ПОСТАНОВА
Іменем України
11 березня 2021 року
Київ
справа № 640/20494/19
адміністративне провадження № К/9901/11412/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.
за участю:
секретаря судового засідання Кисличенко О.В.,
представника позивача - Вознюка Є.В.,
представника відповідача - Анісімова Д.Д.
розглянув у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/20494/19
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільчої системи "Сумигаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Оператор газорозподільчої системи "Сумигаз"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 грудня 2019 року, ухвалене суддею Вовком П.В.,
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Шурка О.І., суддів Василенка Я.М., Оксененка О.М.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У жовтні 2019 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільчої системи "Сумигаз" (далі - позивач, АТ "Сумигаз") звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП або Національна комісія), у якому просили:
1.1. визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 06 вересня 2019 року № 1860 "Про накладення штрафу на АТ "Сумигаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
2. В обґрунтування позову зазначено, що НКРЕКП на час проведення перевірки позивача не затвердила та не оприлюднила у встановленому Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" №877-V від 05 квітня 2007 року (далі - Закон №877-V) порядку уніфіковану форму акту, що відповідає новій Методиці, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342 (далі - Методика № 342), а тому не мала права проводити захід державного контролю (заходу), у зв`язку з чим комісія правомірно, на думку позивача, не допущена до перевірки.
2.1. Позивач указує, що відповідачем застосовано штрафну санкцію, яка не передбачена законом, а саме за законну відмову в допуску посадових осіб НКРЕКП до проведення перевірки та з порушенням правил застосування такої санкції та її меж. Вважає, що відповідачем порушено порядок оформлення відмови у проведенні перевірки, в частині складення акту перевірки, а не акту відмови у допуску до перевірки.
2.2. Наголошує, що відповідачем безпідставно встановлено наявність порушення в частині дотримання ліцензіатом інших нормативних актів - положень статті 11 Закону № 877-V, які не є вимогами ліцензійних умов.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову АТ "Сумигаз" відмовлено у повному обсязі.
4. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про дотримання відповідачем порядку та процедури прийняття оскаржуваної постанови від 06 вересня 2019 року № 1860 "Про накладення штрафу на АТ "Сумигаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу". Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскільки позивач є оператором газорозподільної системи та здійснює діяльність з розподілу природного газу, то відповідачем правомірно накладено на позивача штраф відповідно до Закону України "Про ринок природного газу".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
5. 23 квітня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга АТ "Сумигаз", у якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 грудня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2020 року і ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.
6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних рішеннях застосували норми права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 13 лютого 2020 року у справі № 808/3059/17. На думку скаржника, суд касаційної інстанції у даній постанові підтвердив правову позицію АТ "Сумигаз" про те, що суб`єкт господарювання має беззаперечне право на недопуск посадових осіб державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених у статті 10 Закону № 877-V на стадії до початку перевірки, що і відбулося 22 серпня 2019 року у АТ "Сумигаз" під час допуску відповідача до проведення планового заходу державного нагляду (контролю), внаслідок чого і була прийнята оскаржувана постанова від 06 вересня 2019 року № 1860.
6.1. Скаржник наполягає, що НКРЕКП на час проведення перевірки позивача не затвердила та не оприлюднила у встановленому Законом № 877-V порядку уніфіковану форму акту, що відповідає Методиці № 342, а тому не мала проводити захід державного контролю (заходу),у зв`язку з чим комісія правомірно не допущена до перевірки.
6.2. Наголошує, що відповідачем безпідставно встановлено наявність порушення в частині дотримання ліцензіатом інших нормативних актів - положень статті 11 Закону № 877-V, які не є вимогами ліцензійних умов.
7. 23 квітня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Яковенко М.М., суддів Дашутін І.В., Шишов О.О.
8. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 травня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
9. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 жовтня 2020 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року № 1885/0/78-20 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Яковенка М.М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 21.09.2020 № 12), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
10. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 03 лютого 2021 року прийнято до свого провадження справу, закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
11. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 лютого 2021 року призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні.
Позиція інших учасників справи
12. 25 травня 2020 року від НКРЕКП надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення суддів попередніх інстанцій залишити без змін. В обґрунтування відзиву Національна комісія вказує, що підстави недопуску до планової перевірки АТ "Сумигаз", зазначені останнім у листі скаржника від 22 серпня 2019 року № 400007-Сл-6660-0819, є незаконними та такими, що суттєво порушують основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
12.1. Національна комісія звертає увагу на те, що частиною другою статті 5 Закону №877-V не встановлений строк протягом якого орган державного нагляду (контролю) має затвердити уніфіковані форми актів. При цьому, форма акту, затверджена додатком 18 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 (далі - Порядок 428), є уніфікованою та відповідає положенням Методики № 342. Цей Порядок розміщено на офіційному веб-сайті національної комісії за посиланням http://www.nerc.gov.ua/data/filearch/postanovy/2018/p0428-p-2018.pdf.
12.2. Також відповідач стверджує, що вимоги Закону № 877-V в частині необхідності приведення форм актів у відповідність із цим Законом, з урахуванням пункту 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", на НКРЕКП не поширюються. На переконання Національної комісії, при здійсненні заходів державного контролю остання застосовує виключно форму акту перевірки, затверджену додатком 18 до Порядку №428.
13. 09 березня 2021 року на адресу Верховного Суду від НКРЕКП надійшли додаткові пояснення, у яких остання просить врахувати правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року у справі 460/1042/19 при застосуванні норм права у подібних правовідносинах, де Верховний Суд дійшов висновку про правомірінсть застосування НКРЕКП для оформлення результатів проведених контрольних заходів уніфікованої форми акту, затвердженої додатком 18 до Порядку №428.
Установлені судами фактичні обставини справи
14. Згідно із витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань АТ "Сумигаз" є юридичною особою, предметом діяльності якої, відповідно до статуту AT "Сумигаз", зокрема, є: надання послуг з розподілу природного, нафтового газу та газу (метану) вугільних родовищ; розподіл природного нафтового газу та газу (метану) вугільних родовищ; створення, технічне обслуговування і експлуатація газових мереж, споруд, обладнання і приладів для газопостачання природного і скрапленого газу; виконання ремонтів газопроводів, газових приладів і пристроїв; локалізація і ліквідація аварійних ситуацій.
15. Відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 листопада 2018 року № 1584, на підставі постанови НКРЕКП від 31 травня 2019 року № 917 "Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у ІІІ кварталі 2019 року" та посвідчення про проведення планової перевірки від 08 липня 2019 року № 254, комісія з проведення перевірки у складі працівників Сектору НКРЕКП у Сумській області мала здійснити планову перевірку позивача щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, за період діяльності з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року, у строк з 22 серпня 2019 року по 05 вересня 2019 року згідно з переліком питань відповідно до додатку 12 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428.
16. Відповідач 08 серпня 2019 року на адресу позивача направив повідомлення №50-14.4-23/266 про проведення НКРЕКП на підставі Плану заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 листопада 2018 року №1584, у строк з 22 серпня 2019 року по 05 вересня 2019 року планової перевірки щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року (а.с.44) та лист Сектору НКРЕКП у Сумській області від 08 серпня 2019 року №50-14.4-23/267 "Щодо надання інформації", відповідно до змісту якого органом ліцензування запитується інформація та документи у зв`язку з проведенням планового заходу державного нагляду (контролю).
17. 22 серпня 2019 року комісія з перевірки прибула за місцезнаходженням позивача та пред`явила голові Правління AT "Сумигаз" ОСОБА_1 оригінал посвідчення на проведення планової перевірки від 08 липня 2019 року №254, а також надала його копію. Водночас, позивачем було відмолено комісії у допуску до проведення цієї перевірки, про що повідомлено листом від 22 серпня 2019 року № 400007-Сл-6660-0819 з указанням причини такої відмови, яка зводилася до того, що відповідачем не затверджено та не оприлюднено на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Також, листом від 22 серпня 2019 року № 40007-Сл-6661-0819, наданого позивачем у відповідь на запит відповідача від 08 серпня 2019 року № 50-14.4-23/267 про надання інформації та документів, АТ "Сумигаз" повідомлено комісію, що через недопуск до перевірки, запит не є обов`язковим для виконання.
18. 22 серпня 2019 за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу комісією з перевірки складено акт № 290, в якому зазначено про відмову ліцензіата у проведенні планової перевірки та встановлено порушення позивачем п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону №877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
19. Листом від 22 серпня 2019 року № 50-14.4-23/280 НКРЕКП направлено позивачу акт перевірки від 22 серпня 2019 року №290, за наслідкам розгляду якого позивач подав свої заперечення.
20. 06 вересня 2019 року НКРЕКП прийнято постанову № 1860, у якій указано, що АТ "Сумигаз" порушено п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року №201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, з огляду на що НКРЕКП, відповіднопунктів 11, 12 частини першої статті 17, статей 19, 22 та 59 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", накладено на позивача штраф у розмірі 850 000 грн.
21. Вважаючи вказану постанову протиправною, позивач звернувся до суду із цим позовом про її скасування.
Нормативне регулювання
22. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02 березня 2015 року № 222-VIII (далі - Закон № 222-VIII, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган, який відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 цьогог здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
24. У спірних правовідносинах таким органом є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, правовий статус та повноваження якої визначаються Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
25. Частиною першою статті 1 Закону №1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
26. Згідно із статтею 3 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
26.1. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
27. Частинами першою - третьою статті 19 Закону №1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
28. Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
29. Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону №1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
30. Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок №428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
31. Порядок №428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пунккти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
32. Згідно з пунктом 7.2 Порядку №428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав [...]. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов та є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.
33. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
34. Частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
35. За приписами абзацу першого частини другої статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.
36. Відповідно до абзацу восьмого частини другої статті 5 Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
37. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, яка набрала чинності 12 червня 2018 року (далі - Методика № 342).
38. Частиною п`ятою статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).
39. Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
40. За приписами частини п`ятнадцятої статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.