ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 липня 2021 року
м. Київ
справа №1640/3161/18
адміністративне провадження №К/9901/17018/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 1640/3161/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Укртрансбудпроект" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України) про визнання протиправним та скасування наказу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ТОВ "Укртрансбудпроект"
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Чалого І.С., Спаскіна О.А., Перцової Т.С.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 10.09.2018 ТОВ "Укртрансбудпроект" звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати пункт 25 Додатку №5 Наказу ДАБІ України від 29.06.2017 №27-Л в частині анулювання ТОВ "Укртрансбудпроект" ліцензії на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності.
В обґрунтування позовних вимог ТОВ "Укртрансбудпроект" вказало на те, що оспорюваний наказ є протиправним, оскільки прийнятий з порушенням порядку проведення перевірок за додержанням суб`єктом господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності, оскільки форма акта, який став підставою для анулювання ліцензії не відповідає формі, визначений чинним законодавством.
2. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 20.11.2018 задовольнив позовні вимоги.
3. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 14.05.2019 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. 14.06.2019 ТОВ "Укртрансбудпроект" звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 20.11.2018 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 24.06.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. 10.07.2019 від відповідача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на зазначену вище касаційну скаргу, у якому ДАБІ України просить залишити останню без задоволення, а оскаржуване ТОВ "Укртрансбудпроект" судове рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Суди встановили, що 04.12.2014 ТОВ "Укртрансбудпроект" отримано ліцензію на провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури (будівництво об`єктів архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності), строк дії ліцензії з 25.11.2014 по 25.11.2019.
Наказом ДАБІ України від 14.03.2017 №395 затверджено план перевірок додержання суб`єктами господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності, на ІІ квартал 2017 року, на виконання якого Департаментом Державної архітектурно - будівельної інспекції у Полтавській області (далі - Департамент ДАБІ у Полтавській області) проведено планову перевірку дотримання позивачем Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності.
Повідомлення про проведення перевірки 31.03.2017 направлялося на адресу позивача, вказану в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, однак поштове відправлення було повернуто 08.05.2017 на адресу відповідача з відміткою поштового відділення "за закінченням терміну зберігання".
За результатами проведення планової перевірки додержання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності 02.06.2017 Департаментом ДАБІ у Полтавській області складено відповідний акт №П-56, у якому зазначено, що ліцензіатом не забезпечено присутність керівника, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення перевірки додержання Ліцензійних умов; посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом Ліцензійних умов не допущено; документів, пояснень, довідок, відомостей та матеріалів з питань, що виникли під час перевірки не надано.
Також, 02.06.2017 Департаментом ДАБІ у Полтавській області складено акт № П-56/1 про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування.
На підставі зазначеного вище акта від 02.06.2017 № П-56/1 про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування відповідачем 29.06.2017 винесено наказ №27-Л "Про результати розгляду питань щодо ліцензування", пунктом 25 додатку до якого, анульовано ліцензію на підставі абзацу 11 пункту 21 Порядку ліцензування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2007 №1396 (далі - Порядок № 1396), видану ТОВ "Укртрансбудпроект".
ТОВ "Укртрансбудпроект", не погодившись із правомірністю вказаного наказу відповідача звернулось до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що підставою для анулювання позивачу ліцензії слугував недопуск посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки. Водночас форма акта про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій затверджена додатком 2 до Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.05.2012 № 240 (далі - Наказ № 240), однак відповідачем до суду не надано доказів складання такого акта за вказаною формою, що свідчить про недотримання відповідачем порядку проведення перевірки.
9. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що оспорюваний наказ про анулювання ліцензії правомірно прийнято за результатами планового заходу, в ході якого в акті, складеному в довільній формі, оскільки законодавство не вимагає уніфікованої форми такого акта, зафіксовано відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування, у зв`язку з чим відсутні підстави для визнання такого наказу протиправним та його скасування.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій у відповідності до частини другої статті 16 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон № 222-VIII) та абзацу 11 пункту 21 Порядку № 1396 є самостійною підставою для прийняття органом ліцензування рішення про анулювання ліцензії. Натомість такого акта за формою, встановленою Наказом № 240 відповідачем не складалось.
11. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на те, що оскаржувана ТОВ "Укртрансбудпроект" постанова суду апеляційної інстанцій є законною та обґрунтованою, у зв`язку із чим касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Законом, який регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності є Закон № 222-VIII.
15. Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону № 222-VIII визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.
16. При цьому, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовано Законом України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).
17. Відповідно до статті 11 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний, зокрема, надавати документи, зразки продукції, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону.
18. Згідно з частиною одинадцятою статті 4 Закону № 877-V плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб`єкта господарювання.
19. Частиною шостою статті 7 Закону № 877-V встановлено, що у разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається суб`єкту господарювання або уповноваженій ним особі, а другий - зберігається в органі державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
20. Отже, чинним законодавством передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб`єкта господарювання та, крім випадків чітко передбачених законом, за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання.
21. Частиною першою статті 16 Закону № 222-VIII визначено, що анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.
Ліцензія вважається анульованою з дня, коли ліцензіат дізнався чи повинен був дізнатися про анулювання ліцензії, але у строк, не менший за один тиждень з дня прийняття органом ліцензування рішення про анулювання виданої йому ліцензії.
22. Підстави для прийняття рішення про анулювання ліцензії, визначені у частині другій статті 16 вказаного закону.
23. Зокрема, відповідно до пункту 8 частини другої статті 16 Закону №222-VIII підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).
24. Така сама підстава для анулювання ліцензії визначена й в абзаці 11 пункту 21 Порядку №1396 (акт про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки).
25. У відповідності до частини чотирнадцятої статті 19 Закону №222-VIII у разі встановлення в ході перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки.
26. Отже, окремою підставою визначеною пунктом 8 частини другої статті 16 Закону № 222-VIII та абзацом 11 пункту 21 Порядку № 1396 для анулювання відповідної ліцензії є акт про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки.
27. У справі, яка розглядається суди встановили, що на підставі акта про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування відповідачем 29.06.2017 прийнято наказ №27-Л "Про результати розгляду питань щодо ліцензування", пунктом 25 додатку до якого, позивачу анульовано ліцензію від 23.11.2014 № 45-Л.
28. Так, відповідно до частини першої статті 19 Закону №222-VIII Кабінет Міністрів України постановою від 16.03.2016 № 182 затвердив Порядок проведення спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування планових та позапланових перевірок додержання органами ліцензування вимог законодавства у сфері ліцензування, пунктом 13 якого визначено, що у разі недопущення до проведення перевірки посадова особа або комісія складає відповідний акт у довільній формі.
29. При цьому колегія суддів зазначає, що акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, форма якого затверджена наказом № 240, складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Натомість у справі, яка розглядається, здійснювався контролюючий плановий захід за додержанням суб`єктом господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності, в процедурі якого законодавством не вимагається складання акта про недопущення посадових осіб до перевірки органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов уніфікованої форми.
30. З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що оспорюваний у цій справі пункт наказу про анулювання ліцензії прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, у зв`язку з чим відсутні підстави для визнання такого наказу протиправним та його скасування.
31. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
32. Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
33. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судом апеляційної інстанції оскаржуваної постанови і погоджується з його висновками у справі, якими доводи скаржника відхилено.
34. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд