комісії, підписаний неналежною особою. Також зазначає, що у порушення положень п.17 та п. 19 вказаного Порядку план проведення планової комплексної перевірки організації нотаріальної діяльності, дотримання приватним нотаріусом порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства був вручений одночасно з Наказом про проведення планової комплексної перевірки приватного нотаріуса ОСОБА_1. Зауважує, що позивача ознайомлено із довідкою лише на шостий робочий день після закінчення перевірки, що позбавило її можливості скористатись своїм правом на надання заперечень. Крім того, позивач незгодна із низкою встановлених під час перевірки порушень, усунути які, за її твердженням вона не може з об`єктивних причин.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2.1. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року позов задоволено.
2.2. Визнано протиправним та скасовано наказ Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) від 12.03.2020 за №189/7 "Про усунення порушень та помилок приватним нотаріусом Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1".
2.3. Задовольняючи позов суд першої інстанції вказав на протиправність оскаржуваного наказу відповідача, оскільки при його прийнятті порушено принцип обґрунтованості рішення. Так, мотивувальна частина наказу не містить посилань на конкретну перевірку, її час та місце проведення, на будь-який акт (довідку), яким (якою) встановлено порушення за наслідками проведення перевірки, а в резолютивній частині не міститься конкретного переліку заходів, які має вжити позивач за наслідками такої перевірки.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
3.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції розмежував правове регулювання різних видів перевірок діяльності нотаріусів, а тому дійшов помилкового висновку про те, що за наслідками розгляду звернень громадян формується комісія та складається довідка за результатами перевірки. Зі змісту пункту 14 Порядку № 357/5 вбачається, що під час перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб витребовуються лише документи та відомості, що стосуються саме фактів, викладених у таких зверненнях та відповідні пояснення нотаріуса.
3.2. Крім цього, суд апеляційної інстанції зазначив, що твердження позивача стосовно не забезпечення їй можливості надати пояснення є необґрунтованими, оскільки за результатами розгляду звернень позивач безпосередньо надавала копії документів та письмові пояснення. Отже, вказане свідчить про те, що позивач була належним чином повідомлена та обізнана про розгляд відповідних звернень. За цих обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необгрунтованість висновку суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ Міністерства юстиції України № 814/5 від 05 березня 2020 року прийнятий уповноваженим органом з порушенням передбаченою чинним законодавством процедури.
ІІІ. Касаційне оскарження
2. Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції позивач звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
2.1. Підставою звернення з касаційною скаргою позивач зазначив пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
2.2. На обґрунтування підстави оскарження позивач зазначає про сформовану Верховним Судом практику щодо правовідносин, пов`язаних із прийняттям органом юстиції наказом за результатами перевірки, за якою зміст наказу, який є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, має відповідати вимогам статті 2 КАС України та бути, зокрема обгрунтованим.
2.3. Крім іншого, скаржник наголошує на тому, що суд апеляційної інстанції безпідставно не звернув увагу на те, що спірний наказ має певні дефекти, які унеможливлюють його виконання позивачем.
2.4. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу позивача, за змістом якого висловив свої доводи, якими заперечив щодо висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновку суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні позову та просив залишити оскаржуване судове рішення без змін, а скаргу - без задоволення.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
3. 12 лютого 2020 року на електронну поштову адресу позивача надіслано лист Південно- Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) від 11 лютого 2020 року № ЕД06.3-01-73/405, про проведення планової комплексної перевірки, у якому зазначено, що з 24 лютого по 26 лютого 2020 року буде проводитись планова комплексна перевірка організації нотаріальної діяльності, дотримання порядку вчинення нотаріальних дій та виконання приватним нотаріусом ОСОБА_1 правил ведення нотаріального діловодства.
4. Наказом начальника Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) від 21.02.2020 року № 162/8 вирішено провести з 24 лютого по 26 лютого 2020 року комплексну перевірку організації нотаріальної діяльності, дотримання порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил ведення нотаріального діловодства приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1
5. За результатами проведеної перевірки комісією Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) сформовано довідку про результати проведення планової комплексної перевірки організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1, дотримання нею порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил ведення нотаріального діловодства за період роботи з 20 лютого 2018 року по 26 лютого 2020 року.
6. У довідці комісія визначила рекомендації для покращення стану нотаріальної діяльності, з метою усунення виявлених порушень і недоліків у роботі приватного нотаріуса, зокрема:
- додатково проаналізувати положення Правил та Порядку та неухильно дотримуватись їх;
- тексти нотаріально посвідчуваних правочинів викладати зрозуміло і чітко з дотриманням вимог чинного законодавства, відповідно до пунктів 6.9, 6.10, 6.11, 6.12, 6.13 Правил;
- дотримуватись вимог пункту 8.2 Правил при реєстрації документів, які надійшли на адресу приватного нотаріуса;
- при веденні реєстрів для реєстрації нотаріальних дій дотримуватись розділу VII Правил;
- при посвідченні попередніх договорів на укладення в майбутньому договорів купівлі-продажу враховувати правову природу попереднього договору, визначеного нормою статті 635 Цивільного кодексу України;
- при засвідченні справжності підпису батьків на заяві про згоду на виїзд дитини за кордон дотримуватися вимог Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України № 57 від 27.01.1995;
- при посвідченні договорів відчуження нерухомого майна враховувати положення пункту 1 Постанови правління Національного банку України від 06.06.2013 № 210 "Про встановлення граничної суми розрахунків готівкою";
- при вчиненні нотаріальних дій неухильно виконувати положення глави 6 розділу І Порядку та викладати зміст правочинів таким чином, щоб не виникали сумніви щодо однакового розуміння сторонами правочину його правових наслідків та дійсних намірів сторін;
- використовувати спеціальні бланки нотаріальних документів у суворій послідовності відповідно до порядкових номерів;
- з метою покращення якості нотаріального обслуговування фізичних та юридичних осіб врахувати в подальшій роботі всі рекомендації комісії, викладені в П частині довідки;
- уважно ставитись до виготовлення нотаріальних документів, не допускати в їх текстах орфографічні та технічні помилки;
- здійснювати самоконтроль оформлених документів, своєчасно вживати заходи по усуненню порушень і помилок допущених при вчиненні нотаріальних дій; слідкувати за змінами та доповненнями в законодавстві;
- уважно вивчати документи, які подаються для вчинення нотаріальних дій;
- постійно забезпечувати належні умови зберігання архівних документів.
7. 05.03.2020 року позивачу надано довідку для ознайомлення.
8. 11.03.2020 року ОСОБА_1 надала свої пояснення та заперечення проти фактів порушень, які викладено у довідці.
9. 12.03.2020 року Південно-Східним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Дніпро) видано наказ №189/7 "Про усунення порушень та помилок приватним нотаріусом Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1".
10. Цим наказом начальник Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) встановив строк для усунення виявлених недоліків за результатами проведеної комплексної перевірки організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1, рекомендував усунути виявлені за результатами перевірки помилки до 25.03.2020 року та про вжиті заходи повідомити відділ з питань нотаріату у Запорізькій області Управління нотаріату Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) до 27.03.2020 року.
11. Вважаючи наказ №189/7 від 12.03.2020 протиправним та необґрунтованим, позивач звернулася до суду з цим адміністративним позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
12. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
14. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
15. Правове регулювання діяльності нотаріату в Україні визначене Законом України "Про нотаріат".
16. Відповідно до частин першої, другої статті 2-1 цього Закону державне регулювання нотаріальної діяльності полягає у встановленні умов допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності, порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; здійсненні контролю за організацією нотаріату, проведенням перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні органів та осіб, які вчиняють нотаріальні дії, здійснюють контроль за організацією нотаріату, проводять перевірки організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні ставок державного мита, яке справляється державними нотаріусами; встановленні переліку додаткових послуг правового і технічного характеру, які не пов`язані із вчинюваними нотаріальними діями, та встановленні розмірів плати за їх надання державними нотаріусами; встановленні правил професійної етики нотаріусів.
17. Контроль за організацією нотаріату, перевірка організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
18. Статтею 21 цього Закону встановлено, що державне регулювання нотаріальної діяльності полягає у встановленні умов допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності, порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; здійсненні контролю за організацією нотаріату, проведенням перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні органів та осіб, які вчиняють нотаріальні дії, здійснюють контроль за організацією нотаріату, проводять перевірки організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні ставок державного мита, яке справляється державними нотаріусами; встановленні переліку додаткових послуг правового і технічного характеру, які не пов`язані із вчинюваними нотаріальними діями, та встановленні розмірів плати за їх надання державними нотаріусами; встановленні правил професійної етики нотаріусів; контроль за організацією нотаріату, перевірка організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
19. Відповідно до частин першої, третьої статті 33 Закону Міністерство юстиції України, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі проводять перевірку організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства за певний період. Проведення повторної перевірки з тих питань, які вже були предметом перевірки, не допускається, крім перевірки звернень громадян чи юридичних осіб у межах предмета звернення та повноважень Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
20. Приватний нотаріус зобов`язаний надавати посадовим особам, уповноваженим проводити перевірку, відомості і документи щодо організації нотаріальної діяльності, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства.
21. Згідно з частиною шостою статті 33 Закону порядок проведення перевірки організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства затверджується Міністерством юстиції України.
22. На виконання вказаної норми наказом Міністерства юстиції України від 17 лютого 2014 року №357/5 затверджено Порядок проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства (далі - Порядок №357/5).
23. Відповідно до пункту 12 Порядку, підставою для проведення планової комплексної перевірки організації роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса та дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій і виконання правил нотаріального діловодства є графік проведення такої перевірки.
24. Згідно із пунктом 33 Порядку за наслідками перевірки організації роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства комісія протягом п`яти робочих днів з часу закінчення перевірки складає довідку у двох примірниках про результати проведеної перевірки із зазначенням оцінки роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса та з викладеними у ній висновками і рекомендаціями.
25. Відповідно до пункту 36 Порядку на останньому аркуші довідки за результатами перевірки зазначається кількість складених примірників такої довідки.
26. Довідка підписується всіма членами комісії, які проводили перевірку, та завідувачем державної нотаріальної контори, завідувачем державного нотаріального архіву, приватним нотаріусом, діяльність яких перевірялась.
27. Голова комісії надає приватному нотаріусу, діяльність якого перевірялась, довідку за результатами перевірки для ознайомлення та підпису.
28. Згідно із пунктом 37 Порядку приватний нотаріус, діяльність якого перевірялась, має право письмово викласти свої заперечення або пояснення щодо висновків комісії.
29. Заперечення або пояснення приватного нотаріуса, діяльність якого перевірялась, надаються комісії та розглядаються разом з довідкою про проведену перевірку та іншими матеріалами перевірки.
30. За пунктом 38 Порядку один примірник довідки за результатами перевірки подається начальнику головного управління юстиції, який приймає рішення про способи реалізації висновків та пропозицій за результатами комплексної, цільової, контрольної перевірки, а другий примірник отримує приватний нотаріус, діяльність якого перевірялась.
31. Відповідно до пункту 39 Порядку за результатами перевірки приватного нотаріуса, на підставі висновків комісії головне управління юстиції видає наказ, у якому встановлюється строк для усунення виявлених порушень та помилок.
32. Копія наказу направляється до виконання приватному нотаріусу для врахування пропозицій комісії впродовж п`яти робочих днів з дня ознайомлення з довідкою про результати проведеної перевірки та долучається до відповідного наряду державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, а також до реєстраційної справи приватного нотаріуса.