ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 826/6782/17
провадження № К/9901/25104/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Кашпур О. В. Радишевської О. Р.
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Приватного акціонерного товариства "Полюс" до Київської міської державної адміністрації, за участю третьої особи - Деснянської районної в місті Києві державної адміністрації, Департаменту промисловості та розвитку підприємництва Київської міської державної адміністрації, Комунального підприємства "Житній ринок", про визнання неправомірними дій та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Полюс" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 квітня 2019 року, ухваленого у складі головуючого судді Кузьменка В. А., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Парінова А. Б., суддів: Беспалова О. О., Ключковича В. Ю.
І. Суть спору
1. У квітні 2017 року Приватне акціонерне товариство "Полюс" (далі - ПАТ "Полюс") звернулось до суду з адміністративним позовом до Київської міської державної адміністрації (далі - КМДА), за участю третьої особи - Деснянської районної в місті Києві державної адміністрації (далі - Деснянська РДА), Департаменту промисловості та розвитку підприємництва Київської міської державної адміністрації (далі - Департамент), Комунального підприємства "Житній ринок" (далі - КП "Житній ринок"), в якому просить:
1.1. визнати неправомірним проведення сезонної ярмарки по вул. Електротехнічна (2-б, 4-б, 6-б, 16, 10, 26, 28 - на парній стороні; 5, 5-а, 7, 11, 9, 9-а - на непарній стороні) м. Київ, та такою, що здійснюється в непридатному місці, без дозвільних документів;
1.2. виключити з адресного переліку сезонних ярмарків у м. Києві, адресу: вул. Електротехнічна (2-б, 4-б, 6-б, 16, 10, 26, 28 - на парній стороні; 5, 5-а, 7, 11, 9, 9-а - на непарній стороні) м. Київ;
1.3. визнати неправомірною схему розміщення об`єктів торгівлі по вул. Електротехнічна (2-б, 4-б, 6-б, 16, 10, 26, 28 - на парній стороні; 5, 5-а, 7, 11, 9, 9-а - на непарній стороні) у Деснянському районі м. Києва.
2. В обґрунтування позову зазначає, що відповідно до договорів оренди земельних ділянок від 29 вересня 2014 року Київською міською радою позивачу надано в користування земельну ділянку з цільовим призначенням торгівлі сезонними овочами, на якій згідно з наведеними договорами знаходиться оптово-роздрібний продовольчий ринок.
2.1. Однак, 28 грудня 2016 року КМДА затверджено адресний перелік сезонних ярмарків у м. Києві у період з 03 січня до 30 червня 2017 року, в якому передбачено, серед іншого, проведення ярмарку у Деснянському районі з вівторка по неділю за адресою: м. Київ, вул. Електротехнічна (2-б, 4-б, 6-б, 10, 26, 28 - на парній стороні; 5, 5-а, 7, 11, 9, 9-а - на непарній стороні).
2.2. Вказує, що відповідно до пункту 8.6. розпорядження КМДА "Про проведення ярмарків у місті Києві" від 20 травня 2015 року № 507 державні адміністрації повинні опрацьовувати можливості проведення ярмарків у місцях, в яких недостатньо розвинена мережа закладів торгівлі для забезпечення мешканців продовольчими товарами, з урахуванням наявності під`їзних шляхів і змоги перекриття руху міського транспорту.
2.3. Стверджує, що на земельній ділянці, яка надана позивачу у користування знаходиться оптово-роздрібний продовольчий ринок, який в повній мірі виконує функцію забезпечення мешканців продовольчими товарами, що свідчить про те, що по вул. Електротехнічна достатньо розвинена мережа закладів торгівлі для забезпечення мешканців продовольчими товарами, а тому, на думку ПАТ "Полюс", відповідач не повинен був опрацьовувати питання можливості проведення ярмарки по вул. Електротехнічній в м. Києві.
2.4. Вважаючи розміщення об`єктів торгівлі за вищезазначеною адресою незаконною та такою, що здійснюється без оформлення відповідних погоджувальних документів, в місцях непридатних для її проведення, яка перешкоджає підприємницькій діяльності ПАТ "Полюс", позивач звернувся за захистом своїх прав до суду з цим позовом.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. На виконання пунктів 8.1. та 8.2. розпорядження КМДА "Про проведення ярмарків у місті Києві" від 20 травня 2015 року № 507 (далі - Розпорядження № 507) Деснянська РДА надала КМДА та Департаменту пропозиції щодо адресного переліку проведення сільськогосподарських, сезонних та регулярних ярмарків.
4. 28 грудня 2016 року відповідачем затверджено адресний перелік сезонних ярмарків у м. Києві у період з 03 січня до 30 червня 2017 року, в якому передбачено, серед іншого, проведення ярмарку у Деснянському районі з вівторка по неділю за адресою: м. Київ, вул. Електротехнічна (2-б, 4-б, 6-б, 10, 26, 28 - на парній стороні; 5, 5-а, 7, 11, 9, 9-а - на непарній стороні).
5. 24 квітня 2017 року Департаментом погоджено схему розміщення об`єктів торгівлі на сезонному ярмарку на вул. Електротехнічна (2-б, 4-б, 6-б, 10, 26, 28 - на парній стороні; 5, 5-а, 7, 11, 9, 9-а - на непарній стороні).
6. Відповідно до адресного переліку сезонних ярмарків з 03 січня до 30 червня 2017 року організатором відповідальним виконавцем за організацію та проведення ярмарку з продажу продовольчих та непродовольчих товарів на вул. Електротехнічна є КП "Житній ринок", яке підпорядковане Департаменту.
7. Схема розміщення об`єктів торгівлі на сезонному ярмарку за адресою: вул. Електротехнічна, 2б, 4б, 6б, 10, 26, 28, 5, 5а, 7, 11, 9, 9а, Деснянського району, розроблена Комунальним підприємством "Київдорсервіс" 11 квітня 2017 року та погоджена КП "Житній ринок" 12 квітня 2017 року, Деснянською РДА 14 квітня 2017 року, Департаментом 24 квітня 2017 року, Управлінням патрульної поліції в місті Києві 12 квітня 2017 року.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2019 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.
9. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що включення відповідачем до адресного переліку сезонних ярмарків у місті Києві з 03 січня 2017 року до 30 червня 2017 року сезонного ярмарку по вул. Електротехнічна (2-б, 4-б, 6-б, 16, 10, 26, 28 - на парній стороні; 5, 5-а, 7, 11, 9, 9-а - на непарній стороні) здійснено у повній відповідності нормам Розпорядження № 507. Крім того, позивачем не доведено, а судом не встановлено, що за місцем проведення спірного ярмарку достатньо розвинена мережа закладів торгівлі для забезпечення мешканців продовольчими товарами, що може свідчити про відсутність необхідності опрацювання можливості проведення ярмарку на вул. Електротехнічна.
10. Зазначена позиція підтримана Шостим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
11. У своїй касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.
12. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неповне дослідження судами матеріалів справи, адже ярмарка по вул. Електротехнічній у м. Києві проводиться без дозвільних документів, оскільки Національна поліція у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, якій законом делеговані такі повноваження, не погоджувала розташування проведення ярмарки за вищевказаною адресою.
Стверджує, що відповідач, надавши ПАТ "Полюс" в орендне користування земельну ділянку для розміщення торгівлі сезонними овочами, згодом своїми діями розмістив на цій вулиці ярмарок для торгівлі сезонними овочами. Дії відповідача економічно вплинули на підприємницьку діяльність ПАТ "Полюс", оскільки фактично розміщення ярмарки перекриває в`їзд/виїзд та проїзд на територію оптово-роздрібного продовольчого ринку та надає мешканцям міста ідентичний продукт торгівлі, що перешкоджає підприємницькій діяльності позивача.
15. Водночас представник Деснянської РДА та представник КМДА і Департаменту у відзивах вказують на безпідставність касаційної скарги і просять залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
16. Верховний Суд ухвалою від 09 вересня 2019 року відкрив касаційне провадження за названою скаргою.
Ухвалою від 18 березня 2021 року Верховний Суд задовольнив заяви суддів Тацій Л. В., Рибачука А. І., Стеценка С. Г. про самовідвід і відвів їх від розгляду цієї справи.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Смокович М. І. (доповідач), Радишевська О. Р., Уханенко С. А.
Ухвалою Верховного Суду від 22 березня 2021 року прийнято касаційну скаргу у справі № 826/6782/17 до свого провадження суддею-доповідачем Смоковичем М. І.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
18. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
21. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
22. 13 травня 2009 року Кабінетом Міністрів України видано розпорядження № 516-р "Питання проведення продовольчих ярмарків", яким Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській і Севастопольській міським держадміністраціям визначено забезпечити в межах своїх повноважень: організацію і проведення щотижня в містах та за потреби в їх районах ярмарків з продажу сільськогосподарської продукції та її переробки, зокрема продукції з підвищеним попитом; участь сільськогосподарських товаровиробників як тих, що розташовані в області, де проводиться ярмарок, так і тих, що залучаються з інших регіонів, шляхом створення належних умов для організації ними торгівлі власною продукцією; укладення з виробниками продуктів харчування, сільськогосподарськими обслуговуючими кооперативами, особистими селянськими і фермерськими господарствами меморандумів про їх участь у ярмарках; широке інформування населення про час і місце проведення ярмарків.
23. Так, Порядок проведення ярмарків у місті Києві затверджено розпорядженням КМДА від 26 травня 2015 року № 507.
24. Пунктом 1 вказаного Розпорядження № 507 визначено проводити в місті Києві: регулярні ярмарки з продажу продовольчих та непродовольчих товарів (далі - регулярні ярмарки); у вихідні, передсвяткові та святкові дні ярмарки із продажу сільськогосподарської продукції, її переробки, плодоовочевих товарів, борошна, круп, макаронних виробів тощо (далі - сільськогосподарські ярмарки); сезонні ярмарки з продажу продовольчих та непродовольчих товарів у певний сезон року (далі - сезонні ярмарки); тематичні ярмарки з продажу окремих категорій продовольчих та непродовольчих товарів (новорічні, різдвяні, шкільні тощо) (далі - тематичні ярмарки).
25. Відповідно до пункту 4 Розпорядження № 507 встановлено, що адресний перелік та графік проведення сільськогосподарських ярмарків, адресний перелік сезонних ярмарків із зазначенням строків проведення та організаторів на I та II півріччя поточного року формуються Департаментом промисловості та розвитку підприємництва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на підставі пропозицій районних в місті Києві державних адміністрацій, комунальних підприємств, що провадять свою діяльність у сфері торгівлі та підпорядковані Департаменту промисловості та розвитку підприємництва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), депутатів Київської міської ради та затверджуються заступником голови Київської міської державної адміністрації, до повноважень якого належать питання в галузі торговельного обслуговування населення.
26. Згідно з пунктом 5.1 Розпорядження № 507 Департаменту промисловості та розвитку підприємництва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) встановлено подавати на затвердження заступникові голови Київської міської державної адміністрації, до повноважень якого належать питання в галузі торговельного обслуговування населення, адресний перелік та графік проведення сільськогосподарських ярмарків, адресний перелік сезонних ярмарків із зазначенням строків проведення та організаторів на I півріччя наступного року до 15 грудня поточного року та на II півріччя поточного року - до 15 червня поточного року.
27. Приписами пункту 7.3 Розпорядження № 507 комунальні підприємства, які є організаторами ярмарків у м.Києві зобов`язані розробити, з урахуванням Порядку провадження торговельної діяльності та правил торговельного обслуговування на ринку споживчих товарів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 15 червня 2006 року № 833, наказу Міністерства зовнішніх економічних зав`язків і торгівлі України від 08 липня 1996 року № 369 "Про затвердження Правил роботи дрібнороздрібної торговельної мережі", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23 липня 1996 року за № 372/1397, проекти схем розміщення об`єктів торгівлі (намети, столи, лотки, низькотемпературні лотки-прилавки), передбачивши спеціалізовані зони з продажу окремих видів продукції (овочів і фруктів, м`яса і забитої птиці, яєць, молочних продуктів, риби, меду, олії тощо), на регулярних, сезонних і тематичних ярмарках у місті Києві, а також на сільськогосподарських ярмарках спільно з районними в місті Києві державними адміністраціями.
28. Пунктами 8.1 та 8.4 Розпорядження № 507 передбачено, що районним в місті Києві державним адміністраціям визначено надавати Департаменту промисловості та розвитку підприємництва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) пропозиції до адресного переліку та графіка проведення сільськогосподарських ярмарків, адресних переліків сезонних ярмарків із зазначенням строків проведення та організаторів таких ярмарків на I півріччя наступного року до 05 грудня поточного року та на II півріччя поточного року - до 05 червня поточного року, та погодити спільно з комунальними підприємствами, зазначеними у пункті 6 цього розпорядження, проекти схем розміщення об`єктів торгівлі на сільськогосподарських ярмарках, розроблених згідно з підпунктом 8.3 цього пункту, з Департаментом промисловості та розвитку підприємництва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та іншими відповідними органами у встановленому порядку.
29. В силу пункту 14 Розпорядження № 507 у випадку зміни містобудівної ситуації, державних будівельних норм, зміни у розташуванні інженерних мереж, що унеможливлює проведення ярмарків у певному місці, до адресних переліків та/або графіків проведення ярмарків у місті Києві вносяться відповідні зміни у встановленому порядку.
30. Відповідно до статті 52-3 Закону України "Про дорожній рух" до повноважень Національної поліції у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху відноситься погодження поданих у встановленому порядку пропозицій стосовно обладнання засобами організації дорожнього руху місць виконання дорожніх робіт, проектів та схем організації дорожнього руху, маршрутів руху пасажирського транспорту, маршрутів організованого руху громадян і місць їх збору, порядку проведення спортивних та інших масових заходів, які можуть створити перешкоди дорожньому руху.
31. Пунктом 7 Положення про Національну поліцію затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 877 (далі - Положення № 877) встановлено, що Національна поліція здійснює свої повноваження через центральний орган управління та утворені в установленому порядку територіальні (у тому числі міжрегіональні) органи в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі, районах, містах, районах у містах.
32. Приписами підпункту 18 пункту 4 Положення № 877 обумовлено, що Національна поліція відповідно до покладених на неї завдань видає відповідно до закону дозволи на рух окремих категорій транспортних засобів; у випадках, визначених законом, видає та погоджує дозвільні документи у сфері безпеки дорожнього руху.
33. Наказом Національної поліції України від 06 листопада 2015 року № 73 затверджено Положення про Департамент патрульної поліції (далі - Положення № 73), пунктом 1 розділу І якого Департамент патрульної поліції є міжрегіональним територіальним органом Національної поліції України, який створюється, ліквідовується та реорганізовується Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра внутрішніх справ України у встановленому законом порядку.
34. Вимоги до організації дрібнороздрібної торговельної мережі, її приміщень та обладнання і поширюються на суб`єкти господарювання всіх форм власності, що здійснюють підприємницьку діяльність у сфері торгівлі та ресторанного господарства визначені Правилами роботи дрібнороздрібної торговельної мережі, затвердженими наказом Міністерства зовнішніх економічних зав`язків і торгівлі України від 08 липня 1996 року № 369 (далі - Правила № 369).
35. Згідно з пунктом 14 Правил № 369 відведення місць для розміщення пунктів дрібнороздрібної торговельної мережі здійснюється відповідно до вимог Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони (розділ V), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року № 198 (далі по тексту - Єдині правила № 198).
36. Пунктом 16 Правил № 369 передбачено, що розміщення пунктів дрібнороздрібної торговельної мережі здійснюється суб`єктом господарювання відповідно до вимог Земельного кодексу України та законодавства про благоустрій населених пунктів, планування та забудову територій, санітарного та епідемічного благополуччя населення, пожежну охорону, державну автоінспекцію та архітектуру.
37. Пунктом 7 Єдиних правил № 198 визначено, що порядок використання автомобільних доріг загального користування, вулиць і доріг міст та інших населених пунктів для проведення народних гулянь, інших масових заходів установлюють місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування за погодженням з органами державного управління автомобільними дорогами або їх власниками та Державтоінспекцією.
38. Відповідно до статті 36 Закону України "Про автомобільні дороги" порядок використання автомобільних доріг загального користування для проведення народних гулянь та інших масових заходів визначають місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування за погодженням з органами державного управління автомобільними дорогами та відповідними державними органами з безпеки дорожнього руху.
39. За приписами пунктів 7.4 та 7.12 Розпорядження № 507 комунальним підприємствам, зазначеним у пункті 6 цього розпорядження, встановлено погодити проекти схем розміщення об`єктів торгівлі на ярмарках у місті Києві, розроблених згідно з підпунктом 7.3 цього пункту, з Департаментом промисловості та розвитку підприємництва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та іншими відповідними органами у встановленому порядку, а також у разі обмеження чи заборони руху транспортних засобів під час проведення регулярних, сільськогосподарських, сезонних і тематичних ярмарків у місті Києві забезпечувати розроблення, погодження в Управлінні патрульної поліції в м. Києві Департаменту патрульної поліції Національної поліції України та подання на затвердження до Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) схем організації дорожнього руху на період проведення таких ярмарків.