ПОСТАНОВА
Іменем України
07 липня 2021 року
Київ
справа №640/20090/18
адміністративне провадження №К/9901/33790/19
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду:
суддя-доповідач Гусак М. Б.,
судді Гімон М. М., Усенко Є. А.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Діпі Ейр Газ" на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 липня 2019 року (суддя Літвінова А. В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2019 року (судді Вівдиченко Т. Р., Аліменко В. О., Карпушова О. В.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Діпі Ейр Газ" до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, третя особа - Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування наказу,
УСТАНОВИЛА:
Товариство з обмеженою відповідальністю "Діпі Ейр Газ" (далі - ТОВ "Діпі Ейр Газ") звернулося до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 30 жовтня 2018 року № 1587 "Про застосування спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності - до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України" у частині застосування до ТОВ "Діпі Ейр Газ" спеціальних санкцій у вигляді тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності.
Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 10 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2019 року, у задоволенні позову відмовив.
При цьому суди виходили з того, що подання Служби безпеки України від 22 жовтня 2018 року № 8/1/5-11522ДСК щодо застосування спеціальної санкції до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності відповідало вимогам частини третьої статті 37 Закону України від 16 квітня 1991 року № 959-XII "Про зовнішньоекономічну діяльність" та містило всі необхідні дані; Міністерство економічного розвитку і торгівлі України не мало повноважень перевіряти факт вчинення зазначених у поданні правопорушень; єдиною законною і належною підставою для винесення наказу Міністерством економічного розвитку і торгівлі України є належним чином оформлене подання ініціатора щодо застосування спеціальної санкції до суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності.
Не погодившись із ухваленими у справі судовими рішеннями, ТОВ "Діпі Ейр Газ" подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалені у справі судові рішення й ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити.
У відзиві на касаційну скаргу та поясненнях відповідач та третя особа просять залишити касаційну скаргу без задоволення, ухвалені у справі судові рішення - без змін.
Касаційна скарга розглядається у порядку, що діяв до 8 лютого 2020 року, відповідно до пункту 2 Розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року №460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", що набрав чинності у зазначену вище дату.
Перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.
Статтею 35 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що суб`єкти зовнішньоекономічної діяльності несуть відповідальність у видах та формах, передбачених статтею 33 і 37 цього Закону, іншими законами України та/або зовнішньоекономічними договорами (контрактами).
Так, відповідно до статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" за порушення цього або пов`язаних з ним законів України до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності або іноземних суб`єктів господарської діяльності можуть бути застосовані такі спеціальні санкції:
- накладення штрафів у випадках несвоєчасного виконання або невиконання суб`єктами зовнішньоекономічної діяльності та іноземними суб`єктами господарської діяльності своїх обов`язків згідно з цим або пов`язаних з ним законів України. Розмір таких штрафів визначається відповідними положеннями законів України та/або рішеннями судових органів України;
- застосування до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб`єктів господарської діяльності індивідуального режиму ліцензування у випадках порушення такими суб`єктами цього Закону та/або пов`язаних з ним законів України, що встановлюють певні заборони, обмеження або порядок здійснення зовнішньоекономічних операцій;
- тимчасове зупинення зовнішньоекономічної діяльності у випадках порушення цього Закону або пов`язаних з ним законів України, проведення дій, які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки.
Санкції, зазначені у цій статті, застосовуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері економічного розвитку, за поданням органів доходів і зборів та контрольно-ревізійної служб, правоохоронних органів, органів Антимонопольного комітету України, національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, та Національного банку України або за рішенням суду. Санкції, зазначені у цій статті, можуть бути застосовані до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності або іноземних суб`єктів господарської діяльності протягом трьох років з дня виявлення порушення законодавства.
Подання щодо застосування санкцій повинно містити такі дані: найменування та реквізити суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності (для іноземних суб`єктів господарювання - мовою країни їхнього місцезнаходження), відомості про зміст порушення з посиланням на конкретні положення законодавства України, вид спеціальної санкції, яку пропонується застосувати, найменування та реквізити контрагента, при виконанні контракту з яким порушено законодавство, іншу доцільну інформацію.
Порядок застосування Міністерством економічного розвитку і торгівлі України спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", визначений Положенням про порядок застосування до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України та іноземних суб`єктів господарської діяльності спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", затвердженим наказом Міністерства економіки України від 17 квітня 2000 року № 52 (чинним на час виникнення спірних правовідносин; далі - Положення № 52).
Пунктом 1.2 Положення № 52 передбачено, що санкції застосовуються Міністерством економічного розвитку і торгівлі України до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності, що порушили Закон України "Про зовнішньоекономічну діяльність" та пов`язані з ним закони України, зокрема, в разі порушення суб`єктами зовнішньоекономічної діяльності валютного, митного, податкового, іншого законодавства, що встановлює певні заборони, обмеження або порядок здійснення зовнішньоекономічних операцій, та в разі проведення ними дій, які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки.
Згідно з пунктом 4.8. Положення № 52 про застосування санкцій, передбачених статтею 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", видається наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, у якому вказуються норми чинного законодавства, які було порушено, матеріали, на підставі яких видано наказ, реквізити суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності, до яких застосовані санкції, та вид санкції, дата, з якої санкція починає діяти.
Суди першої та апеляційної інстанцій установили, що Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, на підставі подання Служби безпеки України щодо застосування спеціальної санкції до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності від 22 жовтня 2018 року № 8/1/5-11522ДСК, прийнято наказ від 30 жовтня 2018 року № 1587 "Про застосування спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності - до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України" щодо застосування до ТОВ "Діпі Ейр Газ" спеціальної санкції у вигляді тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності.
Зі змісту подання Служби безпеки України від 22 жовтня 2018 року № 8/1/5-11522ДСК вбачається, що Головним управлінням контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України спільно з Головним слідчим управлінням Служби безпеки України здійснювалося досудове розслідування кримінального провадження від 26 липня 2018 № 22018000000000236 за ознаками злочину, передбаченого частиною другою статті 258-5 Кримінального кодексу України, під час якого встановлено, що у період 2015- 2018 років підприємства, що входять до групи компаній "ДіПі" (ТОВ "Діпі Ейр Газ", Товариство з обмеженою відповідальністю "Дари природи" та інші) здійснили експортно-імпортні операції щодо купівлі-продажу продукції на загальну суму близько 2 мільйонів доларів США з Товариством з обмеженою відповідальністю "Дари Природи", розташованим на тимчасово непідконтрольній державній владі України території Донецької області та зареєстрованим в органах влади "Донецької народної республіки". Кінцеві бенефіціарні власники та керівники вказаних суб`єктів господарювання, діючи за попередньою змовою групою осіб, шляхом сплати податків до Пенсійного фонду і Міністерства доходів і зборів "Донецької народної республіки" здійснювали фінансування терористичної організації "Донецька народна республіка", тобто вчиняли дії з метою фінансового та матеріального її забезпечення. За вказаним фактом директору Товариства з обмеженою відповідальністю "Дари Природи", що входить до групи компаній "ДіПі", повідомлено про підозру у вчиненні злочину, передбаченого частиною другою статті 258-5 Кримінального кодексу України.
Зокрема, у поданні Служби безпеки України зазначено ланцюг постачання (взаємозв`язків) підприємств, що входять до групи компаній "ДіПі", у тому числі ТОВ "Діпі Ейр Газ", Товариство з обмеженою відповідальністю "Дари природи" та інші.
Окрім того, за результатами проведення досудового розслідування, окрім оголошення фігурантам справи підозри у вчиненні злочину, передбаченого частиною другою статті 258-5 Кримінального кодексу України, Головним управлінням контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України спільно з Головним слідчим управлінням Служби безпеки України було прийнято рішення щодо підготовки та направлення до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України відповідного подання щодо накладення санкцій групі компаній "ДіПі" за порушення вимог статті другої та частини першої статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", а саме: за проведення дій, які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки України.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що подання Служби безпеки України від 22 жовтня 2018 року № 8/1/5-11522ДСК щодо застосування спеціальної санкції до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності, відповідає вимогам частини третьої статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" та містить наступні дані: найменування та реквізити суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності, відомості про зміст порушення з посиланням на конкретні положення законодавства України, вид спеціальної санкції, яку пропонується застосувати, найменування та реквізити контрагента, при виконанні контракту з яким порушено законодавство, іншу доцільну інформацію.
За висновками судів попередніх інстанцій, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України не мало повноважень перевіряти зазначені у поданні правопорушення, оскільки відповідальність за достовірність інформації, що зазначається в поданні, в тому числі, і факти порушення законодавства про зовнішньоекономічну діяльність, несе ініціатор подання - Служба безпеки України. Єдиною законною і належною підставою для винесення наказу Міністерством економічного розвитку і торгівлі України є належним чином оформлене подання ініціатора щодо застосування спеціальної санкції до суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності.
Відтак, суди дійшли висновку про те, що у відповідача були наявні всі обґрунтовані підстави для прийняття оскаржуваного наказу в частині застосування до позивача спеціальної санкції.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду погоджується з доводами касаційної скарги, що з урахуванням приписів чинного законодавства підставою для застосування до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності санкцій, передбачених частиною першою статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", є порушення певним суб`єктом зовнішньоекономічної діяльності цього або пов`язаних з ним законів України.
Щодо порядку застосування вказаної норми права склалася стала практика Верховного Суду, зокрема, правові висновки було висловлено у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 804/6382/16, від 18 квітня 2018 року у справі № 826/2113/17, від 28 серпня 2019 року у справі № 805/5040/15-а. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не вважає за необхідне відступати від зазначених висновків Верховного Суду.
Так, згідно із вказаними правовими висновками Верховного Суду, враховуючи норми статей 238, 239 Господарського кодексу України, застосована до суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності спеціальна санкція є адміністративно-господарською санкцією, яка може бути застосована лише за наявності встановленого у передбаченому законом порядку складу відповідного правопорушення.
Отже, з огляду на передбачений законодавством порядок застосування визначених частиною першою статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" спеціальних санкцій, враховуючи, що підставою для їх застосування є встановлені у відповідному порядку порушення суб`єктами зовнішньоекономічної діяльності певних законів України, висновки судів про відсутність у відповідача повноважень перевіряти наявність зазначених у відповідному поданні порушень та самостійно приймати рішення про відмову у задоволенні подання про застосування спеціальних санкцій не узгоджуються з вимогами законодавства.
Суди попередніх інстанцій зазначені обставини не перевірили, формально пославшись на те, що подання Служби безпеки України від 22 жовтня 2018 року № 8/1/5-11522ДСК оформлено відповідно до вимог частини третьої статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність".
При цьому суди не встановили, зокрема чи доводить вину позивача у вчиненні правопорушення посилання у поданні Служби безпеки України на обставини кримінального провадження за ознаками злочину, передбаченого частиною другою статті 258-5 Кримінального кодексу України; чи обґрунтований оскаржуваний наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України порушенням позивачем вимог Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" чи пов`язаних з ним законів України, або проведення ним дій, які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки.
Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Колегія суддів не може визнати законними і обґрунтованими такі рішення судів попередніх інстанцій, оскільки останні ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права та без повного та всебічного з`ясування обставин, якими сторони обґрунтовують свої вимоги і заперечення, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
За правилами статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Під час нового розгляду необхідно з`ясувати чи є обґрунтованим подання Служби безпеки України, яке стало підставою для винесення відповідачем спірного наказу; чи застосовано спеціальну санкцію до позивача на підставі такого подання з урахуванням вимог статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" та практики Верховного Суду, зокрема, правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 17 липня 2018 року у справі № 809/4403/15, згідно із яким підставою для застосування спеціальних санкцій до суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності є внесення уповноваженим органом до центрального органу виконавчої влади з питань економічної політики обґрунтованого подання за формою та змістом, яке відповідає положенням частини третьої статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" та прийнятим на виконання неї підзаконним нормативно-правовим актам.
Окрім того, суду необхідно проаналізувати чи могли приписи абзацу п`ятого частини першої статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" на момент притягнення позивача до відповідальності (тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності) у редакції від 16 квітня 1991 року, охоплювати правовідносини, описані у поданні Служби безпеки України, на підставі якого прийнято наказ відповідачем.
Відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. При цьому, неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, колегія суддів