ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 640/19671/18
адміністративне провадження № К/9901/30237/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/19671/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "БМС БУД" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), Державної регуляторної служби України про визнання протиправними дій, визнання протиправними висновків в акті перевірки, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ДАБІ України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.04.2019, ухвалене у складі судді Аверкова В.В. та
постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Федотова І.В., Єгорової Н.М., Сорочка Є.О.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 23.11.2018 ТОВ "БМС БУД" звернулось до суду з позовом, у якому, з урахуванням уточнених та збільшених позовних вимог, просило:
визнати протиправним та скасувати рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування №23.6 в частині, що стосується ТОВ "БМС БУД";
скасувати наказ ДАБІ України від 13.11.2018 №1420 про проведення позапланової перевірки відносно ТОВ "БМС БУД";
визнати дії посадових осіб - головного державного інспектора відділу по роботі з ліцензіатами ОСОБА_1 та головного державного інспектора відділу по роботі з ліцензіатами Кучанського О.В. Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві протиправними в межах складання акта, складеного за результатами проведення планової (позапланової) перевірки додержання суб`єктом господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками від 15.11.2018;
визнати висновки в акті, складеному за результатами проведення планової (позапланової) перевірки додержання суб`єктом господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів із середніми та значними наслідками від 15.11.2018 неправомірними;
визнати незаконними дії Державної регуляторної служби України з погодження проведення (здійснення) органом ліцензування позапланової перевірки відносно ТОВ "БМС БУД".
В обґрунтування позовних вимог ТОВ "БМС БУД" зазначено, що зазначені в акті перевірки відомості щодо присутності при її проведенні виконавчого директора ОСОБА_2 не відповідають дійсності, оскільки останній перебував за межами України, а зазначена як присутня при проведенні перевірки економіст ОСОБА_3 не є посадовою особою позивача. Також позивач зазначив, що контролюючим органом не було надано наказ ДАБІ України від 13.11.2018 № 1420 та лист Державної регуляторної служби України від 09.11.2018 № 10958/0/20-18 щодо погодження планової перевірки ТОВ "БМС БУД", які стали підставою для проведення перевірки. Враховуючи викладене, у тому числі невідповідність внесеної в акт перевірки інформації, дії щодо проведення перевірки та висновки акта перевірки є протиправними.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 23.04.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019, частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправними дії посадових осіб - головного державного інспектора відділу по роботі з ліцензіатами ОСОБА_1 та головного державного інспектора відділу по роботі з ліцензіатами Кучанського О.В. Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві в межах складання у відношенні позивача акта, складеного за результатами проведення планової (позапланової) перевірки додержання суб`єктом господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками від 15.11.2018 б/н;
визнав неправомірними висновки акта Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві, складеного за результатами проведення планової (позапланової) перевірки додержання суб`єктом господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів із середніми та значними наслідками від 15.11.2018 б/н;
у задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
3. 01.11.2019 ДАБІ України звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 06.11.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 21.11.2019 від позивача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на зазначену вище касаційну скаргу, у якому ТОВ "БМС БУД" просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані ДАБІ України судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Суди встановили, що між Міністерством оборони України (замовник) та ТОВ "БМС БУД" (генпідрядник) укладено договір підряду від 21.05.2018 №198 про забезпечення відповідно до проектної документації та умов договору виконання робіт із будівництва будівлі казарми поліпшеного планування (житлового комплексу) №3, м. Конотоп, Сумська область, військове містечко №25.
Листом від 02.08.2018 №303/21/10Г/2988 Міністерством оборони України повідомлено позивача про розірвання договору з 17.08.2018 у зв`язку з порушенням умов договору.
Листом від 23.10.2018 №220/6212 Міністерство оборони України звернулося до ДАБІ України з проханням провести перевірку відповідності, зокрема, позивача Ліцензійним умовам провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.2016 №256 (далі - Ліцензійні умови № 256), оскільки Міністерству оборони України завдано значної матеріальної шкоди шляхом невиконання взятих на себе зобов`язань, а саме: неповернення суми сплачених робіт, виконання яких не підтверджено відповідними актами, що призвело до блокування органами Держказначейства рахунків Міноборони, у зв`язку з чим протягом тривалого часу (більше місяця) неможливо було здійснювати оплату за виконані роботи іншим підрядникам. Стосовно позивача - сума неповернутого авансу становить 2,91 млн. грн.
Листом від 24.10.2018 №40-402-11/7191-18 ДАБІ України направила до Державної регуляторної служби України лист Міністерства оборони України від 23.10.2018 №220/6212 для розгляду згідно з вимогами чинного законодавства та прийняття відповідного рішення щодо погодження позапланових перевірок, зокрема, і щодо позивача.
08.11.2018 відбулося засідання Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, результати якого оформлені протоколом №14-18, на якому, зокрема, розглядалося звернення (лист) ДАБІ України від 24.10.2018 №40-402-11/7191-18 відповідно до листа Міноборони від 23.10.2018 №220/6212 щодо погодження проведення (здійснення) позапланових перевірок додержання, зокрема, позивачем, вимог пунктів 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 Ліцензійних умов №256. Слухали доповідь секретаря Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування по зверненню ДАБІ України; представника ДАБІ України щодо погодження проведення (здійснення) позапланової перевірки, зокрема, позивача; представника Міноборони щодо викладеної у листі позиції про необхідність проведення перевірки, зокрема, позивача.
Відповідно до частини десятої, пункту 4 частини дев`ятої статті 19 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон № 222-VIII) звернення (лист) від 24.10.2018 №40-402-11/7191-18 ДАБІ України містить копію обґрунтованого листа (звернення) Міноборони від 23.10.2018 №220/6212 щодо завдання позивачем матеріальної шкоди.
Рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування №23.6, оформленим протоколом від 08.11.2018 № 14-18 ДАБІ України погоджено проведення (здійснення) позапланової перевірки додержання зокрема, позивачем, вимог пунктів 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 Ліцензійних умов №256 з підстави, встановленої пунктом 4 частини дев`ятої статті 19 Закону № 222-VIII (лист Міноборони від 23.10.2018 №220/6212.
Листом від 09.11.2018 №10958/0/20-18 Державна регуляторна служба України повідомила ДАБІ України, що на підставі рішення Експортно-апеляційної ради з питань ліцензування №23.6 (протокол Ради від 08.11.2018 №14-18), прийнятого за результатами розгляду звернення ДАБІ України, керуючись статтями 4, 5, частиною десятою статті 19 Закону № 222-VIII, Положенням про Державну регуляторну службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №724 "Деякі питання Державної регуляторної служби України" погоджено проведення (здійснення) органом ліцензування на підставі пункту 4 частини дев`ятої статті 19 Закону № 222-VIII позапланової перевірки додержання позивачем вимог пунктів 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 Ліцензійних умов.
13.11.2018 ДАБІ України відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 Закону № 222-VIII, статті 6 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), на підставі листа Державної регуляторної служби України від 09.11.2018 №10958/0/20-18 щодо погодження позапланової перевірки позивача видано наказ №1420 про проведення позапланової перевірки, яким Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві наказано провести позапланову перевірку додержання ТОВ "БМС БУД" вимог пунктів 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 Ліцензійних умов №256 "Деякі питання ліцензування будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками".
Відповідно до Законів № 222-VIII, № 877-V, від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", постанови Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 №609 "Про затвердження переліку органів ліцензування та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України", Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294 видано направлення для проведення позапланової перевірки додержання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками б/н головними державними інспекторами відділу по роботі з ліцензіатами ОСОБА_1, ОСОБА_4, строк дії направлення з 14.11.2018 по 15.11.2018. Перелік питань під час проведення позапланового заходу: додержання вимог пунктів 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 Ліцензійних умов. На направленні міститься відмітка про отримання копії економістом ТОВ "БМС БУД".
З тексту акта перевірки вбачається, що на підставі наказу від 13.11.2018 №1420, направлення від 14.11.2018 б/н посадовими особами ДАБІ України у період з 14.11.2018 12:20 год. по 15.11.2018 14:20 год. у присутності керівника позивача - виконавчого директора ОСОБА_2, іншої особи - економіста Меньшикової Т.М. проведено позапланову перевірку додержання суб`єктом господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками, результати якої оформлені актом від 15.11.2018 б/н, в якому зазначено про відмову від підпису представником позивача та направлення акта перевірки засобами поштового зв`язку 19.11.2018 (згідно з поштовим повідомленням про вручення відправлення уповноважена особа позивача отримала акт перевірки 21.11.2018). Перевіркою встановлено ряд порушень позивачем Ліцензійних умов, наслідком чого стало анулювання позивачу ліцензії наказом від 19.11.2018 №70-Л.
Вважаючи дії та спірні рішення відповідачів щодо погодження, призначення та проведення перевірки протиправними, позивач звернувся з позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, посадовими особами ДАБІ України при проведенні позапланової перевірки додержання позивачем ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками порушено порядок проведення перевірки, результати якої оформлені актом від 15.11.2018 б/н, відтак такі дії в межах складання у відношенні позивача акта, складеного за результатами проведення планової (позапланової) перевірки додержання суб`єктом господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками від 15.11.2018 є протиправними.
Окрім того, суди дійшли висновків про те, що зазначена перевірка була проведена відповідачем без наявності на те правових підстав. Як наслідок, акт такої перевірки з викладеними у ньому висновками, є доказом, здобутим з порушенням закону, не має юридичної значимості, а тому позовні вимоги в частині визнання висновків зазначеного вище акта неправомірними підлягають задволенню.
В частині відмови у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив, зокрема із того, що оспорювані рішення та наказ вичерпали свою дію виконанням, оскільки першим рішенням ДАБІ України надано погодження, а отже воно впливає на права та обов`язки саме ДАБІ України, у свою чергу останнім було видано спірний наказ про проведення перевірки позивача, який також реалізовано контролюючим органом шляхом проведення відповідної перевірки, за результатами якої складено акт.
В частині відмови у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції в силу приписів статті 308 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) рішення суду першої інстанції не переглядав.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Касаційна скарга ДАБІ України мотивована, зокрема тим, що позаплановий захід із додержання позивачем Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками проведено у відповідності процедури, визначеної для такої перевірки, а саме: в присутності економіста та виконавчого директора позивача, яким було пред`явлено службові посвідчення, направлення та ознайомлено з підставами проведення перевірки, за наслідками якої було складено відповідний акт, у якому зафіксовано, виявлені під час перевірки порушення вказаних Ліцензійних умов.
9. У відзиві на касаційну скаргу позивач вказує на те, що оскаржувані ДАБІ України рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, у зв`язку із чим касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019 - без змін.