Точне і неухильне додержання адміністративними судами норм Кодексу адміністративного судочинства України є неодмінною умовою виконання завдань щодо забезпечення правильного, справедливого і своєчасного вирішення спорів з метою захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб і прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Водночас вивчення судової практики розгляду адміністративних справ свідчить, що деякі суди допускають помилки в застосуванні положень Кодексу адміністративного судочинства України.

З метою забезпечення однакового та правильного застосування і роз'яснення окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України Пленум Вищого адміністративного суду України

1. Звернути увагу судів на те, що адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України основним завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

У зв'язку з цим судам необхідно враховувати, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, із якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З огляду на зазначену норму під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім зазначеним вимогам.

2. Пунктом 8 частини першої статті 3 КАС України визначено, що позивачем в адміністративній справі може бути суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Однак такий суб'єкт владних повноважень може бути позивачем у адміністративній справі лише у випадках, передбачених частиною четвертою статті 50 КАС України, до переліку яких віднесено також випадки, встановлені іншими законами (пункт п'ятий частини першої статті 50 КАС України).

Згідно з частинами першою та четвертою статті 21 Закону України "Про прокуратуру" протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним. У цьому випадку прокурор у адміністративній справі може бути позивачем і не повинен визначати орган чи особу, в інтересах якої він звертається до суду з позовною заявою.

3. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Під час розгляду таких спорів судам необхідно враховувати, що до правових актів індивідуальної дії належать також рішення (постанови) про притягнення фізичних осіб до адміністративної відповідальності, які прийняті суб'єктами владних повноважень (крім суду), та рішення державних виконавців чи/або інших посадових осіб органів державної виконавчої служби під час здійснення ними виконавчого провадження.

З огляду на викладене суди повинні визначати територіальну підсудність вказаних справ відповідно до частини другої статті 19 КАС України, за правилами якої такі адміністративні справи вирішуються адміністративними судами за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача.

4. Відповідно до частини другої статті 19 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, вирішуються адміністративними судами за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача.

Судам слід враховувати, що згідно зі статтею 3 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір проживання в Україні" місцем проживання фізичної особи вважається адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком понад шість місяців на рік, а місцем перебування - адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком менше шести місяців на рік. Щодо місця знаходження юридичної особи, то місцем її знаходження відповідно до статті 1 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" є адреса органу або особи, які відповідно до установчих документів юридичної особи чи закону виступають від її імені, а місцем проживання фізичної особи - підприємця є житловий будинок, квартира, інше приміщення, придатне для проживання в ньому, у відповідному населеному пункті, в якому фізична особа проживає постійно, переважно або тимчасово, що знаходиться за певною адресою, за якою здійснюється зв'язок із фізичною особою - підприємцем.

Положеннями зазначених законів повинні керуватися суди під час встановлення місця проживання, перебування чи знаходження позивача для визначення територіальної підсудності адміністративної справи.

Разом із цим судам потрібно мати на увазі, що виходячи із завдань та принципів адміністративного судочинства для визначення територіальної підсудності спору під місцем перебування позивача слід розуміти також його фактичне перебування в межах адміністративно-територіальної одиниці, де виникли спірні правовідносини у зв'язку з цим перебуванням. Тому такий позивач має право звернутися до суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на ту адміністративно-територіальну одиницю, у межах якої виникли спірні правовідносини та де перебуває позивач, що не виключає його права звернення до суду за місцем проживання (перебування).

5. В адміністративному судочинстві передача адміністративної справи з одного адміністративного суду до іншого можлива лише з підстав та в порядку, передбачених статтею 22 КАС України. Це питання вирішується в судовому засіданні з повідомленням осіб, які беруть участь у справі. Неприбуття в судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду цього питання.

Судам слід враховувати, що питання про передачу адміністративної справи з одного адміністративного суду до іншого в разі, коли відповідачем в адміністративній справі є суд чи суддя відповідного суду, вирішується також в порядку, передбаченому статтею 22 КАС України, якщо всім суддям цього суду заявлено відвід або кожен суддя цього суду заявив самовідвід. Тобто, питання про передачу справи в інший спосіб (зміна підсудності) не допускається.

Відповідно до частини другої статті 6 КАС України ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена цим Кодексом. Тому порушення встановленого статтею 22 цього Кодексу порядку передачі справи з одного суду до іншого є неприпустимим та таким, що порушує право особи на незалежний та неупереджений суд.

За правилами частини третьої статті 22 КАС України ухвала про передачу або про відмову в передачі адміністративної справи до іншого суду може бути оскаржена.

Виходячи з положень частини шостої статті 22 КАС України спори між адміністративними судами щодо підсудності не допускаються, а тому суд, якому передано справу, повинен її розглянути.

6. Судам необхідно розрізняти правові наслідки недотримання правил предметної і територіальної підсудності.

Так, у разі відкриття провадження в адміністративній справі без дотримання правил предметної підсудності суд повинен передати справу на розгляд адміністративного суду, якому вона підсудна, незалежно від того, на якій стадії розгляду справи виявлено порушення правил цієї підсудності, оскільки суд, який відкрив провадження у справі з таким порушенням, не є компетентним у її розгляді (пункт 2 частини першої статті 22 КАС України). Порушення правил предметної підсудності є підставою для скасування рішень судів нижчих інстанцій з направленням справи на новий розгляд до належного суду.

У разі недотримання правил територіальної підсудності адміністративну справу також необхідно передати до належного суду, але за умови, якщо це було виявлено після відкриття провадження у справі і до початку судового розгляду справи (пункт третій частини першої статті 22 КАС України) . Проте якщо недотримання правил територіальної підсудності виявлено вже під час судового розгляду, то суд повинен завершити розгляд справи та ухвалити судове рішення по суті спору. При перегляді справи у суді вищої інстанції саме по собі недотримання правил територіальної підсудності не може мати наслідком скасування судового рішення.

7. Частиною другою статті 24 КАС України передбачено випадки, у яких підсудні окружному адміністративному суду адміністративні справи незалежно від предмета спору розглядаються колегією у складі трьох суддів, зокрема за клопотанням однієї зі сторін про колегіальний їх розгляд або з ініціативи судді в разі їх особливої складності.

При цьому суди мають враховувати, що закон не вимагає від сторони наводити обґрунтування свого клопотання, а ініціатива судді повинна ґрунтуватися на об'єктивних критеріях. Суддя з власної ініціативи може визначити розгляд адміністративної справи в колегіальному складі, але у разі особливої складності цієї справи. При застосуванні цього правила першочерговою є власна ініціатива судді, а потім складність справи. Тобто, у разі складності справи, але відсутності ініціативи судді, справа розглядається і вирішується суддею одноособово.

Судам слід мати на увазі, що відповідно до частини першої статті 50 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач, у зв'язку з чим право заявляти клопотання про колегіальний розгляд справи належить лише цим особам (їхнім представникам), а також третім особам, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору (їхнім представникам), оскільки вони мають права позивача після пред'явлення самостійного позову до сторін.

Недотримання правил щодо колегіального розгляду адміністративної справи має суттєве значення для визначення повноважного складу суду, а тому в разі його порушення, судові рішення підлягають обов'язковому скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд. Необґрунтоване створення колегії суддів у суді першої інстанції і розгляд нею справи не є підставою для скасування судового рішення.

8. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року N 6-зп "Щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України" частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо вважають, що ці рішення, дія чи бездіяльність порушують їхні права і свободи або перешкоджають здійсненню цих прав і свобод, а тому потребують правового захисту в суді. Такі скарги підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність).

Отже, і під час застосування положеньКАС України щодо вирішення питання про відкриття провадження у справі, порядку та строків звернення до суду, розгляду справи адміністративні суди також зобов'язані враховувати зазначені положення Рішення Конституційного Суду України, а саме те, що підлягають розгляду в судах позовні заяви на рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які раніше не підлягали оскарженню в судах або підлягали оскарженню не в судовому порядку, однак з урахуванням передбачених цим Кодексом строків звернення до суду.

9. Відповідно до статті 55 КАС України в разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії адміністративного процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи правонаступником.

При визначенні процесуального правонаступництва судам слід виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, та враховувати, що якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то в такому випадку суду необхідно залучити до участі у справі їх правонаступників. У випадку ж відсутності правонаступників суду необхідно залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить вирішення питання про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача.

У разі зменшення обсягу компетенції суб'єкта владних повноважень, не пов'язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач судом залучається інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

Виходячи з положень статей 55, 56 Конституції України у будь-якому разі в названих вище випадках спірні правовідносини допускають правонаступництво, а тому суди повинні враховувати, що відмова у відкритті або закриття провадження у такій справі з підстав ліквідації (припинення діяльності, позбавлення частини повноважень, звільнення з посади, скорочення посади) суб'єкта владних повноважень є неприпустимими.

10. Відповідно до частини шостої статті 58 КАС України довіреності або інші документи, які підтверджують повноваження представника і були посвідчені в інших державах, повинні бути легалізовані в установленому законодавством порядку, якщо інше не встановлено міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

При цьому адміністративним судам необхідно враховувати, що порядок консульської легалізації встановлюється Міністерством закордонних справ України (стаття 54 Консульського статуту України, затвердженого Указом Президента України від 2 квітня 1994 року N 127/94) та Інструкцією про порядок консульської легалізації офіційних документів в Україні і за кордоном, затвердженої наказом Міністерства закордонних справ України від 4 червня 2002 року N 113, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України від 26 червня 2002 року N 535/6823.

Разом із тим, відповідно до статті 3 Конвенції, що скасовує вимогу легалізації іноземних офіційних документів, 1961 року, єдиною формальною процедурою, яка може вимагатися для посвідчення автентичності підпису або якості, в якій виступала особа, що підписала документ, автентичності відбитку печатки або штампа, яким скріплено документ, є проставлення апостиля компетентними органами держави, в якій документ був складений.

Згідно з положеннями Конвенції документ, на якому проставлено апостиль, не потребує жодного додаткового оформлення чи засвідчення і може бути використаний у будь-якій іншій державі-учасниці Конвенції.

Водночас Україна є учасницею окремих міжнародних договорів, якими скасовуються будь-які додаткові засвідчення офіційних документів, що подаються до установ держав-учасниць такого Договору. Такими є договори про правову допомогу між Україною та Грузією, Молдовою, Узбекистаном, Литвою, Латвією, Естонією, Чехією, Угорщиною, Польщею, Монголією, Македонією, В'єтнамом, КНР та іншими. У відносинах між Україною та країнами СНД чинною є Конвенція про правову допомогу і правові відносини у цивільних, сімейних та кримінальних справах від 22 січня 1993 року. Згідно зі статтею 13 цієї Конвенції та міжнародними договорами про правову допомогу документи, які на території однієї з Договірних Сторін розглядаються як офіційні та користуються на території інших Договірних Сторін, є доказовою силою офіційних документів.