ПОСТАНОВА
Іменем України
31 березня 2021 року
м. Київ
справа №1440/2324/18
адміністративне провадження №К/9901/25360/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Желєзного І.В., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 1440/2324/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Юг-Спецсервис" до Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Мінекології) про визнання протиправними та скасування наказів, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Мінекології
на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.03.2019, ухвалене у складі судді Устинова І.А.
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16.07.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді - Потапчука В.О., суддів Семенюка Г.В., Шляхтицькоко О.І.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 24.09.2018 ТОВ "Юг-Спецсервис" звернулось до суду з позовом, у якому просило:
визнати протиправним та скасувати наказ Мінекології від 28.11.2017 №447 в частині включення ТОВ "Юг-Спецсервис" до плану-графіку заходів державного нагляду (контролю);
визнати протиправними дії службових осіб Мінекології зі складання акта про відмову ТОВ "Юг-Спецсервис" у проведенні планової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 10.08.2018 №82/18-1 та акта про невиконання ТОВ "Юг-Спецсервис" розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності від 10.08.2018 №82/18-2;
визнати протиправним та скасувати наказ Мінекології від 17.08.2018 № 305 про анулювання ТОВ "Юг-Спецсервис" ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
В обґрунтування позовних вимог ТОВ "Юг-Спецсервис" зазначило, що оспорюваний наказ відповідача, в частині включення позивача до плану-графіку заходів державного нагляду (контролю) та дії службових осіб відповідача зі складання акта про відмову позивача у проведенні планової перевірки та акт про невиконання позивачем розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов є протиправними, а саму перевірку проведено незаконно, оскільки призначення планового заходу із здійснення державного нагляду (контролю) через 1 рік і 6 місяців після здійснення попереднього планового заходу, свідчить про грубе порушення Мінекології гарантованих статтею 3, пунктом 2 статті 5 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) прав та законних інтересів позивача, зокрема щодо плановості й системності державного нагляду (контролю). Зазначені відповідачем порушення в акті від 10.08.2018 №82/18-1 не відповідають дійсності. Відтак, наказ від 17.08.2018 № 305 про анулювання ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, є таким що підлягає скасуванню.
2. Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 04.03.2019, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16.07.2019, задовольнив позовні вимоги.
3. 03.09.2019 Мінекології звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.03.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16.07.2019, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 03.10.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
5. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.04.2020 №634/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку".
6. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.04.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Желєзний І.В..
7. Ухвалою судді Верховного Суду від 23.04.2020 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. У справі, яка розглядається суди встановили, що ТОВ "Юг-Спецсервис" є юридичною особою, що має ліцензію від 16.01.2014 серія АЕ №287669, видану на підставі рішення Мінекології від 08.01.2014 №1 на збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізацію, знешкодження небезпечних відходів.
08.08.2018 посадовими особами відповідача, на підставі наказу від 28.11.2017 №447 було проведено планову перевірку ТОВ "Юг-Спецсервис" щодо додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
За результатами проведеної перевірки комісією було складено акт № 82/18 (без дати) проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, в якому вказано про наявність певного кола порушень з боку позивача, акт про відмову позивача у проведенні планової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 10.08.2018 №82/18-1 та акт про невиконання позивачем розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності від 10.08.2018 №82/18-2.
На підставі вищезазначених акта про відмову позивача у проведенні планової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 10.08.2018 №82/18-1 та акта про невиконання ТОВ "Юг-Спецсервис" розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності від 10.08.2018 №82/18-2 Мінекології видано наказ від 17.08.2018 № 305 про анулювання ТОВ "Юг-Спецсервис" ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на підставі пунктів 5 та 8 частини другої статті 16 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності".
Позивач, вважаючи протиправними наказ відповідача від 28.11.2017 №447 в частині включення позивача до плану-графіку заходів державного нагляду (контролю) та дії службових осіб щодо проведення перевірки, а прийнятий ним наказ від 17.08.2018 № 305 таким, що підлягає скасуванню, звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з неправомірності призначення щодо позивача планового заходу із здійснення державного нагляду (контролю) через 1 рік і 6 місяців після здійснення попереднього планового заходу. До того ж, судом зазначено, що наявність акта від 10.08.2018 №82/18 свідчить про те, що перевірка ліцензіата відбулася: її проведено за участю повноважених осіб підприємства, при цьому проведено і огляд фактичного місця провадження господарської діяльності, досліджено надані суб`єктом господарювання документи, за якими встановлено окремі порушення. При цьому, ненадання окремих документів, відсутніх у ліцензіата, не можна вважати недопуском органу ліцензування до перевірки. Виявлені за результатами проведення перевірки порушення ліцензіатом ліцензійних умов дають підставу відповідачу для видачі розпорядження про їх усунення на підставі частини п`ятнадцятої статті 19 Закону №222-VIII.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційну скаргу Мінекології обґрунтувало тим, що за правилами пункту 8 частини другої статті 16 Закону № 222-VIII підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки). Оскільки позивачем не надано документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування та не усунуто порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності, Мінеколгії правомірно ухвалило рішення про анулювання позивачу ліцензії.
11. У відзиві на касаційну скаргу відповідача ТОВ "Юг-Спецсервис" вказує на те, що норми Закону № 887-V визначають, що планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб`єктів господарювання, яка віднесена до середнього ступеня ризику - не частіше одного разу на три роки. Відтак призначення наступного планового заходу із здійснення державного нагляду (контролю) через 1 рік і 6 місяців після здійснення попереднього планового заходу свідчить про грубе порушення відповідачем вимог законодавства.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX), колегія суддів виходить із такого.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Законом, який регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності є Закон № 222-VIII.
15. Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону № 222-VIII визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.
16. При цьому, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовано Законом № 877-V.
17. Відповідно до статті 11 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний, зокрема, надавати документи, зразки продукції, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону.
18. Згідно з частиною одинадцятою статті 4 Закону № 877-V плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб`єкта господарювання.
19. За загальним правилом, визначеним у частині першій статті 5 Закону № 877-V планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок.
20. Відповідно до частини другої статті 5 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.
З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.
Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).
Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.
Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Орган державного нагляду (контролю) оприлюднює критерії та періодичність проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) шляхом розміщення на своєму офіційному веб-сайті у порядку, визначеному законодавством.
Планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб`єктів господарювання, яка віднесена:
до високого ступеня ризику - не частіше одного разу на два роки;
до середнього ступеня ризику - не частіше одного разу на три роки;
до незначного ступеня ризику - не частіше одного разу на п`ять років.
21. У справі, яка розглядається судами встановлено, що відповідно до плану-графіку заходів державного нагляду (контролю) з додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затвердженого наказом Мінекології від 28.11.2017 №447 позивач належить до середнього ступеня ризику, проведення планового заходу державного нагляду (контролю) заплановано провести з 06.08.2018.
22. Разом з цим, відповідно до наказу від 20.09.2016 №345, яким було затверджено план-графік планових перевірок додержання ліцензіатами ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на 4 квартал 2016 року, відповідачем, в період з 05.12.2016 по 09.12.2016 вже проводилась планова перевірка позивача на предмет додержання ним ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
23. Отже, на думку колегії суддів, призначення наступного планового заходу із здійснення державного нагляду (контролю) через 1 рік і 6 місяців після здійснення попереднього планового заходу, свідчить про порушення відповідачем вимог Закону № 877-V стосовно гарантованих прав та законних інтересів позивача, зокрема щодо плановості й системності державного нагляду (контролю).
24. Крім того, згідно із вимогами частини четвертої статті 5 Закону № 877-V органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.
25. Тобто, виконання умов частини четвертої статті 5 Закону № 877-V надає органу державного нагляду право розпочати проведення планової перевірки. Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.
26. Разом з цим суди попередніх інстанцій встановили, що відповідачем обов`язок вжити вичерпних заходів попереднього інформування (не менш як за десять робочих днів) ліцензіата про дату та місце проведення планової перевірки, зокрема за допомогою засобів телефонного, факсимільного та/або електронного поштового зв`язку, органом ліцензування в даному випадку не додержано.
27. Колегія суддів зазначає, що у постанові судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21.02.2020 у справі № 826/17123/18 міститься правовий висновок, згідно із яким незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства.
28. Отже, на думку Верховного Суду порушення процедури, за якою призначається перевірка, робить таку перевірку нікчемною.
29. Це узгоджується з тим, що наказ від 28.11.2017 №447, яким зокрема включено позивача до плану-графіку заходів державного нагляду (контролю), є визначеною законодавством юридичною підставою її проведення, так само як і те, що необхідною передумовою для здійснення вказаних заходів є письмове повідомлення суб`єкта господарювання про їх проведення. Отже, вчинення перевіряючими особами дій з проведення перевірки за відсутності законодавчо визначених підстав та з порушенням процедури її призначення свідчить про безпідставність продовження перевірки.
30. Колегія суддів наголошує на тому, що у справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип "належного урядування", зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків.
31. Разом з цим, колегія суддів зазначає, що оскарження позивачем наказу, на підставі якого було проведено перевірку, після допуску ним посадових осіб контролюючого органу до здійснення заходів нагляду до проведення перевірки не є належним способом захисту права позивача, оскільки цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а наступне його скасування не може призвести до відновлення порушеного права. Належним способом захисту порушеного права позивача у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого за результатами перевірки.
32. З урахуванням наведеного позовна вимога в частині визнання протиправним та скасування наказу Мінекології від 28.11.2017 №447, в частині, що стосується ТОВ "ЮГ-СПЕЦСЕРВИС" не підлягає задоволенню, з огляду на те, що вона не є належним способом захисту права позивача, у зв`язку із чим рішення судів попередніх інстанцій в цій частині не ґрунтується на правильному правозастосуванні.
33. Водночас, колегія суддів зазначає, що результати перевірки, отримані внаслідок неправомірних дій та рішень органу не можуть бути підставою для застосування до позивача будь-яких заходів примусового характеру. Тому, оскільки оскаржувані дії та наказ від 17.08.2018 № 305 вчинені (ухвалені) за результатами перевірки, протиправність призначення якої встановлена судом, то ці дії та наказ не можуть бути визнані правомірними та такими, що прийняті на підставі, у межах та у спосіб, встановлений законом. Відтак, рішення суду першої інстанції, залишене без змін постановою суду апеляційної інстанції, в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій службових осіб Мінекології зі складання акта про відмову ТОВ "ЮГ-СПЕЦСЕРВИС" у проведенні планової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 10.08.2018 №82/18-1; акта про невиконання ТОВ "ЮГ-СПЕЦСЕРВИС" розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності від 10.08.2018 №82/18-2; визнання протиправним та скасування наказу Мінекології від 17.08.2018 № 305 про анулювання ТОВ "ЮГ-СПЕЦСЕРВИС" ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами - слід залишити без змін.
34. В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
35. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права..
36. Частиною третьою вказаної статті передбачено, що неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
37. За таких обставин, коли суди повно і правильно встановили обставини справи, проте в частині вимог позивача про визнання протиправним та скасування наказу Мінекології від 28.11.2017 №447 в частині включення ТОВ "Юг-Спецсервис" до плану-графіку заходів державного нагляду (контролю) неправильно тлумачили закон, який підлягав застосуванню, судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням в цій частині нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. В іншій частині рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.03.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16.07.2019 необхідно залишити без змін.
38. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341, 345, 350, 351, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,