ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 квітня 2021 року
м. Київ
справа №826/9366/18
адміністративне провадження №К/9901/27146/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Жука А.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/9366/18
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року (колегія суддів: головуючий суддя Лічевецький І.О., судді Мельничук В.П., Оксененко О.М.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 510 від 23 березня 2018 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1, першим заступником прокурора Донецької області";
1.2. протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 511 від 23 березня 2018 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1, першим заступником прокурора Донецької області".
1.3. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, на думку позивача, порушено строки проведення перевірки. Також, ОСОБА_1 стверджував, що висновки перевірки є необгрунтованими та не відповідають положенням Закону України "Про запобігання корупції". Зокрема, позивач зазначав, що за результатами перевірки поданих ним декларацій Національним агентством з питань запобігання корупції не дотримано вимог названого Закону внаслідок не врахування його пояснень та неправильного встановлення обставин.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
2.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що оспорювані рішення відповідача є обгрунтованими.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове судове рішення, яким адміністративний позов задоволено.
3.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 510 від 23.03.2018 року "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік, поданої ОСОБА_1, першим заступником прокурора Донецької області".
3.2. Визнано протиправним та скасовано рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 511 від 23.03.2018 року "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік, поданої ОСОБА_1, першим заступником прокурора Донецької області".
3.3. Скасовуючи судове рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове суд апеляційної інстанції виходив з того, що будь-яких підстав для винесення рішення про результати повної перевірки декларації поза межами визначеного Порядком №56 строку законодавством не передбачено.
ІІІ. Касаційне оскарження
2. Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
2.1. Підставою звернення з касаційною скаргою відповідач зазначив пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 КАС України).
2.2. На обґрунтування підстави оскарження зазначає про те, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги доводи Національного агентства, а також зібрані у справі докази щодо об`єктивності висновків відповідача про декларування ОСОБА_1 недостовірних відомостей та які відображені у рішення суду першої інстанції.
2.3. Крім іншого, скаржник наголошує, що не може погодитись з висновками апеляційного суду про те, що може перевірити обгрунтованість висновків, викладених у рішенні за результатами здійснення повної перевірки декларації, якщо ця перевірка проведена з дотриманням вимог чинного законодавства.
2.4. Відповідач вважає хибним таке твердження суду апеляційної інстанції, оскільки скасування рішення суб`єкта владних повноважень без перевірки критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України, обмежуючись лише встановленням факту процедурного порушення під час прийняття такого рішення, матиме наслідком застосування так званого "правового пуризму" - поняття, введеного в правовий обіг Європейським судом з прав людини. Вказує, що такий підхід також застосовує у своїй практиці Верховний Суд.
2.5. Зауважує, що, не применшуючи значення необхідності дотримання процесуальних норм, їх порушення повинно бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за умови, якщо останнє за соєю суттю є необгрунтованим та/або незаконним і підлягало б скасуванню чи зміні навіть за відсутності вказаної підстави.
2.6. Стверджує, що саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
2.7. На переконання відповідача, скасування акта суб`єкта владних повноважень з одних лише формальних підстав не забезпечуватиме дотримання балансу принципу правової стабільності і справедливості.
2.8. Просить звернути увагу на те, що спірні рішення відповідача за своєю суттю є законними і порушення строку їх прийняття не вплинуло на їх зміст, а їх скасування свідчитиме про пріоритет норм процесуального права над нормами матеріального права, що також є недопустимим.
2.9. Крім іншого, відповідач зазначає, що оскаржуване рішення ухвалене без повного та всебічного з`ясування всіх обставин справи, що мають значення для вирішення цього спору, без надання оцінки всім аргументам учасників справи. Вважає постанову суду апеляційної інстанції необґрунтованою, а також вказує на те що суд апеляційної інстанції безпідставно не переглянув справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та не перевірив законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах усіх доводів та вимог апеляційної скарги, оскільки її вимоги не гуртувалися виключно на строках проведення перевірок декларацій позивача, підставами оскарження рішень Національного агентства були також доводи, які вказують на незгоду позивача з висновками щодо декларування недостовірних відомостей, які останній окремо оскаржував як до суду першої інстанції так і до суду апеляційної інстанції. Також заявив клопотання про закриття провадження в справі з тієї підстави, що спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
3. З 03.04.2014 ОСОБА_1 працював на посаді першого заступника прокурора Донецької області.
4. 21.10.2016 та 16.03.2017 позивачем подано щорічні декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно, за 2015 та за 2016 роки.
5. 22 вересня 2017 року Національним агентством з питань запобігання корупції прийнято рішення № 755 "Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 та 2016 роки, поданої ОСОБА_1, першим заступником прокурора Донецької області, на підставі інформації, отриманої від Генеральної прокуратури України".
6. Рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції № 1221 від 17 листопада 2017 р. "Про продовження строку повної перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 та 2016 роки, поданих ОСОБА_1, першим заступником прокурора Донецької області" строк проведення перевірки продовжено на 30 календарних днів.
7. За результатами перевірки відповідачем прийнято рішення № 510 від 23 березня 2018 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1, першим заступником прокурора Донецької області".
8. Згідно з цим рішенням суб`єкт декларування:
- у розділі 3 "Об`єкти нерухомості" декларації не зазначив відомості про об`єкт нерухомості, що знаходився у нього та у члена його сім`ї (дружини) на іншому праві користування. Так, указавши квартиру у м. Маріуполі в якості місця фактичного проживання, ОСОБА_1 повинен був задекларувати право користування цією квартирою;
- не відобразив у розділі 3 "Об`єкти нерухомості" декларації відомості про інше користування земельною ділянкою загальною площею 400 кв.м, що належить до земель Державного фонду, на якій розташований житловий будинок (м. Донецьк);
- у розділі 3 "Об`єкти нерухомості" декларації не зазначив відомості про усіх співвласників квартири (м. Донецьк);
- неправильно зазначив у розділі 3 "Об`єкти нерухомості" декларації номер будинку, квартира у якому на праві спільної часткової власності належить члену його сім`ї;
- недостовірно зазначив дату набуття права власності членом сім`ї (дружиною) на легковий автомобіль Toyota RAV-4 2006 р. випуску.
9. Враховуючи це відповідач дійшов висновку, що ОСОБА_1 порушив вимоги пунктів 2 та 3 частини першої статті 46 Закону України "Про запобігання корупції". Ознак правопорушень, передбачених частиною четвертою статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення та статтею 366-1 Кримінального Кодексу України, не виявлено.
10. 23 березня 2018 Національним агентством з питань запобігання корупції прийнято рішення № 511 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1, першим заступником прокурора Донецької області".
11. Вказаним рішенням зафіксовано, що позивач:
- у розділі 3 "Об`єкти нерухомості" декларації не зазначив право користування квартирою у м. Маріуполі, яка є його постійним місцем проживання;
- не відобразив у розділі 3 "Об`єкти нерухомості" декларації відомості про інше користування земельною ділянкою загальною площею 400 кв.м, що належить до земель Державного фонду, на якій розташований житловий будинок (м. Донецьк);
- у розділі 3 "Об`єкти нерухомості" декларації не відобразив відомості про інше право користування членом його сім`ї (дружиною) квартирою у м. Київ;
- у розділі 3 "Об`єкти нерухомості" декларації не відобразив відомості про інше право користування членом його сім`ї (дружиною) житловим будинком у м. Буча;
- недостовірно зазначив дату набуття права власності членом сім`ї (дружиною) на легковий автомобіль Toyota RAV-4 2006 р. випуску,
чим порушив вимоги пунктів 2 та 3 частини першої статті 46, частини 5 статті 46 Закону України "Про запобігання корупції".
12. Вважаючи рішення відповідача №510 та №511 протиправними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
13. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
16. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначено Законом України "Про запобігання корупції" (далі - Закон № 1700-VII).
17. Національне агентство згідно з частиною першою статті 4 Закону №1700-VII є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
18. Правову основу діяльності Національного агентства, згідно з частиною четвертою статті 4 Закону №1700-VII становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.
19. Згідно з частиною першою статті 45 Закону №1700-VII особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.
20. Статтею 50 Закону №1700-VII визначено, що повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.
21. Обов`язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктів декларування, які займають посади, пов`язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.
22. Обов`язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб`єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.
23. Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім`ї суб`єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 Закону №1700-VII.
24. Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.
25. Механізм проведення Національним агентством контролю та повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до статей 48 та 50 Закону №1700-VII, визначає Порядок проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції № 56 від 10 лютого 2017 р. та зареєстрований у Міністерстві юстиції України 13 лютого 2017 р. за № 201/30069 (далі - Порядок № 56).
26. Відповідно до пункту 2 розділу І Порядку № 56 достовірність задекларованих відомостей - відповідність дійсності відомостей, зазначених у декларації суб`єкта декларування, у разі невстановлення НАЗК недостовірності задекларованих відомостей у встановленому Законом порядку шляхом здійснення контролю та повної перевірки декларації. Недостовірність задекларованих відомостей - невідповідність дійсності відомостей, зазначених у декларації суб`єкта декларування, що встановлюється на підставі відомостей, отриманих НАЗК у встановленому Законом порядку шляхом здійснення контролю та повної перевірки декларації.
27. Пунктом 1 розділу ІІІ Порядку № 56 передбачено, що повна перевірка декларацій (декларації) проводиться за рішенням НАЗК, в якому надається доручення його члену провести повну перевірку декларацій (декларації) через працівників структурного підрозділу його апарату, діяльність яких пов`язана зі здійсненням такої функції НАЗК. Рішення про проведення перевірки повинно містити інформацію, яка дає змогу ідентифікувати декларацію (декларації), щодо якої (яких) проводиться повна перевірка, та суб`єкта (суб`єктів) декларування, який (які) подав (подали) таку (такі) декларацію (декларації), якщо інше не передбачено цим Порядком.
28. Відповідно до пункту 2 розділу ІІІ Порядку № 56 початком здійснення повної перевірки декларації є день, наступний за днем прийняття рішення про проведення перевірки. Про прийняття рішення про проведення перевірки НАЗК письмово повідомляє суб`єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру не пізніше дня його прийняття.
29. НАЗК при проведенні повної перевірки декларації проводить перевірку всіх відомостей, що відображені в декларації, відповідно до пункту 1 цього розділу, якщо інше не визначено цим Порядком (пункт 5 Порядку № 56).
30. Відповідно до пункту 6 розділу ІІІ Порядку № 56 повна перевірка декларації передбачає такі дії: 1) прийняття рішення про проведення перевірки; 2) аналіз відомостей про об`єкти декларування (об`єкти нерухомості; об`єкти незавершеного будівництва (в тому числі інформація щодо власника або користувача земельної ділянки); цінне рухоме майно (крім транспортних засобів); цінне рухоме майно - транспортні засоби; цінні папери; інші корпоративні права; юридичні особи, кінцевим бенефіціарним власником (контролером) яких є суб`єкт декларування або члени його сім`ї; нематеріальні активи; доходи, у тому числі подарунки; грошові активи; фінансові зобов`язання; видатки та правочини суб`єкта декларування; посади чи роботи за сумісництвом суб`єкта декларування; членство суб`єкта декларування в об`єднаннях (організаціях) та входження до їх органів), зазначені в деклараціях суб`єкта декларування, та їх порівняння з відомостями з реєстрів, баз даних, інших інформаційно-телекомунікаційних систем державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, що можуть містити інформацію про об`єкти декларування, які мають відображатися в декларації; 3) створення, збирання, одержання, використання інформації, яка є необхідною для повної перевірки декларації, з використанням джерел інформації, визначених пунктами 8-11 цього розділу; 4) направлення НАЗК відповідному суб`єкту декларування листа з пропозиціями надати письмові пояснення та/або копії підтвердних документів та розгляд і врахування наданих ним пояснень та/або копій підтвердних документів під час проведення повної перевірки декларації у порядку та на умовах, визначених пунктом 12 цього розділу; 5) прийняття НАЗК рішення про результати здійснення повної перевірки декларації.
31. Пунктом 8 розділу ІІІ Порядку № 56 передбачено, що під час повної перевірки декларацій НАЗК використовує такі джерела інформації: 1) відомості, отримані з реєстрів, баз даних, інших інформаційно-телекомунікаційних систем державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, а також відомості з реєстрів, баз даних іноземних держав, що можуть містити інформацію, яка має відображатись у декларації; 2) відомості, надані суб`єктом декларування, стосовно якого проводиться перевірка, з власної ініціативи чи за запитом НАЗК щодо документального підтвердження або пояснення зазначених у декларації відомостей; 3) відомості, що надходять (отримані) від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб`єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об`єднань, а також від державних та інших компетентних органів влади іноземних держав; 4) відомості із засобів масової інформації, мережі Інтернет, які стосуються конкретного суб`єкта декларування та містять фактичні дані, що можуть бути перевірені. При проведенні повної перевірки декларації НАЗК зобов`язане забезпечити використання лише достовірної інформації, одержаної від суб`єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об`єднань, із засобів масової інформації, мережі Інтернет.
32. Відповідно до пунктів 9, 11 розділу ІІІ Порядку № 56 у разі необхідності з метою здійснення повної перевірки декларації НАЗК має право направляти запити про надання документів чи інформації до державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб`єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об`єднань. Зазначені суб`єкти зобов`язані надавати запитувані НАЗК документи чи інформацію упродовж десяти робочих днів з дня одержання запиту. Для перевірки інформації про об`єкти декларування, що зазначені у декларації, НАЗК має право отримувати інформацію з відкритих баз даних, реєстрів іноземних держав, у тому числі після внесення плати за отримання відповідної інформації відповідно до законодавства, якщо така плата вимагається для доступу до інформації.
33. Згідно з пунктом 12 розділу ІІІ Порядку № 56 у разі виявлення НАЗК протягом повної перевірки декларації ознак недостовірності задекларованих відомостей, неточності оцінки задекларованих активів, конфлікту інтересів, незаконного збагачення НАЗК направляє відповідному суб`єкту декларування відповідний лист з пропозиціями надати письмові пояснення та/або копії підтвердних документів. Такий лист повинен містити посилання на конкретні відомості у декларації, щодо яких пропонується надати письмові пояснення та/або копії підтвердних документів, а також відомості про підстави проведення перевірки декларації та таких конкретних відомостей. Такий лист може містити конкретні запитання НАЗК щодо відомостей, зазначених у декларації. Надані суб`єктом декларування письмові пояснення та/або копії підтвердних документів є обов`язковими до розгляду та врахування НАЗК під час проведення повної перевірки декларації та вирішення питання щодо дотримання суб`єктом декларування вимог Закону при складанні та поданні декларації.
34. Пунктом 14 розділу ІІІ Порядку № 56 встановлено, що повна перевірка декларації здійснюється упродовж 60 днів з дня прийняття рішення про проведення перевірки. Строки проведення повної перевірки декларації можуть бути продовжені, але не більше ніж на сукупний строк у 30 календарних днів.
35. Відповідно до пункту 15 розділу ІІІ Порядку № 56 перебіг строку повної перевірки декларації зупиняється у випадках: звернення до суду з метою отримання інформації стосовно наявності та стану рахунків, операцій за рахунками конкретної юридичної особи або фізичної особи, фізичної особи - підприємця; направлення запиту на отримання від державних та інших органів влади іноземних держав інформації, що необхідна для проведення повної перевірки декларації. Зупинення перебігу строку повної перевірки декларації можливе в межах строків, визначених абзацами першим та другим пункту 14 цього розділу.