ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 березня 2021 року
м. Київ
справа №826/4893/18
адміністративне провадження №К/9901/25823/19, К/9901/26857/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційні скарги Державної авіаційної служби України і Товариства з обмеженою відповідальністю (далі-ТОВ) "СК "Фамільний дім" на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2019 (прийняту судом у складі: головуючого судді Лук`янчук О.В., суддів: Бітова А.І., Ступакової І.Г.) по справі за позовом Державної авіаційної служби України до ТОВ "СК "Фамільний дім", Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання виконати рішення від 13.02.2018 № 91, -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
В березні 2018 року Державна авіаційна служба України (далі також - позивач, Державіаслужба) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до ТОВ "СК "Фамільний дім" (далі також-відповідач-1), Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі також - ДАБК, відповідач -2), Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради далі також-відповідач-3), в якому з урахуванням уточнення позовних вимог Державна авіаційна служба України просила:
- зобов`язати ТОВ "СК "Фамільний дім" виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 № 91;
- визнати протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2 з Державіаслужбою та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;
- визнати протиправними дії ДАБК щодо видачі декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 14317152550 та скасувати її.
Позовні вимоги Державної авіаційної служби України були обґрунтовані тим, що відповідачем-2 та Одеською міською радою видані документи, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2 без дотримання вимог щодо використання приаеродромної території, що свідчить про очевидні ознаки протиправності таких рішень. Містобудівна документація, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, дозволи на будівельні роботи за вказаною адресою видані з порушенням норм Повітряного кодексу України (далі - ПК України), Земельного кодексу України (далі- ЗК України), Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, Положення та інших нормативно-правових актів. Вказані порушення впливають на безпеку цивільної авіації та створюють загрозу життю членів екіпажів повітряних суден та їх пасажирів, а в подальшому введення в експлуатацію таких об`єктів самочинного будівництва створює загрозу життю та здоров`ю осіб, які в них проживатимуть або перебуватимуть. На підставі акту позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому Одеса КП "Міжнародний аеропорт Одеса" від 15.12.2017 в.о. першого заступника Голови Державіаслужби 13.02.2018 винесено рішення №91 про припинення будівництва на приаеродромній території з моменту винесення такого рішення за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2, що здійснюється ТОВ "СК "Фамільний дім" в порушення вимог чинного законодавства, яке на час звернення з позовом до суду залишається не виконаним.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08.04.2019 в задоволенні позову Державної авіаційної служби України відмовлено.
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, дійшов висновку, що наказ на проведення позапланового інспекційного заходу №833 від 02.11.2017 виданий з суттєвим перевищенням наданих позивачу повноважень, а дії щодо проведення перевірки приаеродромної території КП "Міжнародний аеропорт "Одеса", складання акту перевірки та винесення рішення №91 грубо порушують встановлені чинним законодавством межі контролю та нагляду позивача. За висновками суду першої інстанції, Державна авіаційна служба України приймаючи рішення (наказ) про проведення позапланової перевірки на предмет виявлення порушень вимог будівництва (будівельних норм та правил), в тому числі і щодо погодження будівництва, перебрала на себе повноваження іншого органу державної виконавчої влади - ДАБІ та привласнила собі його компетенцію, втрутившись на територію, контроль та нагляд за використанням якої належить юрисдикції органів місцевого самоврядування.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 06.08.2019 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.04.2019 року скасував та ухвалив нове рішення, яким позов Державної авіаційної служби України задовольнив частково.
Зобов`язав ТОВ "СК "Фамільний дім" виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 № 91. Визнав протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2 з Державіаслужбою. В іншій частині у задоволенні позовних вимог відмовив.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи рішення про часткове задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Державіаслужба наділена контролюючими функціями, в тому числі і щодо порядку будівництва на приаеродромній території. При цьому, прийнятті Державною авіаційною службою України рішення, в тому числі і щодо припинення будівництва на приаеродромній території, є обов`язковими для органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили відповідні порушення. Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради не вчинені дії щодо погодження здійснення будівництва в межах приаеродромної території з Державіаслужбою, тоді як таке погодження є обов`язковим.
Щодо позовних вимог, заявлених Державіаслужбою до Управління ДАБК Одеської міської ради про визнання протиправними дій відповідача-2 щодо видачі декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 14317152550 та скасування вказаної декларації, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необґрунтованість цієї частини позовних вимог через недоведеність подання замовником будівництва недостовірних даних у зареєстрованій декларації, що могло б бути підставою для її скасування.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
У вересні 2019 року Державна авіаційна служба України і ТОВ "СК "Фамільний дім" звернулися до Верховного Суду із касаційними скаргами на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2019.
Державіаслужба у своїй касаційній скарзі просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позову, ухвалити в цій частині нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги до ДАБК не передаючи справу на новий розгляд. У доводах скарги позивач посилається на те, що ДАБК вчинені протиправні дії щодо видачі декларації про готовність об`єкта до експлуатації, оскільки приймаючи будівництво, яке становить загрозу необмеженому колу осіб, до експлуатації, своїми діями ДАБК ставить під загрозу безпеку авіації, інтереси держави, національну безпеку та потреби суспільства.
ТОВ "СК "Фамільний дім" в касаційній скарзі просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2019 в частині задоволення позовних вимог, ухвалити в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити, а в іншій частині рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін. Відповідач у касаційній скарзі посилається на неправомірність проведення позивачем перевірки, неврахування судом апеляційної інстанції тієї обставини, що об`єкт, який перевірявся Державіаслужбою розташований поза межами приаеродромної території. Крім того, ТОВ "СК "Фамільний дім" у касаційній скарзі вказує на те, що Державна авіаційна служба України має повноваження з проведення перевірки виключно суб`єктів, що займаються діяльністю у галузі цивільної авіації та виключно на об`єктах, які призначені для такої діяльності, тобто - аеродромах.
У відзиві на касаційні скаргу ТОВ "СК "Фамільний дім" позивач просить відмовити у її задоволенні.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалами16.10.2019 та від 15.11.2019 відкрив касаційне провадження за касаційними скаргами Державіаслужби і ТОВ "СК "Фамільний дім" відповідно.
Ухвалою від 17 березня 2021 року по справі призначено попереднє судове засідання.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною авіаційною службою України на підставі наказу від 02.11.2017 №833 "Про проведення позапланових інспекційних перевірок", який прийнято відповідно до статті 5 ПК України, Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520, пункту 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, затверджених наказом Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації від 25.10.2005 №796, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10.11.2005 за №1357/11637, проведена позапланова інспекційна перевірка забудови приаеродромної території КП "Міжнародний аеропорт Одеса" (м.Одеса) з метою виявлення порушень вимог щодо погодження будівництва об`єктів на приаеродромній території із залученням представників підприємства.
Результати позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому Одеса КП "Міжнародний аеропорт "Одеса" оформлені актом від 15.12.2017.
У вказаному акті контролюючим органом відображений висновок про виявленння об`єктів будівництва, що не погоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою, зокрема за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2.
З посиланням на висновки вищезазначеного акту Державною авіаційною службою України винесено рішення №91 від 13.02.2018 про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 ПК України) на приаеродромній території, яким зобов`язано ТОВ "СК "Фамільний дім" припинити будівництво з моменту винесення даного рішення.
У вказаному рішенні зазначено, що керівнику юридичної особи або уповноваженій ним особі слід звернутися в десятиденний термін до Державної авіаційної служби України для погодження будівництва за вказаною адресою відповідно до Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на при аеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Мінінфраструктури України від 30.11.2012 №721, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 24.12.2012 за №2147/22459. Також, зазначено, що у разі невжиття відповідних заходів, Державіаслужба у встановленому законом порядку вживатиме заходів для припинення будівництва та знесення самочинно збудованого об`єкта з компенсацією витрат, пов`язаних з таким знесенням, приведення ділянки у первинний стан.
Через невиконання ТОВ "СК "Фамільний дім" рішення №91 від 13.02.2018 Державна авіаційна служба України звернулася з цим позовом до суду про зобов`язання товариства виконати вказане рішення. Також, позивачем оскаржено бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині невиконання покладеного на нього законодавством обов`язку щодо погодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2 з Державіаслужбою та дії ДАБК щодо видачі декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 14317152550.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Щодо зобов`язання ТОВ "СК "Фамільний дім" виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 № 91 та задоволення позову судом апеляційної інстанції в цій частині, а також доводів апеляційної скарги відповідача в цій частині, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520 (далі - Положення №520), Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
Основними завданнями Державіаслужби є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України (абз.1 п.3 Положення №520).
Тобто, об`єктом компетенції позивача є відносини у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, які покриваються заходами державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування, а також засобами реагування на виявлені порушення.
Суб`єктами контролю є юридичні та фізичні особи, які здійснюють авіаційну діяльність та експлуатанти аеродромів.
Порядок розгляду та надання Державіаслужбою погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).
Згідно із пунктом 3.5 Порядку № 721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.
На підставі частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Таким чином, Державіаслужба є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державіаслужби органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Отже, правильним та обґрунтованим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що Державна авіаційна служба України є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державної авіаційної служби України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Як зазначено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 06.02.2019 у справі №810/3046/17, аналіз положень статті 69 ПК України у взаємозв`язку з нормами Положення № 520 та Порядку № 721 дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.
Судами встановлено, що Аеродром м. Одеси отримав 01.08.2013 сертифікат Державної авіаційної служби України №АП 15-01 на відповідність вимогам законодавства України про цивільну авіацію і придатний до експлуатації повітряних суден (термін дії до 01.08.2016 та був продовжений в 2016 році). Власником та експлуатантом аеродрому, відповідно до інформації, яка зазначена в сертифікаті, є Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт Одеса", та встановлений клас аеродрому В (4С), в пункті 8 додатку до сертифікату зазначено, що він обладнаний посадковими системами серед яких RLK АТСR -33S/SIR-S.
Повітряний кодекс України встановлює правові основи діяльності в галузі авіації.
Відповідно до частин 1 та 2 статті 4 ПК України, Україна як держава, що приєдналася 09.09.1992 до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію від 1944 року, несе відповідальність за виконання міжнародних зобов`язань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії і створення умов безпеки для суспільства, захисту інтересів під час провадження діяльності в галузі цивільної авіації та використання повітряного простору України.
Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов`язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.
Пунктом 1 частини першої статті 5 ПК України передбачено, що уповноважений орган з питань цивільної авіації реалізує державну політику і стратегію розвитку авіації України, здійснює державне регулювання діяльності в галузі цивільної авіації за одним з таких напрямів як здійснення комплексних заходів щодо забезпечення безпеки польотів, авіаційної, екологічної, економічної та інформаційної безпеки.
Безпека авіації складається з безпеки польотів, авіаційної безпеки, екологічної безпеки, економічної та інформаційної безпеки (частини 1, 8 статті 10 ПК України).
Суб`єкти авіаційної діяльності безпосередньо здійснюють заходи щодо забезпечення безпеки авіації та несуть за неї відповідальність.
Відповідно до частин 4-5 статті 33 ПК України, обслуговування повітряного руху на цивільних аеродромах, що належать державним органам, органам місцевого самоврядування, суб`єктам авіаційної діяльності, здійснюється в порядку, встановленому уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
Обслуговування повітряного руху та управління повітряним рухом на аеродромах спільного використання організується експлуатантами цього аеродрому в порядку, встановленому уповноваженим органом з питань цивільної авіації та Міністерством оборони України.
За приписами статей 65-66 ПК України цивільні аеродроми України та аеродроми спільного використання підлягають сертифікації. Сертифікація аеродрому включає в себе оцінку всіх елементів та об`єктів аеродрому на відповідність вимогам, установленим авіаційними правилами України.
Утримувачі сертифікатів аеродрому, провайдера аеронавігаційного обслуговування та наземного обслуговування несуть відповідальність за дотримання вимог, установлених авіаційними правилами України, і безпосередньо забезпечують безпеку та регулярність польотів, безпечну експлуатацію аеродрому та аеропорту і захист інтересів споживачів аеропортових послуг.
Керівник експлуатанта аеродрому несе відповідальність за забезпечення безпеки польотів, контроль за станом приаеродромної території, будівництвом об`єктів, діяльністю суб`єктів на аеродромі та на приаеродромній території, контроль за дотриманням вимог щодо встановлення і розміщення маркірувальних знаків та радіотехнічних пристроїв, підтримання встановленого порядку виконання і забезпечення польотів на аеродромі та здійснює координацію діяльності на аеродромі підприємств і організацій.
За наведеного правового врегулювання, Державіаслужба наділена контролюючими функціями зокрема і щодо порядку будівництва на приаеродромній території, прийняті Державною авіаційною службою України рішення, в тому числі і щодо припинення будівництва на приаеродромній території, є обов`язковими для органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили відповідні порушення.