ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 0340/1864/18
адміністративне провадження № К/9901/4038/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні справу
за касаційною скаргою Міністерства екології та природних ресурсів України
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 26.10.2018 (суддя Каленюк Ж.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.01.2019 (колегія у складі суддів Рибачука А.І., Багрія В.М., Старунського Д.М.)
у справі №0340/1864/18
за позовом Приватного підприємства "Айслаг"
до Міністерства екології та природних ресурсів України
про часткове скасування наказу.
І. РУХ СПРАВИ
1. 17.09.2018 Приватне підприємство "Айслаг" звернулося до суду з позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України, в якому просило скасувати пункт 1.3 наказу від 27.08.2018 № 313 "Про анулювання ліцензій", яким позивачу анульовано ліцензію від 15.02.2012 № 60 на право провадження господарської діяльності з небезпечними відходами (збирання, перевезення, зберігання).
2. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 26.10.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.01.2019, позов задоволено.
3. 11.02.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Відповідача на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 26.10.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.01.2019.
4. Ухвалою Верховного Суду від 04.03.2019 відкрито провадження у справі.
5. Відповідач заявляв клопотання про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПП "Айслаг" на підставі рішення Мінприроди від 15.02.2012 № 60 видано ліцензію на право господарської діяльності за операціями у сфері поводження з небезпечними відходами (збирання, перевезення, зберігання небезпечних відходів) з терміном дії до 15.02.2017. Ліцензія продовжувала діяти після вказаної дати, оскільки пунктом 6 статті 21 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", який набрав чинності 28.06.2015, встановлено, що ліцензії на провадження видів господарської діяльності, що на день набрання чинності цим Законом є чинними, продовжують діяти.
7. Відповідно до наказу Мінприроди від 28.11.2017 № 447 "Про затвердження План-графіку здійснення заходів державного нагляду (контролю)" ПП "Айслаг" включено на 2018 рік до план-графіку заходів державного нагляду (контролю) з додержування ліцензіатами ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами та з виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України.
8. На підставі вказаного вище наказу та посвідчення (направлення) від 10.08.2018 №84, спеціалістами відповідача проведено плановий захід державного нагляду (контролю) щодо додержання ПП "Айслаг" вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
9. 14.08.2018 директору ПП "Айслаг" вручено зазначені вище наказ та направлення на проведення перевірки, а також письмову вимогу щодо надання інформації та переліку документів, що стосуються проведення заходу державного нагляду (контролю) з провадження господарської діяльності з поводження з небезпечним відходами.
10. 17.08.2018 працівниками, які здійснювали перевірку, за результатами планового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання ПП "Айслаг" вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами складено акт № 84/18, в якому відображено виявлені у позивача порушення, зокрема:
- абзацу третього пункту 6 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 № 446 (далі - Ліцензійні умови): ліцензіатом не надано копії підтвердних документів, що дають можливість ідентифікувати матеріально-технічну базу;
- абзацу дев`ятого частини першої статті 11 Закону України від 24.02.1994 №4004-ХІІ "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", додатку 6 Ліцензійних умов: підприємством надано позитивний висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 15.12.2011 №05.03.02.-07/121100 (термін дії до 15.12.2016), який не є дійсний та підлягає оновленню;
- частини другої статті 15 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності", пункту 21 Ліцензійних умов: ліцензіат не забезпечив повідомлення про всі зміни даних, зазначених у документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії, а саме введення в експлуатацію автонавантажувача (договір оренди від 19.08.2016 № 29);
- абзацу другого пункту 12 Ліцензійних умов: ліцензіатом в процесі експлуатації виробничих, побутових та інших приміщень, споруд, обладнання, устаткування, транспортних засобів, використання технологій не забезпечено працівників засобами колективного захисту, а саме герметизації виробничого майданчика;
- пункту 9 Ліцензійних умов: ліцензіат не забезпечив допуск до поводження з небезпечними відходами осіб, які пройшли професійну підготовку щодо поводження з небезпечними речовинами;
- абзацу другого пункту 16 Ліцензійних умов: промислові майданчики для тимчасового зберігання відходів не захищені від дії атмосферних опадів та вітру.
11. Водночас, 17.08.2018 посадовими особами відповідача складений також і інший акт - акт № 84/18-1 про відмову ПП "Айслаг" у проведенні планової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами. В цьому акті зазначено, що під час огляду фактичного місця провадження господарської діяльності та перевірки наданих суб`єктом господарювання документів, комісією Мінприроди було встановлено порушення ряду Ліцензійних умов (тих самих, що описані в акті № 84/18). Окрім цього в цьому акті зазначено, що він складений на підставі частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", зокрема, з підстав ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування.
12. На підставі акта №84/18-1 та з посиланням на пункт 8 частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" відповідач пунктом 1.3 наказу від 27.08.2018 № 313 "Про анулювання ліцензій" анулював ліцензію ПП "Айслаг" від 15.02.2012 № 60 на право провадження господарської діяльності з небезпечними відходами (збирання, перевезення, зберігання).
13. Не погодившись із вказаним наказом в частині анулювання ліцензії, позивач звернувся із даним позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
14. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем незаконно анульовано видану йому ліцензію з підстав недопуску уповноважених осіб Мінприроди до проведення перевірки, оскільки такі були допущенні до її проведення та за результатами такої складено відповідний акт, в якому зафіксовано виявлені порушення, а ненадання окремих документів, в тому числі і відсутніх на підприємстві, не може вважатися недопуском до перевірки. Окрім цього зазначало, що оскаржуваний наказ у відповідній частині є незаконним з огляду і на те, що письмову вимогу щодо витребування документів йому не надсилали.
15. Відповідач заперечував проти позову з огляду на правомірність своїх дій.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Задовольняючи позов суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем протиправно анульовано ліцензію позивачу, оскільки ним допущено уповноважених осіб Мінприроди до проведення перевірки за результатами якої складено акт із зазначенням у ньому виявлених порушень, а ненадання окремих документів, відсутніх у ліцензіата, не може вважатися недопуском органу ліцензування до проведення перевірки.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Відповідач не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції і вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи, а також було допущено порушення норм матеріального та процесуального права.
18. Скаржник вважає, що позивач не повністю виконав вимогу про надання інформації та документів, зокрема не надав копії документів для ідентифікації матеріально-технічної бази, за допомогою якої провадить свою діяльність, не надав відомості про наявність декларації безпеки і плану локалізації та ліквідації аварій на об`єкті. Надано лише частину документів.
19. На думку скаржника, ч. 2 ст. 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" надає право відповідачу складати акт про недопуск до перевірки через неподання документів, а саме ненадання усіх документів, які запитувалися.
20. Відзив від Позивача не надходив, при цьому копію ухвалу про відкриття провадження позивач отримав 11.03.2019.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.
22. Ключовим у справі є застосування ч. 2 ст. 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" у питанні про те, що вважати недопуском до перевірки, зокрема чи є таким ненадання частини документів, запитуваних контролюючим органом.
23. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (надалі - Закон №877-V).
25. Відповідно до статті 1 цього Закону нижчезазначені терміни у ньому вживаються в такому значенні: державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
26. Водночас, частиною третьою статті 2 Закону №877-V визначено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".
27. Закон України від 02.03.2015 №222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (надалі - Закон №222-VIII) врегульовує суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності
28. Відповідно до частини сьомої статті 19 вказаного Закону визначено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
29. Особливості організації та проведення, в тому числі планових перевірок, органами ліцензування визначені статтею 19 Закону №222-VIII. Так, для проведення перевірки органом ліцензування створюється комісія, до складу якої можуть входити виключно працівники його апарату і територіальних органів. Перевірка додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов проводиться органом ліцензування залежно від предмета перевірки: за місцезнаходженням ліцензіата; за місцями провадження ліцензіатом господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню. З метою забезпечення ліцензіатом присутності керівника, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення органом ліцензування планової перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов, орган ліцензування вживає вичерпних заходів попереднього інформування (не менш як за десять робочих днів) ліцензіата про дату та місце проведення планової перевірки, зокрема за допомогою засобів поштового, телефонного, факсимільного та/або електронного поштового зв`язку (частини восьма, одинадцята, дванадцята статті 19 Закону №222-VIII).
30. Згідно з частинами першою, другою, п`ятою статті 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
31. Як встановлено у судовому засіданні, вимога щодо завчасного повідомлення (не менш як за десять робочих днів) до дня проведення планового заходу державного нагляду відповідачем виконана, так само як і вимоги щодо пред`явлення керівнику позивача перед проведенням такого заходу наказу про його проведення та посвідчення (направлення).
32. Також частиною шостою статті 7 Закону №877-V встановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
33. Аналогічні вимоги встановлені частиною чотирнадцятою статті 19 Закону №222-VIII, зокрема, акт перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов складається в останній день проведення перевірки. В акті відображаються питання, що перевірялися, та встановлений стан додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов.
34. Акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) від 17.08.2018 №84/18 був складений відповідачем. У ньому зафіксовано ряд порушень позивачем ліцензійних умов. Позивач не спростував порушень, що були виявлені комісією Мінприроди під час проведення планового заходу щодо виконання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами та які описані в акті №84/18.
35. Водночас, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування під час провадження господарської діяльності передбачена статтею 20 Закону №222-VIII. Так за провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, без ліцензії чи здійснення таких видів господарської діяльності з порушенням умов ліцензування посадові особи суб`єктів господарювання несуть адміністративну відповідальність, передбачену Кодексом України про адміністративні правопорушення.
36. Також статтею 19 вказаного Закону обумовлено, що розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов видається органом ліцензування не пізніше трьох робочих днів з останнього дня проведення перевірки у разі виявлення за результатами її проведення порушень ліцензіатом вимог ліцензійних умов. Ліцензіат, який одержав розпорядження про усунення порушень вимог ліцензійних умов, зобов`язаний в установлений у розпорядженні строк подати до органу ліцензування інформацію про усунення зазначених у такому акті порушень частини (частини п`ятнадцята, шістнадцята зазначеної статті).
37. Відповідач, виявивши порушення з боку позивача ліцензійних умов, не вирішував у встановленому вище порядку питання про притягнення посадових осіб до відповідальності, а також не видав розпорядження про усунення ПП "Айслаг" порушень ліцензійних умов.
38. Разом з тим, відповідач за результатами планової перевірки видав наказ про анулювання ПП "Айслаг" ліцензії на підставі частини другої статті 16 Закону №222-VIII.
39. Відповідно до пункту 8 частини 2 статті 16 Закону №222-VIII, яким керувався відповідач, підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії, є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування.
Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).
40. Зі змісту наведеної норми вбачається, що відмова у проведенні перевірки - це протиправні дії або бездіяльність ліцензіата, що мають наслідком неможливість проведення перевірки. Зважаючи на те, що у такий спосіб ліцензіат фактично уникає державного контролю (нагляду) у сфері ліцензування, закон встановлює сувору санкцію за це правопорушення - анулювання ліцензії. Водночас, якщо перевірка відбулась та за її наслідками складено акт, підстав для застосування такої санкції немає.
41. Якщо перевірку розпочато, то надання документів не в повному обсязі, а також відсутність окремих документів, не може вважатися відмовою ліцензіата у проведенні перевірки. У такому разі орган, що здійснює перевірку, фіксує відсутність відповідних документів та звертається до ліцензіата з письмовою вимогою про їх надання.
42. У постанові від 13.12.2018 у справі №820/6083/17, за схожих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що у випадку прийняття органом ліцензування рішення про анулювання ліцензії з посиланням на те, що має місце відмова ліцензіата у проведенні перевірки, яка полягає у ненаданні документів чи інформації, обов`язково має бути з`ясовано, чи надавалась органом ліцензування відповідна письмова вимога.
43. Суд вважає цей висновок застосовним у справі, що розглядається.
44. Як встановлено судами 17.08.2018 працівниками, які здійснювали перевірку, за результатами планового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання ПП "Айслаг" вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами складено акт № 84/18, в якому відображено виявлені у позивача порушення, зокрема, абзацу третього пункту 6 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 № 446 (далі - Ліцензійні умови): ліцензіатом не надано копії підтвердних документів, що дають можливість ідентифікувати матеріально-технічну базу.
45. Водночас, 17.08.2018 посадовими особами відповідача складений також і інший акт - акт № 84/18-1 про відмову ПП "Айслаг" у проведенні планової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
В цьому акті зазначено, що під час огляду фактичного місця провадження господарської діяльності та перевірки наданих суб`єктом господарювання документів, комісією Мінприроди було встановлено порушення ряду Ліцензійних умов (тих самих, що описані в акті № 84/18). Окрім цього в цьому акті зазначено, що він складений на підставі частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", зокрема, з підстав ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування.
46. Отже, 17.08.2018 було складено два акти, які стосуються проведення перевірки ПП "Айслаг", при цьому один з них свідчить нібито про відмову позивача від її проведення, а інший є результатом проведення позапланового заходу. Тобто було складено два взаємовиключні акти.
47. Враховуючи зазначене, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається фактичний недопуск уповноважених осіб ліцензіата до проведення перевірки, тобто такий, що унеможливив здійснення перевірки визначених питань та встановлення стану додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов. Якщо ж здійснити перевірочну діяльність та встановити дійсний стан додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов за наданими документами вдалося (як у даному випадку), то ненадання окремих документів, відсутніх у ліцензіата, не можна вважати недопуском органу ліцензування до перевірки.
48. Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.
49. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні рішення і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.
50. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
51. З огляду на результат перегляду справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -