ПОСТАНОВА
Іменем України
31 травня 2021 року
Київ
справа №320/5310/18
адміністративне провадження №К/9901/20330/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Київського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Журавель В. О. від 04.03.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Бужак Н. П., суддів: Костюк Л. О., Лічевецького І. О. від 18.06.2019
у справі № 320/5310/18
за позовом ОСОБА_1
до Виконавчого комітету Бориспільської міської ради Київської області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: фізична особа-підприємець ОСОБА_2,
про визнання дій протиправним та скасування рішення
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду із позовом до Виконавчого комітету Бориспільської міської ради Київської області (далі також - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: фізична особа-підприємець ОСОБА_2, (далі також - третя особа, ФОП ОСОБА_2 ), в якому просив: визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Бориспільської міської ради від 04.06.2018 № 324 "Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2".
2. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 04.03.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. 18.07.2019 від позивача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на рішення Київського окружного адміністративного суду від 04.03.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
4. Ухвалою Верховного Суду від 29.07.2019 задоволено заяви суддів Мартинюк Н. М., Жука А. В. та Мельник-Томенко Ж. М. про самовідвід; передати матеріали касаційної скарги до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення нового складу суду.
5. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29.07.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І. В., суддів: Берназюка Я. О., Коваленко Н. В.
6. Ухвалою Верховного Суду від 30.07.2019 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
7. 23.08.2019 від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 14.08.2018 позивач користувався послугами громадського транспорту, зокрема № 3-Б, який прямує за маршрутом: вул. Котляревського - Профліцей у м. Бориспіль, перевізником якого є фізична особа-підприємець ОСОБА_2 . Вартість проїзду на цьому маршруті становила 6,00 грн.
9. Вважаючи вартість проїзду на зазначеному маршруті значно завищеною, адвокат позивача звернувся до відповідача із адвокатським запитом від 14.08.2018 про надання інформації щодо перевізника, який здійснює перевезення на автобусному маршруті загального користування № 3-Б; про надання належним чином засвідченої копії договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування №3-Б, а також належним чином засвідченої копії рішення, яким перевізнику встановлено тариф на перевезення пасажирів на маршруті № 3-Б.
10. Третя особа як суб`єкт господарської діяльності звернулася із заявою до органу місцевого самоврядування для встановлення тарифу на перевезення та надала розрахунок тарифу, розробленого нею на підставі Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту, затвердженого наказом Міністерства транспорту і зв`язку від 17.11.2009 № 1175, згідно з вимогами чинного законодавства.
11. До цієї заяви третьою особою додано наступні документи: лист від 05.05.2018; розрахунок тарифу на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування згідно з Методикою розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту № 1175 від 17.11.2009; пояснювальна записка до планового розрахунку тарифу на послуги пасажирського автомобільного транспорту; розрахунок тарифу на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування згідно з Методикою розрахунків тарифів на послуги пасажирського транспорту № 1175 від 17.11.2009; кошторис витрат на придбання запасних частин для поточного ремонту на 1 автобус (IVAN) на 2018 рік; фіскальні чеки на витрати за пальне; свідоцтво про реєстрацію транспортного засобу та тимчасовий реєстраційний квиток; лист від 16.03.2018 про надання доопрацьованого розрахунку щодо встановлення тарифу на послуги пасажирського автомобільного транспорту та фактичні показники; паспорт міського автобусного маршруту регулярних перевезень № 3-Б, який працює у звичайному режимі (назва маршруту: вул. Котляревського - Профліцей; паспорт затверджений рішенням відповідача від 29.04.2013 № 276); товарні чеки; видаткові накладні, акти виконаних робіт та наданих послуг, рахунки, документи на підтвердження реалізації товарів, рахунки-фактури, акти виконаних робіт та акти замовлень, накладні, товарні чеки; штатний розпис на 2018 рік; договір № 29/2018 (щодо надання місця стоянки автотранспорту третьої особи); протокол перевірки технічного стану транспортного засобу № 00514-00364-17 та № 00514-00363-17; поліси обов`язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів.
12. 28.03.2018 Комісією з обстеження пасажиропотоків на міських автобусних маршрутах загального користування прийнято рішення "Про затвердження акту про рівень наповнення автобусів", про що складено протокол № 3.
13. 04.06.2018 рішенням відповідача № 324 "Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2" встановлено тариф на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2 в розмірі 6,00 грн.
14. Також цим рішенням затверджено меморандум про співробітництво у сфері надання послуг пасажирських перевезень у місті Борисполі. Пунктом 5 рішення встановлено, що таке набуває чинності з дня оприлюднення в друкованих засобах масової інформації.
15. На виконання зазначено пункту копію рішення відповідача № 324 від 04.06.2018 "Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі - фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2" розміщено у виданні "Трудова слава" від 08.06.2018.
16. Державна регуляторна служба України листом № 12-18-4907 від 03.12.2018, розглянувши рішення Виконавчого комітету Бориспільської міської ради Київської області, зокрема, від 04.06.2018 № 324 "Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2", надані листом Виконавчого комітету Бориспільської міської ради Київської області від 03.12.2018 № 12-18-4907, повідомила, що відповідно до вимог статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" подані рішення Виконавчого комітету Бориспільської міської ради Київської області не містять норм регуляторного характеру, а їх прийняття не потребувало реалізації передбачених цим Законом процедур.
IІI. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
17. Позивач в обґрунтування позовних вимог посилався на те, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, оскільки він розрахований на неодноразове застосування та щодо невизначеного кола осіб - встановлює тарифи на перевезення пасажирів у м. Борисполі. Під час його ухвалення відповідачем порушено встановлену законом процедуру прийняття регуляторних актів: не дотримано принципу прозорості та врахування громадської думки, не проведено аналізу регуляторного впливу, не оприлюднено проект цього акта, що призвело до неможливості надання пропозицій та зауважень від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.
18. Відповідач заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом, воно не містить загальнообов`язкових норм права, приймалося з ініціативи перевізника на підставі поданого ним розрахунку і адресовано безпосередньо перевізнику-третій особі. Це рішення не регулює правовідносини між суб`єктами господарювання або між адміністративними чи регуляторними органами і суб`єктами господарювання. Термін "щодо невизначеного кола осіб" стосується саме суб`єктів господарювання, а не споживачів послуг, що надаються такими суб`єктами. Оскаржуване рішення має індивідуально-визначений характер, оскільки адресоване лише третій особі, відповідно не є нормативно-правовим актом, а тому на нього не поширюються вимоги статті 12 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 № 1160-IV (далі також - Закон № 1160-IV, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що рішення відповідача № 324 від 04.06.2018 "Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі - фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2" не є регуляторним актом в розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а тому не потребує дотримання відповідних процедур при його підготовці, прийнятті та оприлюдненні, передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Зважаючи на викладене, відповідачем правомірно винесено оспорюване рішення, отже не порушено права позивача та дотримано вимог, передбачених частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України).
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на те, що суди неправильно застосували норми матеріального права та дійшли до помилкового висновку, що оскаржуване рішення відповідача не є регуляторним актом, а відтак не врахували, що під час його ухвалення порушено процедуру його прийняття.
21. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що оскаржувані рішення судів є законними та обґрунтованими, відтак відсутні підстави для їх скасування.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
23. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Відповідно до підпункту 2 пункту "а" статті 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до відання виконавчих органів міських рад віднесено встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на транспортні послуги.
26. Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом № 1160-IV.
27. Згідно з положеннями статті 1 Закону №1160-IV регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.
Регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
28. Аналіз наведених положень дає змогу дійти висновку, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.
29. Зважаючи на викладене колегія суддів зауважує, що оскаржуване рішення в розумінні статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" є регуляторним актом, спрямованим на правове регулювання господарських відносин, розраховане на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола користувачів послуг з перевезення.
30. Аналогічний висновок вкладений у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №591/6936/15-а (2а/591/382/15), від 08.05.2018 у справі №405/5819/14-а (2-а/405/345/14), від 21.12.2018 у справі № 591/1335/15-а, від 26.02.2020 у справі №810/3561/18, від 27.02.2020 у справі №296/4547/17 та від 23.07.2020 у справі № 591/2862/17.
31. Права громадян, суб`єктів господарювання, їх об`єднань, наукових установ та консультативно-дорадчих органів у здійсненні державної регуляторної політики закріплені у статті 6 Закону №1160-IV, згідно з положеннями якої їм надається право подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
32. Відповідно до статті 9 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону № 1160-IV, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
33. Згідно з частиною п`ятою статті 12 Закону №1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
34. Однак, як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується відповідачем, оскаржуване рішення ухвалено ним без дотримання визначеної законом процедури, передбаченої для прийняття регуляторних актів.
35. У такий спосіб відповідачем порушено принципи та базові засади державної регуляторної політики України, які встановлюють прозорість та врахування громадської думки, відкритість дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності. Відповідачем порушено права громадян на участь у самоврядуванні.
36. Відповідно до приписів статті 36 Закону №1160-IV орган місцевого самоврядування повинен скасувати або зупинити дію регуляторного акта, якщо він прийнятий без аналізу регуляторного впливу або проект регуляторного акта не був оприлюднений.
37. Оскільки у цьому випадку відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторного акта, позивач як споживач послуг перевезення, якого фактично з боку відповідача було позбавлено можливості реалізувати права, передбачені статтею 6 Закону №1160-IV, правомірно звернувся до суду з цим позовом.
38. Зважаючи на те, що судами встановлено, що позивач є споживачем послуг перевезення на автобусному маршруті загального користування № 3-Б у м. Борисполі, помилковими є висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що його права та охоронювані законом інтереси не порушені.
39. Водночас колегія суддів зауважує, що лист Державної регуляторної служби України, на який посилаються суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях, має роз`яснювальний характер і не є нормативно-правовим актом, яким необхідно керуватися органам місцевого самоврядування під час прийняття рішень.
40. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі також - ЄСПЛ).
41. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
42. В рішенні у справі "Рисовський проти України" ЄСПЛ вказав на те, що принцип "належного урядування", зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).
43. Суд під час ухвалення рішення враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
44. Зважаючи на вищенаведене, враховуючи положення статті 351 КАС України, касаційна скарга позивача підлягає задоволенню, рішення Київського окружного адміністративного суду від 04.03.2019 та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову.
Керуючись статтями 341, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд