ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 травня 2021 року
м. Київ
справа № 640/1857/19
адміністративне провадження № К/9901/31432/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Рибачука А.І., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 липня 2019 року (прийняте судом у складі судді Клочкової Н.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Чаку Є.В., суддів: Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І.) у справі за позовом Громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "Трудова Співдружність" (далі - Громадська організація) до Мін`юсту про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2019 року Громадська організація звернулася до суду з позовом, у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Мін`юсту щодо невчинення дій у повній відповідності до абзацу першого пункту 7 Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31 липня 2000 року №32/5 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок № 32/5), після отримання пропозиції Громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "Трудова Співдружність", оформленого листом від 28 вересня 2018 року вих. №661;
- зобов`язати Мін`юст після набуття рішення суду законної сили негайно направити до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - Мінрегіон) письмову вимогу, якою проінформувати про невідповідність чинному законодавству підпунктів 1.5, 1.6 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244 (далі - Порядок № 244), та необхідність у 5-денний строк внести до нього зміни або визнати його таким, що втратив чинність, і відповідний нормативно-правовий акт у цей самий строк подати на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 15 липня 2019 року позов задовольнив частково.
Визнав протиправною бездіяльність Мін`юсту щодо невчинення дій у повній відповідності до абзацу першого пункту 7 Порядку №32/5, після отримання пропозиції Громадської організації, оформленої листом від 28 вересня 2018 року вих. № 661.
Зобов`язав Мін`юст, після набрання рішенням суду законної сили, попередньо письмово інформувати Мінрегіон про невідповідність чинному законодавству підпунктів 1.5, 1.6 Порядку №244, та необхідність у 5-денний строк внести до нього зміни або визнати його таким, що втратив чинність, і відповідний нормативно-правовий акт у цей самий строк подати на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 жовтня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідач звернувся до Мінрегіону з відповідним листом від 08 січня 2019 року №844/39346-33-18/10.1.3, в якому просив переглянути Порядок №244 у зв`язку зі зверненням позивача від 08 грудня 2018 року за №666 (друге звернення, після № 661). Разом із тим, зверненню позивача від 08 грудня 2018 року №666, передувала подана останнім пропозиція від 28 вересня 2018 року за №661, яка відповідачем по суті у порядок та строки, встановлені законодавством, розглянута не була. Тому в діях відповідача наявна протиправна бездіяльність.
Щодо позовної вимоги позивача про зобов`язання Мін`юсту після набуття рішення суду законної сили негайно направити до Мінрегіону письмову вимогу, якою проінформувати про невідповідність чинному законодавству підпунктів 1.5, 1.6 Порядку №244, та необхідність у 5-денний строк внести до нього зміни або визнати його таким, що втратив чинність, і відповідний нормативно-правовий акт у цей самий строк подати на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку, суди зазначили, що пунктом 7 Порядку №32/5 передбачено, що у разі виникнення обставин, зазначених у підпунктах 4.1, 4.4, 4.5 пункту 4 цього Порядку, орган державної реєстрації попередньо письмово інформує орган, що видав нормативно-правовий акт, про такі обставини та необхідність у 5-денний строк внести до нього зміни або визнати його таким, що втратив чинність, і відповідний нормативно-правовий акт у цей самий строк подати на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку. У матеріалах справи наявні докази того, що відповідач звернувся до Мінрегіону з відповідним листом від 08 січня 2019 року №844/39346-33-18/10.1.3, в якому просив переглянути Порядок № 244 у зв`язку зі зверненням позивача від 08 грудня 2018 року за № 666.
На виконання вказаного листа Мінрегіону листом від 23 січня 2019 року №7/14.4/1005-19 повідомило Мін`юст про розроблення проекту наказу "Про внесення змін до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності" та про направлення після завершення регламентних погоджувальних процедур проекту вказаного нормативно-правового акта на правову експертизу та державну реєстрацію до Мін`юсту.
Разом з тим суд зазначає, у листі від 08 січня 2019 року №844/39346-33-18/10.1.3, в якому відповідач просив переглянути Порядок № 244, зазначено, що він направлений у зв`язку зі зверненням позивача від 08 грудня 2018 року за № 666.
Проте звернення позивача від 08 грудня 2018 року за № 666 не є пропозицією щодо перегляду підпунктів 1.5 та 1.6 Порядку № 244, а є скаргою та проханням розглянути пропозицію, яка була подана 28 вересня 2018 року.
З огляду на викладене, суди дійшли висновку про наявність підстав для часткового задоволення даної позовної вимоги шляхом зобов`язання відповідача після набрання рішенням суду законної сили, попередньо письмово проінформувати Мінрегіону про невідповідність чинному законодавству підпунктів 1.5, 1.6 Порядку № 244, та необхідність у 5-денний строк внести до нього зміни або визнати його таким, що втратив чинність, і відповідний нормативно-правовий акт у цей самий строк подати на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку.
Крім того, суди зазначили, що позивач оскаржує саме бездіяльність Мін`юсту щодо невчинення дій у повній відповідності до абзацу першого пункту 7 Порядку №32/5, після отримання пропозиції Громадської організації, оформленої листом від 28 вересня 2018 року вих. №661.
Пропозиція стосувалась перегляду підпунктів 1.5, 1.6 Порядку № 244 на наявність у суб`єкта нормотворення компетенції видавати (затверджувати) такі правові норми.
Згідно з пунктом 2.1. Статуту Громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ" метою діяльності Спілки є сприяння створенню економічних та юридичних умов для створення малого та середнього підприємництва, захисту особистих прав та задоволення спільних інтересів членів Спілки.
Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджений наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244, визначає механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.
Враховуючи, що метою діяльності позивача є сприяння створенню економічних та юридичних умов для створення малого та середнього підприємництва, а Порядком №244 визначається механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, суди дійшли висновку про те, що позивач є особою щодо якої може бути застосовано вказаний Порядок.
Разом з тим, суди звернули увагу на те, що предметом розгляду в цій справі є не факт порушення Порядком №244 прав позивача, а факт порушення прав та інтересів позивача, допущених відповідачем саме щодо порядку розгляду заяви позивача, поданої згідно з Порядком № 32/5.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
13 листопада 2019 року Мін`юст звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення скасувати та постановити нове - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що відповідачем не було допущено протиправної бездіяльності.
Посилається на те, що судовий висновок про те, що в матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази, які б підтверджували, що відповідач отримавши заяву позивача, проаналізував та здійснив відповідний перегляд нормативно-правового акта на відповідність чинному законодавству та прийняв відповідне рішення не відповідає дійсним обставинам справи. Так, в матеріалах справи є лист Мін`юсту від 30 жовтня 2018 року № 43874/31168-33-18/10.1.3, яким розглянуто звернення позивача від 28 вересня 2018 року № 661 щодо перегляду підпунктів 1.5, 1.6 Порядку № 244 на наявність у суб`єкта нормотворення компетенції видавати такі правові акти.
Судами не надано належної оцінки цьому листу.
Чинним законодавством не передбачена форма в якій орган реєстрації приймає рішення та повідомляє, після перегляду на відповідність спірного нормативно-правового акта вимогам чинного законодавства, та у разі прийняття такого рішення яким встановлено, що підстави для скасування державної реєстрації відсутні, про таке рішення.
Відповідь Мін`юсту від 30 жовтня 2018 року свідчить про те, що відповідач виконав вимоги абзацу другого пункту 6 Порядку № 32/5.
У відповіді від 08 січня 2019 року Мін`юст наголосив на правомірності прийняття Мінрегіоном Порядку № 244 та на прохання позивача звернулося з листом до Мінрегіону.
Звернення Мін`юсту до Мінрегіону після отримання листа позивача від 08 грудня 2018 року № 666 виявили обставини зазначені у підпунктах 4.1, 4.4, 4.5 пункту 4 Порядку № 32/5 та необхідність звернутися до органу, що видав нормативно-правовий акт на підставі пункту 7 Порядку № 32/5.
Отже, Мін`юстом були здійснені правомірні дії відповідно до норм чинного законодавства України.
Йдеться у скарзі й про те, що суди, зазначивши у рішеннях про те, що підпункти 1.5 та 1.6 Порядку № 244 не відповідають Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" та постанові Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 554 "Про деякі питання професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов`язаних із створенням об`єктів архітектури", вийшли за межі предмету даної справи, оскільки позивач звернувся з позовом у якому просив визнати бездіяльність протиправною, а не оскаржував нормативно-правовий акт, який, у свою чергу, виданий Мінрегіоном.
Також зазначає, що в матеріалах справи відсутні докази того, що питання щодо перегляду чи скасування Порядку № 244 порушує права та інтереси позивача.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 листопада 2019 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Рибачук А.І., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 18 листопада 2019 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Громадська організація зареєстрована як юридична особа з 12 вересня 2001 року, видами діяльності є код КВЕД 94.11 Діяльність організацій промисловців і підприємців (основний); код КВЕД 94.99 Діяльність інших громадських організацій, н. в. і. у, що підтверджується копією свідоцтва про реєстрацію об`єднання громадян від 12 вересня 2001 року №1681 та відомостями є Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
Судами встановлено, що 28 вересня 2018 року позивач згідно з Порядком № 32/5 звернувся до Мін`юсту з пропозицією щодо перегляду правового акта, зареєстрованого в Мін`юсті, в якому просив:
1) переглянути підпункти 1.5, 1.6 Порядку № 244, на наявність у суб`єкта нормотворення компетенції видавати (затверджувати) такі правові норми;
2) якщо під час перегляду буде виявлено, що підпункти 1.5, 1.6 Порядку № 244, видано суб`єктом нормотворення з перевищенням компетенції, письмово проінформувати Мінрегіон про такі обставини та необхідність у п`ятиденний строк внести до нього зміни або визнати таким, що втратив чинність;
3) при невиконанні Мінрегіоном вимог органу державної реєстрації, скасувати рішення Мін`юсту від 22 листопада 2011 року №1330/20068 про державну реєстрацію наказу Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року № 244.
Обґрунтовуючи вказану пропозицію позивач посилався на те, що Мінрегіону, затверджуючи підпункти 1.5 та 1.6. своїм наказом від 21 жовтня 2011 року, перевищило свої повноваження.
Листом від 30 жовтня 2018 року №43874/31168-33-18/10.1.3 Мін`юст повідомило позивача про розгляд його звернення від 28 вересня 2018 року та запропонувало з питань застосування нормативно-правового акта та надання пропозицій щодо внесення до нього змін звернутися до Мінрегіону як суб`єкта нормотворення.
08 грудня 2018 року позивач звернувся до відповідача з листом за вих. № 666, в якому просив розглянути пропозицію Громадської організації, оформлену листом від 28 вересня 2018 року вих. №661, відповідно до Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Мін`юсту від 31 липня 2000 року №32/5.
Листом від 08 січня 2019 року №843/39346-33-18/10.1.3 Мін`юст повідомило позивача, що за результатами розгляду листа останнього від 08 грудня 2018 року №666, відповідач звернувся до Мінрегіону щодо перегляду та у разі необхідності внесення відповідних змін до Порядку № 244.
Як убачається з наданої суду копії листа Мін`юсту №844/39346-33-18/10.1.3 від 08 січня 2019 року, Мін`юст звернулося до Мінрегіону з пропозицією переглянути Порядок № 244, у разі необхідності внести відповідні зміни та проінформувати Мін`юст до 21 січня 2019 року, проте зі змісту листа вбачається, що першу заяву позивача № 661 відповідач не направляв Мінрегіону.
Листом від 23 січня 2019 року за №7/14.4/1005-19 Мінрегіон про розгляд звернення Громадської організації від 08 грудня 2018 року № 666 стосовно перегляду окремих положень Порядку № 244 та про те, що наразі Мінрегіоном розроблено проект наказу "Про внесення змін до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності", який після завершення регламентних погоджувальних процедур буде направлено до Мін`юсту на правову експертизу та державну реєстрацію.
Вважаючи бездіяльність відповідача щодо невчинення дій у повній відповідності до Порядку №32/5, позивач звернувся до суду з позовом.