ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 809/964/16
касаційне провадження №К/9901/38926/18,К/9901/38932/18, К/9901/38935/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенко В.М., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Приватного акціонерного товариства "Івано-Франківська харчосмакова фабрика", Товариства з обмеженою відповідальністю "Івано-Франківська Дорожня служба", Івано-Франківської міської ради на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24.11.2016 (головуючий суддя: Григорук О.Б.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.04.2017 ( головуючий суддя: Кузьмич С.М., судді: Довга О.І., Запотічний І.І.) у справі №809/964/16 за позовом виконуючого обов`язки керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури до Івано-Франківської міської ради, треті особи: Приватне акціонерне товариство "Івано - Франківська харчосмакова фабрика", Товариство з обмеженою відповідальністю "Івано-Франківська Дорожня служба" про визнання протиправним та скасування рішення,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
03.08.2016 виконуючий обов`язки керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури (далі - позивач) звернувся до суду із позовом до Івано-франківської міської ради (далі - відповідач), у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення від 08.07.2016 №206-7 "Про затвердження детального плану території (уточнення положень діючого генерального плану м.Івано-Франківськ) в межах вулиць Крайківського-Макогона-Промислова в м.Івано-Франківську".
Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24.11.2016 позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Івано-Франківської міської ради "Про затвердження детального плату території (уточнення положень діючого генерального плану м. Івано-Франківська) в межах вулиць Крайківського-Макогона-Промислова в м.Івано-Франківську" №207-6 від 08.07.2016.
Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2016 в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, залучено Приватне акціонерне товариство "Івано-Франківська харчосмакова фабрика" (далі - третя особа-1 або ПрАТ "Івано-Франківська харчосмакова фабрика").
Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2016 в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, залучено Товариство з обмеженою відповідальністю "Івано-Франківська Дорожня служба" (далі - третя особа-2 або ТОВ "Івано-Франківська Дорожня служба").
Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.04.2017 апеляційні скарги ПрАТ "Івано-Франківська харчосмакова фабрика", ТОВ "Івано-Франківська Дорожня служба", Івано-Франківської міської ради залишені без задоволення, а постанова Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24.11.2016 у справі № 809/964/16 - без змін.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій до Вищого адміністративного суду України надійшли касаційні скарги Івано-франківської міської ради, ПрАТ "Івано-Франківська харчосмакова фабрика" та ТОВ "Івано-Франківська Дорожня служба", у яких просили скасувати рішення судів попередніх інстанцій, ухвалити судове рішення, яким відмовити в задоволені позовних вимог.
Ухвалою ВАСУ від 12.06.2017 відкрито касаційне провадження за скаргою ПрАТ "Івано-Франківська харчосмакова фабрика".
Ухвалою ВАСУ від 22.05.2017 відкрито касаційне провадження за скаргою Івано-Франківської міської ради.
Ухвалою ВАСУ від 23.05.2017 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ "Івано-Франківська Дорожня служба".
15.06.2017 та 10.07.2017 від позивача надійшло заперечення на касаційні скарги відповідача та третіх осіб.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31, пункту 15 КАС України, за результатом повторного автоматизованого розподілу справи визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 20.04.2021 справу прийнято до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних позивач зазначив, що при прийнятті оскаржуваного рішення не було дотримано вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", зокрема, прийнято оскаржуване рішення без проведення громадських слухань.
Відповідач зазначав про безпідставність заявленого позову, оскільки не містить належного обґрунтування підстав такого звернення до суду прокурором.
За позицією відповідача при прийнятті оскаржуваного рішення щодо затвердження містобудівної документації було здійснено цілу низку заходів, які мали на меті широку участь громадськості.
За позицією ПрАТ "Івано-Франківська харчосмакова фабрика" та ТОВ "Івано-Франківська Дорожня служба" оскаржуване рішення прийняте відповідачем в межах повноважень, наданих Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", з урахуванням вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", прав і законних інтересів користувачів земельних ділянок, розташованих на території щодо якої розроблено детальний план території, та юридичних осіб, об`єкти нерухомого майна яких розташовані на території для якої розроблено детальний план території.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Івано-Франківської міської ради від 30.07.2015 № 1838 - 56 було надано дозвіл на розроблення детального плану території в межах вулиць Крайківського - Макогона - Промислова в м. Івано-Франківську. Цим же рішенням доручено Департаменту містобудування та архітектури виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради в установленому порядку виступити замовником розроблення містобудівної документації та забезпечити проведення громадських слухань розробленої містобудівної документації.
Вказане рішення опубліковано в друкованому виданні "Західний кур`єр" від 13.08.2015 та оприлюднено на офіційному сайті Івано-Франківської міської ради.
15.09.2015 на офіційному сайті Департаменту містобудування та архітектури виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради було розміщено оголошення про проведення громадських слухань щодо затвердження детального плану території (уточнення положень діючого генерального плану м. Івано-Франківська) в межах вулиць Крайківського-Макогона-Промислова в м. Івано-Франківську.
За змістом протоколу від 15.10.2015 в громадських слуханнях з розгляду проекту містобудівної документації "Детальний план території в межах вулиць Крайківського -Макогона -Промислова в м.Івано- Франківську" прийняли участь 4 особи - мешканці міста, які від реєстрації відмовились. В ході громадських слухань прийнято рішення рекомендувати внесення детального плану території на розгляд та затвердження сесії міської ради.
Також в матеріалах справи міститься копія протоколу від 17.02.2016 громадських слухань з розгляду проекту містобудівної документації "Детальний план території М:2000 в межах вулиць Крайківського - Промислова - Макогона в м. Івано-Франківську", за змістом якого в громадських слуханнях взяло участь 18 працівників ПАТ "Івано-Франківська харчосмакова фабрика". За результатами вказаних громадських слухань було вирішено рекомендувати внесення детального плану території на розгляд та затвердження сесії Івано-Франківської міської ради.
01.06.2016 після проведення громадських слухань відповідачем на офіційному сайті був оприлюднений проект рішення "Про затвердження детального плану території (уточнення положень діючого генерального плану м. Івано-Франківська) в межах вулиць Крайківського - Макогона - Промислова в м. Івано-Франківську.
08.07.2016 було прийнято оскаржуване рішення, яке оприлюднене 28.07.2016 в друкованому виданні "Західний кур`єр" разом із графічними матеріалами "Детальний план території комплексної забудови мікрорайону в межах вулиць Промислова - Крайківського в м. Івано-Франківську.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Івано-Франківська міська рада під час підготовки та проведення громадських слухань, здійснюючи дії щодо організаційно-технічного забезпечення проведення громадських слухань, не провела жодного інформаційного заходу та не забезпечила прозорого та доступного розповсюдження інформації щодо розробки детального плану території та не оприлюднила у встановленому порядку повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації.
Суд першої інстанції звернув увагу, що про достатнє обґрунтування для набуття прокурором статусу позивача у межах цієї справи зазначав і Львівський апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 27.09.2016.
Також суд першої інстанції покликався на пункт 2 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України №2 від 06.03.2008 "Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ", за змістом якого прокурор може звернутись із заявою про визнання акта незаконним та у цьому випадку прокурор у адміністративній справі може бути позивачем і не повинен визначати орган чи особу, в інтересах якої він звертається до суду із позовною заявою.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
ПрАТ "Івано-Франківська харчосмакова фабрика" в обґрунтування вимог касаційної скарги зазначила, що рішенням Івано-Франківської міської ради "Про розгляд клопотань фізичних та юридичних осіб із земельних питань" від 08.07.2016 №220-6 додаток 1, пункти 10 та 11, третій особі-1 надано дозвіл на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (на складання проекту відведення земельної ділянки площею 3,1244 га і передачу її в оренду. Такий проект виготовлено, погоджено спеціалізованими державними органами: департаментом архітектури та містобудування і управлінням Деркомзему, отримано новий кадастровий номер і подано проект на затвердження раді, а отже оскаржувані судові рішення вплинули на права та законні інтереси товариства та перешкоджають господарській діяльності.
ТОВ "Івано-Франківська Дорожня служба" в обгартування касаційної скарги зазначало, що даний детальний план території розроблено також і на земельну ділянку за адресою: вул.Макогона,23-а, кадастровий номер 2610100000:03:002:0578, яка перебуває у строковому платному користуванні третьої особи-2 згідно договору оренди від 30.07.2015.Звертає увагу, що на даній земельній ділянці розміщені об`єкти нерухомого майна, які належать товариству на праві приватної власності та потребують перебудови і реконструкції.
Основними доводами касаційних скарг Івано-Франківської міської ради, ПрАТ "Івано - Франківська харчосмакова фабрика", ТОВ "Івано-Франківська Дорожня служба" є таке:
1) відповідачем затверджено детальний план території відповідно до вимог чинного законодавства та з дотриманням порядку розроблення містобудівної документації, оскільки всі рішення були доведені до відома шляхом опублікування в засобах масової інформації, на офіційних сайтах міської ради та Департаменту і замовником розроблення детального плану території було вжито усіх заходів для отримання пропозицій і зауважень від фізичних та юридичних осіб, які проживають або об`єкти нерухомого майна яких розташовані на території щодо якої розроблено містобудівну документацію.
2) позов було подано позивачем без достатніх правових підстав та за відсутності належного обґрунтування підстав такого представництва; не вказано, які саме інтереси держави порушує прийняте рішення і чим спричиняє шкоду авторитету держави.
Також Відповідач та ПрАТ "Івано-Франківська харчосмакова фабрика" вважають, що позивачем у цій справі повинен бути центральний органи виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, тобто Державна архітектурно-будівельна інспекція України.
Позивач в свою чергу в запереченнях на касаційні скарги зазначає, що зміст оголошення про проведення громадських слухань, яке розміщено на офіційному сайті, не відповідає вимогам пункту 5 постанови КМУ від 25.05.2011 №555 "Про порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні" (далі - постанова КМУ №555).
Стверджує, що дії відповідача щодо проведення громадських слухань, зокрема, в частині повідомлення громадськості про намір провести такі слухання, не забезпечують право громадян та об`єднань громадян на участь в обговоренні містобудівної документації, проектів об`єктів та внесення відповідних пропозицій до державних органів, оскільки в жодному друкованому засобі масової інформації така інформація не розповсюджувалася, а розміщення оголошення про проведення громадських слухань на офіційному сайті Департаменту містобудування та архітектури виконавчого комітету Івано- Франківської міської ради без дотримання вимог пункту 5 постанови КМУ №555 є недостатнім.
Вважає, що проект містобудівної документації розроблений відповідачем без належної процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості, а оскаржуване рішення, яким затверджена така містобудівна документація, є протиправним та підлягає скасуванню.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до статті 2 КАС України, у редакції, чинній на момент звернення до адміністративного суду з позовом, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Аналогічна норма містить і у статті 2 КАС України, у редакції, чинній на момент розгляду справи.
Частиною другою статті 6 КАС України, у редакції, чинній до 15.12.2017, передбачено, що у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. Подібна норма міститься і у статті 5 КАС України, у чинній на сьогодні редакції.
Ключовим правовим питанням у справі є право прокурора звернутися до суду з даним позовом в інтересах держави.
Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частиною другою статті 60 КАС України, у редакції, чинній до 15.12.2017, з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу. Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС України, у чинній на сьогодні редакції.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VІІ " Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у ко