ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
28 квітня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/123/20
Провадження № 11-65заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Британчука В. В., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
за участю:
секретаря судового засідання Яроша Д. В.,
представника позивача Спектора Ю. І.,
представника відповідача та третьої особи - Долгова Ю. В.,
розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом Громадської організації "Всеукраїнське об`єднання сільських голів, депутатів сільрад і селян "Порятунок села" до Верховної Ради України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Апарату Верховної Ради України - про зобов`язання вчинити дії,
за апеляційною скаргою Громадської організації "Всеукраїнське об`єднання сільських голів, депутатів сільрад і селян "Порятунок села" на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2021 року (у складі колегії суддів Радишевської О. Р., Губської О. А., Кашпур О. В, Смоковича М. І., Уханенка С. А.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У травні 2020 року Громадська організація "Всеукраїнське об`єднання сільських голів, депутатів сільрад і селян "Порятунок села" (далі - ГО "Порятунок села") звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ ), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Апарату Верховної Ради України, з вимогою зобов`язати ВРУ привести у відповідність інформацію на офіційному вебсайті ВРУ (вебпорталі https://rada.gov.ua/) про чинність Закону України від 03 липня 1991 року № 1286-XII "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" (далі - Закон № 1286-XII) шляхом розміщення такої інформації: "Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" № 1286-XII від 03 липня 1991 року є чинним".
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що на офіційному вебсайті ВРУ розміщено недостовірну інформацію про втрату чинності Законом № 1286-ХІІ. Мотивує це тим, що така інформація суперечить висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 жовтня 2019 року у справі № 826/17872/18, відповідно до яких з дня прийняття Конституційним Судом України Рішення від 26 квітня 2018 року у справі № 4-р про визнання неконституційним Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 06 листопада 2012 року № 5475-VI (далі -Закон № 5475-VI) відновив свою дію Закон № 1286-ХІІ.
Позивач уважає, що розміщена на офіційному вебсайті ВРУ недостовірна інформація про втрату чинності Законом № 1286-ХІІ порушує його право знати та можливість реалізувати свої права та обов`язки, захист яких неможливий без унесення відповідних виправлень.
3. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2021 року ГО "Порятунок села" відмовлено в задоволенні позову.
4. Не погодившись із таким рішенням, ГО "Порятунок села" подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу з тих підстав, що вважає рішення суду першої інстанції незаконним і необґрунтованим, прийнятим з неправильним застосуванням норм матеріального права та з порушенням вимог процесуального законодавства. В апеляційній скарзі ГО "Порятунок села" просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2021 року та прийняти нове судове рішення, яким позов задовольнити.
5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 березня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ГО "Порятунок села" на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2021 року.
6. Ухвалою від 29 березня 2021 року Велика Палата Верховного Суду призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні.
7. 22 березня 2021 року до Великої Палати Верховного Суду від представника ВРУ та Апарату ВРУ надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому він просить залишити апеляційну скаргу ГО "Порятунок села" без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2021 року - без змін.
Фактичні обставини справи, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин
8. 28 листопада 2012 року набрав чинності Закон № 5475-VI, пунктом 4 розділу XIII "Прикінцеві положення" якого визнано нечинним Закон № 1286-XII з дня офіційного оприлюднення Закону № 5475-VI.
9. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018 у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) № 5475-VI зазначений Закон визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).
У цьому ж Рішенні зазначено, що Закон № 5475-VI зі змінами втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
10. 30 січня 2020 року ГО "Порятунок села" звернулася до ВРУ з проханням щодо приведення у відповідність інформації про чинність Закону № 1286-ХІІ на офіційному вебсайті ВРУ шляхом розміщення інформації такого змісту: "Закон № 1286-ХІІ відновив свою дію з дати прийняття Рішення Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року у справі № 4-р".
Мотивувала це тим, що відповідно до висновку Верховного Суду, викладеного в постанові від 25 жовтня 2019 року у справі № 826/17872/18, з дня прийняття Конституційним Судом України Рішення від 26 квітня 2018 року у справі № 4-р про визнання неконституційним Закону № 5475-VI відновив свою дію Закон № 1286-ХІІ.
11. У відповідь на зазначене звернення ГО "Порятунок села" Апарат ВРУ листом від 14 лютого 2020 року № 07/08-77 повідомив позивача про те, що підстав для внесення виправлень до інформації про стан (чинність) Закону № 1286-ХІІ немає, оскільки, визнавши неконституційним Закон № 5475-VI, Конституційний Суд України в Рішенні від 26 квітня 2018 року у справі № 4-р не зазначив про відновлення дії Закону № 1286-ХІІ.
12. Вважаючи мотиви відповідача, викладені в листі від 14 лютого 2020 року, незрозумілими, необґрунтованими та такими, що не відносяться до суті порушеного питання, позивач звернувся до адміністративного суду із цим позовом.
Оцінка суду першої інстанції
13. Відмовляючи ГО "Порятунок села" у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що за загальним правилом визнання нормативно-правового акта неконституційним, що має наслідком втрату ним чинності, не поновлює дію нормативно-правових актів, які були визнані нечинними відповідно до цього (неконституційного) нормативно-правового акта.
14. Посилаючись на практику застосування Конституційним Судом України положень статті 97 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII (далі - Закон № 2136-VIII) та частини другої статті 70 попередньої редакції Закону України "Про Конституційний Суд України" від 16 жовтня 1996 року № 422/96-ВР (втратила чинність 03 серпня 2017 року), Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про те, що визнання певного нормативно-правового акта таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) не є підставою для автоматичного відновлення дії його попередньої редакції. Водночас суд першої інстанції зазначив, що саме Конституційний Суд України відповідно до статті 97 Закону № 2136-VIII (частини другої статті 70 Закону № 422/96-ВР), залежно від характеру правовідносин, змісту рішення, істотності прогалини, що може виникнути у зв`язку з визнанням неконституційним нормативно-правого акта, тощо може вирішити питання про відновлення чинності його попередньої редакції.
15. На підставі зазначеного суд першої інстанції виснував, що оскільки Конституційний Суд України в Рішенні від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018 не відновлював дію Закону № 1286-XII, а ВРУ не приймала законів щодо відновлення його дії, то підстави для внесення змін до інформації про чинність такого Закону на офіційному вебсайті ВРУ відсутні.
16. Крім того, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що спірні правовідносини ву цій справі виникли під час реалізації позивачем свого права на звернення до ВРУ з пропозицією, а тому висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 25 жовтня 2019 року у справі № 826/17872/18 та від 17 квітня 2020 року у справі № 60/7678/19 до спірних правовідносин не підлягають.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
17. В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2021 року ГО "Порятунок села" зазначає, що суд першої інстанції неправильно виклав аргументи відповідача.
Зокрема, вважає, що аргументи відповідача у відзиві на позовну заяву та в судовому засіданні 16 вересня 2020 року полягали в тому, що на офіційному вебсайті ВРУ вже зазначено, що спірний Закон має статус "чинний", і тому немає предмета спору.
Водночас на виконання ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 вересня 2020 року відповідачем надано додаткові пояснення та додано до них копію листа першого заступника керівника Головного юридичного управління Апарату ВРУ Нижника А. І. (як письмового доказу у справі), яким повністю спростовуються аргументи відповідача у відзиві про присвоєння Закону № 1286-XII статусу "чинний" та стверджується, що зазначений Закон є "нечинний".
18. ГО "Порятунок села" також зазначає, що суд першої інстанції не врахував істотного аргументу, а саме те, що 20 листопада 2012 року прийнято Закон України № 5492-VI "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", яким було внесено зміни до підпункту 3 пункту 2 "Прикінцевих положень" Закону № 1286-XII та викладеного його в редакції з відповідними змінами, який є чинним дотепер. Відтак, на думку скаржника, зазначене є підставою для висновку про чинність Закону № 1286-XII у редакції Закону № 5492-VI.
19. Крім того, скаржник зазначає, що суд першої інстанції не дослідив хронологію внесення змін і доповнень до спірного Закону, що призвело до ухвалення помилкового рішення у справі.
20. Скаржник вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що наслідки дії неконституційної норми закону зберігаються після визнання її неконституційною. Мотивує це тим, що наслідки дії неконституційної норми в будь-якому випадку не можуть бути правомірними, на що прямо вказує припис частини третьої статті 152 Конституції України, яким встановлено право на відшкодування моральної та матеріальної шкоди, завданої дією неконституційного акта.
21. ГО "Порятунок села" вважає, що Конституційний Суд України не є органом законодавчої влади і в жодному розумінні не наділений повноваженнями відновлювати чинність будь-яких актів парламенту та "усувати прогалини в законодавстві", оскільки може лише тлумачити існуючі норми законодавства, не виходячи за його межі.
Водночас зазначає, що Конституційний Суд України уповноважений лише на відкладення свого рішення в часі, все інше - це рекомендації, які не можуть підміняти собою дискреційні повноваження інших відповідних органів державної влади.
Позиція відповідача та третьої особи щодо апеляційної скарги ГО "Порятунок села"
22. У відзиві на апеляційну скаргу представник ВРУ та Апарату ВРУ зазначає, що рішення суду першої інстанції прийнято відповідно до норм матеріального права та вимог процесуального права.
23. Вважає, що вимоги апеляційної скарги не підлягають задоволенню з огляду на те, що позивач не наводить доказів того, що діями відповідача порушені їх права та інтереси в публічно-правових відносинах.
24. Крім того, відповідач зазначає, що 26 січня 2021 року ВРУ в другому читанні проголосувала за законопроект № 3612, прийнявши Закон України "Про народовладдя через всеукраїнський референдум", який 17 лютого 2021 року переданий на підпис Президенту України.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
25. Дослідивши доводи, наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї, перевіривши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача у справі та пояснення сторін, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких мотивів.
26. Розділом І Положення про Апарат Верховної Ради України, затвердженого розпорядженням Голови ВРУ № 734 від 20 листопада 2014 року (далі - Положення), передбачено, що Апарат ВРУ є постійно діючим органом, який здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності ВРУ, її органів та народних депутатів України. Апарат є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.
27. Підпунктом 3 пункту 8 розділу ІІ зазначеного Положення передбачено, що Апарат ВРУ у сфері документального забезпечення діяльності ВРУ організовує опублікування актів ВРУ та інших офіційних матеріалів, надає інформацію щодо проходження підписаних законодавчих актів та оприлюднює її на офіційному вебсайті ВРУ.
28. Відповідно до статті 140 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" після набрання чинності законом Апарат ВРУ разом з відповідним головним комітетом веде справу закону в електронній та паперовій формах, яка містить:
1) прийнятий текст закону в паперовій формі та його копію в електронній формі;
2) прийнятий ВРУ план організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів для реалізації положень прийнятого закону, а також повідомлення, що надійшли до ВРУ, про хід виконання цього плану Кабінетом Міністрів України;
3) перелік і тексти прийнятих Президентом України, Кабінетом Міністрів України, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади нормативно-правових актів на виконання положень цього закону;
4) повідомлення Вищої ради правосуддя, Верховного Суду, вищих спеціалізованих судів України, Міністерства юстиції України, Генерального прокурора, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб про дотримання положень закону, а також у разі надходження їх пропозицій щодо підвищення ефективності дії цього закону;
5) документи, відповідні остаточні редакції тексту закону, пов`язані із зміною, втратою чинності законом;
6) рішення та висновки Конституційного Суду України щодо закону.
29. Відповідно до підпунктів 20, 21 пункту 7 та підпункту 6 пункту 9 розділу ІІ Положення у сфері організаційного, інформаційного та комп`ютерно-технологічного забезпечення діяльності ВРУ Апарат організовує прийом громадян, розгляд поданих ними до ВРУ та її органів пропозицій, заяв і скарг, вивчає та узагальнює питання, порушені громадянами у зверненнях, вносить пропозиції щодо їх вирішення, забезпечує функціонування офіційного вебсайту ВРУ, забезпечує функціонування офіційного вебсайту ВРУ, оприлюднення на ньому інформації, передбаченої Законом України "Про доступ до публічної інформації" та іншими законодавчими актами.
30. Пунктами 3, 10 Положення про веб-ресурси Верховної Ради України, затвердженого розпорядженням Голови ВРУ № 699 від 19 травня 2015 року, вебресурси ВРУ є офіційним джерелом інформації ВРУ, що забезпечують висвітлення діяльності ВРУ, парламентських органів та Апарату ВРУ, сприяють обміну інформацією з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування, інформаційній взаємодії з урядовим і неурядовими організаціями інших країн, із громадськістю. Відповідальність за зміст інформації, що висвітлюється на вебресурсах ВРУ, несе підрозділ, який її оприлюднює.
31. Відповідно до підпункту 3.3.17 пункту 3.3 Положення про порядок роботи з документами у Верховній Раді України, затвердженого розпорядженням Голови ВРУ від 25 травня 2006 року № 448 (чинним на момент виникнення спірних правовідносин), копії законів України, підписаних Президентом України, законів України, які відповідно до частини четвертої статті 94 Конституції України офіційно оприлюднені Головою ВРУ, копії постанов та інших актів ВРУ передаються протокольним відділом до Видавництва Верховної Ради України для опублікування у "Відомостях Верховної Ради України", а також Управлінню комп`ютеризованих систем апарату для введення їх до відповідної бази даних.
32. З матеріалів цієї справи слідує, що предметом спору в ній є невідображення на офіційному вебсайті ВРУ інформації, яку відповідач вважає правильною (достовірною), а саме того, що "Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" № 1286-XII від 03 липня 1991 року є чинним".
33. Відповідно до статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
34. Статтею 152 Конституції України передбачено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
35. Зазначена норма Конституції України кореспондується з положенням статті 91 Закону № 2136-VIII.
36. У висновках Конституційного Суду України, викладених у рішенні від 24 грудня 1997 року у справі № 8-зп/1997, зазначено, що "частина друга статті 152 Конституції України закріплює принцип, за яким закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. За цим принципом закони, інші правові акти мають юридичну силу до визнання їх неконституційними окремим рішенням органу конституційного контролю."
37. Відповідно до статті 97 Закону № 2136-VIII Конституційний Суд України у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов`язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.
38. Аналогічна норма містилася і в попередній редакції Закону України "Про Конституційний Суд України" від 16 жовтня 1996 року № 422/96-ВР (частина друга статті 70 зазначеного Закону).
39. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що повноваження Конституційного Суду України відтерміновувати дату втрати чинності або відновлення чинності попередньої редакції нормативно-правового акта є одним зі способів запобігання негативним юридичним наслідкам в результаті визнання акта неконституційним, а також, як правильно зазначив суд першої інстанції, правовим способом усунення прогалин у законодавстві.
Зазначене не суперечить принципу розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, оскільки в межах процедури конституційного контролю Конституційний Суд України не може не враховувати юридичні наслідки своїх рішень, а має прогнозувати такі наслідки та за наявності підстав, запобігати їх негативному впливу на суспільні правовідносини.
Крім того, встановлення Конституційним Судом України строку дії в часі нормативно-правового акта, який визнаний неконституційним, не створює нову норму права, а усуває наслідки визнання неконституційною норми, яка була прийнята уповноваженим на це органом.
40. У Рішенні Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018 зазначено, що Закон № 5475-VI втрачає чинність з дня ухвалення ним цього Рішення.
41. Під час судового засідання в цій справі з посиланням на висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 25 жовтня 2019 року у справі № 826/17872/18 та від 17 квітня 2020 року у справі № 60/7678/19, щодо відновлення чинності Закону № 1286-XII скаржник зазначив, що ці обставини зумовлюють порушення його права знати свої права та обов`язки, оскільки ГО "Порятунок села" створене зі статутною метою захисту виборчих прав громадян, а з огляду на обставини цієї справи, скаржник вважає незрозумілим, чи може застосовуватись відповідний закон для реалізації виборчих прав, зокрема ініціювання проведення місцевого референдуму, висування питань, які мають бути розглянуті.
42. Ураховуючи доводи скаржника Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що згідно зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. При цьому як ефективний засіб (спосіб) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
43. Водночас гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, а також не має бути спрямоване на захист прав у майбутньому.
44. З урахуванням зазначеного в контексті обставин цієї справи Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що висловитись щодо чинності нормативно-правового акта, стосовно відновлення дії якого Верховна Рада України законів не приймала, може лише Конституційний Суд України або суд загальної юрисдикції при розгляді конкретної справи, де норма відповідного закону підлягає застосуванню.
Оскільки в цій справі відсутні спірні правовідносини між позивачем та відповідачем, у яких застосуванню підлягає Закон № 1286-XII, Велика Палата Верховного Суду вважає надмірними мотиви суду першої інстанції про порядок відновлення дії Закону № 5475-VI, який був визнаний Конституційним Судом України таким, що не відповідає Конституції України.
45. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про наявність підстав для відмови в задоволенні позовних вимог ГО "Порятунок села", однак з огляду на мотиви цієї постанови рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду потребує відповідної зміни.
46. Міркування й твердження скаржника, наведені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо відмови в задоволенні позовних вимог у цій справі.