Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Шевчука Станіслава Володимировича - головуючого,

Головатого Сергія Петровича,

Гультая Михайла Мирославовича - доповідача,

Запорожця Михайла Петровича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Лемака Василя Васильовича - доповідача,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мельника Миколи Івановича,

Мойсика Володимира Романовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Тупицького Олександра Миколайовича,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року № 5475-VI зі змінами.

Заслухавши суддів-доповідачів Гультая М.М., Лемака В.В., представників суб’єкта права на конституційне подання - заступника Голови Верховної Ради України, народного депутата України Сироїд О.І., експерта громадської організації "Центр політико-правових реформ" Кириченко Ю.М., представника Верховної Ради України - головного наукового консультанта Відділу зв’язків з органами правосуддя Апарату Верховної Ради України Пуданс К.Ю., представника Президента України - заступника завідувача Відділу представництва інтересів Президента України в судах - завідувача сектору представництва Президента України у Конституційному Суді України Михеєнка Р.М., дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. До Конституційного Суду України звернулися з конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо розгляду питання про відповідність Конституції України (конституційність) Закону України "Про всеукраїнський референдум", ухваленого Верховною Радою України 6 листопада 2012 року за № 5475-VI, (Відомості Верховної Ради України, 2013 р., № 44-45, ст. 634) зі змінами (далі - Закон № 5475).

2. Стверджуючи про неконституційність Закону № 5475, суб’єкт права на конституційне подання зазначає, що Верховна Рада України під час ухвалення Закону № 5475 порушила встановлену Конституцією України процедуру розгляду та ухвалення законів. На думку авторів клопотання, порушення цієї процедури полягало в обмеженні закріплених у Конституції України права законодавчої ініціативи народних депутатів України (частина перша статті 93) та повноважень комітетів Верховної Ради України щодо здійснення законопроектної роботи, підготовки та попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України (частина перша статті 89). Крім того, народні депутати України вказують, що Верховна Рада України "проігнорувала обов’язковість виконання рішень Верховної Ради України, у тому числі й для самого Парламенту, яка випливає з принципів верховенства права та конституційної законності (стаття 8, частина друга статті 19 Конституції України)".

3. Суб’єкт права на конституційне подання вважає неконституційними положення частин другої, третьої статті 15 Закону № 5475 у зв’язку з тим, що в них передбачено можливість "шляхом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою... визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України", а також "схвалювати нову редакцію Конституції України, вносити зміни до Конституції України, скасовувати, визнавати таким, що втрачає чинність, чи визнавати нечинним закон про внесення змін до Конституції України". У такий спосіб, на думку народних депутатів України, Верховна Рада України в законодавчому порядку запровадила процедури, які не відповідають Основному Закону України, стосовно: 1) ухвалення нової Конституції України (її нової редакції) на всеукраїнському референдумі; 2) зміни чинної редакції Конституції України, зокрема, шляхом скасовування, визнання таким, що втрачає чинність, або нечинним закону про внесення змін до Конституції України на всеукраїнському референдумі; 3) внесення змін до Конституції України на всеукраїнському референдумі. Положення статті 15 Закону № 5475 в частині внесення змін до Конституції України на всеукраїнському референдумі, як стверджує суб’єкт права на конституційне подання, суперечать положенням розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Основного Закону України, якими встановлено порядок внесення змін до Конституції України. Автори клопотання вказують, що згідно з пунктом 1 частини першої статті 85 Конституції України внесення змін до Конституції України можливе виключно в межах і порядку, передбачених у розділі XIII "Внесення змін до Конституції України" Основного Закону України, та належить до повноважень парламенту.

4. Народні депутати України вважають, що Закон № 5475 має бути визнаний неконституційним у цілому внаслідок недотримання конституційно визначеної процедури його розгляду та ухвалення, що суперечить приписам частини другої статті 6, частини другої статті 19, пункту 1 частини першої статті 85, частини першої статті 89, частини першої статті 93 Конституції України.

5. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, виходить із того, що застосовними у цій справі є принцип верховенства права, відповідно до якого "Конституція України має найвищу юридичну силу" (частина друга статті 8 Основного Закону України), а також принцип поділу влади, згідно з яким "органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України" (частина друга статті 6 Конституції України).

На підставі зазначених принципів Конституційний Суд України наголошує, що Верховна Рада України, здійснюючи законодавче регулювання суспільних відносин, зобов’язана забезпечити верховенство Конституції України.

6. Розглядаючи доводи суб’єкта права на конституційне подання щодо порушення конституційної процедури ухвалення Закону № 5475, Конституційний Суд України вважає, що вимога стосовно дотримання конституційної процедури міститься у частині першій статті 152 Конституції України, відповідно до якої "закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності". Конституційний Суд України враховує необхідність особливо ретельної перевірки дотримання конституційної процедури розгляду, ухвалення акта або набрання ним чинності, що впливає на оцінку його відповідності Конституції України (конституційності) в цілому.

7. Виходячи зі змісту частини першої статті 152 Конституції України Конституційний Суд України наголошує, що критерієм визнання актів неконституційними, зокрема, може стати порушення саме тих процесуальних вимог їх розгляду, ухвалення або набрання чинності, які встановлені Конституцією України, а не іншими правовими актами (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12 липня 2000 року № 9-рп/2000 ). Конституційний Суд України також вважає, що конституційний контроль стосовно дотримання конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності правовими актами здійснюється з урахуванням принципу юридичної визначеності, який, зокрема, вимагає щодо норм права "передбачуваності (прогнозованості) та стабільності" (абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 20 грудня 2017 року № 2-р/2017 ).

8. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України; повноваження народних депутатів України визначають Конституція та закони України; до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів (стаття 75, частина четверта статті 76, пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України).

В Основному Законі України встановлено, зокрема, такі процесуальні вимоги щодо ухвалення законів: прийняття Верховною Радою України рішень виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування (частина друга статті 84); здійснення народним депутатом України голосування особисто на засіданнях парламенту (частина третя статті 84); прийняття Верховною Радою України законів, постанов та інших актів більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією України (стаття 91). Із положень частини другої статті 6, частини другої статті 19 Основного Закону України випливає, що Верховна Рада України може реалізовувати повноваження щодо ухвалення законів, постанов та інших актів лише у спосіб, встановлений цими конституційними нормами.

9. Конституційний Суд України у Рішенні від 7 липня 1998 року № 11-рп/98 висловив юридичну позицію щодо голосування народним депутатом України особисто виходячи з того, що "голосування у Верховній Раді України в контексті частини другої статті 84 Конституції України - це дія, якою на пленарному засіданні завершується обговорення проектів законів, постанов, інших актів та приймаються рішення Верховної Ради України (стаття 91 Конституції України) і яка здійснюється народними депутатами України особисто" (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини); "народний депутат України не має права передавати свої повноваження щодо здійснення голосування іншому народному депутату України. Практика голосування одного народного депутата України за іншого не має юридичних підстав" (абзац шостий пункту 2 мотивувальної частини).

Таким чином, ухвалення актів Верховної Ради України на її пленарних засіданнях, у тому числі законів, має здійснюватися шляхом особистого голосування народними депутатами України. Ця конституційна вимога випливає також із тексту присяги народного депутата України та обумовлена представницькою природою депутатського мандата.

10. Згідно зі статтею 91 Конституції України "Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією". Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України "закони, постанови та інші акти, які під час голосування на пленарних засіданнях Верховної Ради України були підтримані встановленою більшістю голосів від її конституційного складу, вважаються прийнятими" (абзац п’ятий пункту 1 мотивувальної частини Рішення від 7 липня 1998 року № 11-рп/98 ).

Із наведеного випливає, що закони, постанови та інші акти на пленарному засіданні Верховна Рада України ухвалює більшістю від її конституційного складу за умови, якщо за них особисто проголосували не менше 226 народних депутатів України, крім випадків, передбачених Конституцією України.

11. Вирішуючи питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 5475, Конституційний Суд України проаналізував матеріали справи, які вказують на фактичні обставини, важливі для оцінки дотримання конституційної процедури ухвалення Закону № 5475, зокрема копію відеозапису пленарного засідання одинадцятої сесії Верховної Ради України шостого скликання від 6 листопада 2012 року, Стенограму пленарного засідання від 6 листопада 2012 року, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2014 року у справі № 826/7023/13-а за адміністративним позовом до першого заступника Голови Верховної Ради України шостого скликання, засвідчені в установленому порядку копії документів щодо:

- реєстрації присутності народних депутатів України перед початком пленарного засідання Верховної Ради України та вручення матеріалів до засідання від 6 листопада 2012 року;

- результатів реєстрації народних депутатів України на ранковому пленарному засіданні Верховної Ради України за допомогою програмно-технічного комплексу - електронної системи "Рада" - о 10-й годині 6 листопада 2012 року;

- результатів поіменного голосування народних депутатів України від 6 листопада 2012 року за проект Закону України про всеукраїнський референдум (реєстр. № 6278) (далі - Законопроект № 6278).

У матеріалах справи є письмові свідчення окремих народних депутатів України щодо присутності на пленарному засіданні Верховної Ради України під час голосування за Законопроект № 6278 народних депутатів України у меншій кількості від необхідної, встановленої Конституцією України для ухвалення законів України, а також щодо кількості народних депутатів України, які проголосували за Законопроект № 6278, та стосовно того, що частина народних депутатів України голосувала, використовуючи картки інших народних депутатів України.

Дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України дійшов висновку, що ухвалення Закону № 5475 здійснювалося з порушенням конституційної вимоги щодо особистого голосування народними депутатами України.

12. Конституційний Суд України спирається на юридичну позицію, викладену у Рішенні від 28 лютого 2018 року № 2-р/2018, за якою "однією зі стадій законодавчого процесу є внесення законопроекту до Верховної Ради України. Право законодавчої ініціативи відповідно до Конституції України мають Президент України, Кабінет Міністрів України та народні депутати України"; "реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення проектів законів, інших актів до парламенту, а й обов’язковий розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб’єктів" (абзаци шостий, десятий пункту 2 мотивувальної частини). Згідно з частиною першою статті 89 Конституції України "Верховна Рада України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України та обирає голів, перших заступників, заступників голів та секретарів цих комітетів". Із наведеного випливає, що встановлене Конституцією України функціональне призначення комітетів Верховної Ради України передбачає, зокрема, здійснення ними законопроектної роботи, підготовки та попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень парламенту. Конституційний Суд України вважає, що розгляд законопроекту у Верховній Раді України без участі відповідного комітету Верховної Ради України слід вважати порушенням конституційної процедури розгляду закону в контексті частини першої статті 152 Конституції України.

Конституційний Суд України зазначає, що Законопроект № 6278 не було розглянуто на засіданні відповідного комітету Верховної Ради України та не було обговорено на пленарному засіданні Верховної Ради України перед голосуванням за нього.

13. Конституційний Суд України дійшов висновку, що Верховна Рада України не дотримала встановленої конституційної процедури розгляду і ухвалення Закону № 5475, про що свідчить те, що Законопроект № 6278 не було розглянуто на засіданні відповідного комітету Верховної Ради України, а також те, що частиною народних депутатів України було порушено вимогу щодо особистого голосування.

14. Конституційний Суд України в Рішенні від 28 лютого 2018 року № 2-р/2018 звернув увагу на порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення закону України, які "мали системний характер та істотно вплинули на остаточний результат прийняття Закону" ( абзац одинадцятий пункту 4 мотивувальної частини ). Враховуючи наведену юридичну позицію, Конституційний Суд України вважає, що системний, грубий характер порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення нормативного акта, а також істотний вплив цього порушення на остаточний результат його ухвалення є підставою для визнання цього акта неконституційним.

У цій справі Конституційний Суд України зазначає, що вказані порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення Закону № 5475 є достатніми для висновку про істотний вплив цих порушень на остаточний результат його ухвалення. Однак, зважаючи на мету Закону № 5475, Конституційний Суд України дійшов висновку щодо потреби його перевірки на відповідність Конституції України також із огляду на його зміст.

15. Аналізуючи доводи авторів клопотання щодо відповідності змісту Закону № 5475 Конституції України, Конституційний Суд України передусім враховує, що метою Закону № 5475 є створення законодавчих основ і відповідних механізмів проведення всеукраїнського референдуму з питань схвалення нової редакції Конституції України, внесення змін до Конституції України, скасування, втрати чинності чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України (конституційний референдум) (пункт 1 частини третьої статті 3 Закону № 5475).