ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 березня 2021 року
м. Київ
справа № 808/7862/14
адміністративне провадження № К/9901/13823/20, №К/9901/13254/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України, Прокуратури Запорізької області про скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора і Прокуратури Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2019 року (суддя-доповідач Татаринов Д.В., судді Калашник Ю.В., Семененко М.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року (суддя-доповідач Божко Л.А., судді Дурасова Ю.В., Мельник В.В.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У листопаді 2014 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Генеральної прокуратури України про скасування наказу від 23.10.2014 №1450к про звільнення його з посади заступника прокурора Запорізької області, поновлення на займаній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
2. На обґрунтування позову зазначив про незаконність свого звільнення з підстав, передбачених Законом України від 16.09.2014 №1682-VII "Про очищення влади" (далі - Закон №1682-VII), оскільки у такий спосіб відповідач обмежив його права і свободи, визначені Конституцією України та міжнародно-правовими актами, застосував до нього міру колективної відповідальності, не встановивши безпосередньо у його діях складу жодного правопорушення. Позивач звернув також увагу на те, що посади заступника прокурора області немає в переліку посад, перебування на яких у певний період часу є підставою для застосування до особи заборони обіймати певні посади.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 21 січня 2015 року до участі у справі як другого відповідача залучено Прокуратуру Запорізької області.
4. Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2015 року зупинено провадження у цій справі до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України за об`єднаним поданням Верховного Суду України та народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про очищення влади" положенням частини третьої статті 22, статей 38, 58, частини другої статті 61, частини першої статті 62, частини першої статті 64 Конституції України.
5. Ухвалою від 22 липня 2019 року Запорізький окружний адміністративний суд поновив провадження у справі.
6. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року, позов задоволено частково: визнано протиправним і скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 23.10.2014 № 1450к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Запорізької області; поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора Запорізької області з 24 жовтня 2014 року; стягнуто з Прокуратури Запорізької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року, у сумі 1 099 680 грн. В іншій частині позову відмовлено.
7. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що рішення про звільнення ОСОБА_1 ґрунтується на колективній відповідальності, без з?ясування конкретних виконуваних функцій та особистої участі позивача в узурпації влади Президентом України ОСОБА_2, що є неприйнятним у демократичному суспільстві. Крім того, суди виходили з того, що відповідно до статті 3 Закону №1682-VII критерієм здійснення очищення влади (люстрації) визначено перебування особи у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року на посадах керівника та заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, до яких Закон України від 05.11.1991 №1789-XII "Про прокуратуру" (чинний на момент виникнення спірних правовідносин) не відносив посаду заступника прокурора області.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
8. У касаційних скаргах Офіс Генерального прокурора і Прокуратура Запорізької області просять скасувати ухвалені судові рішення та прийняти нове - про відмову в задоволенні позову.
9. За доводами відповідачів, суди попередніх інстанцій неправильно розтлумачили положення статей 1, 2 Закону №1682-VII та пункту 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) у контексті обставин цієї справи, адже люстрація не є видом юридичної відповідальності, а звільнення на підставі пункту 72 статті 36 КЗпП не є стягненням, тому сам факт застосування до позивача заборон, установлених Законом №1682-VII, є підставою для звільнення його з посади незважаючи на інші обставини чи факти, у тому числі щодо належності його до кола осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Помилковою відповідачі вважають також позицію судів щодо нетотожності посад заступника прокурора області і заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України.
10. Прокуратура Запорізької області окремо посилається на неврахування судами при обчисленні розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 30 січня 2019 року (справа №910/4518/16), від 26 червня 2019 року (справа №761/9584/15-ц), та об?єднаної палати Касаційного цивільного суду, викладених у постанові від 10 жовтня 2019 року (справа №522/13736/15). Вказує на безпідставність покладення відповідальності за статтею 235 КЗпП на Прокуратуру Запорізької області, яка не є роботодавцем у спірних правовідносинах.
11. У відзивах на касаційні скарги ОСОБА_1 просить залишити прийняті у справі рішення без змін, посилаючись на їхню законність і обґрунтованість.
12. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
13. З 22 червня 2005 року ОСОБА_1 обіймав посаду заступника прокурора Запорізької області.
14. На підставі довідки про результати вивчення особової справи позивача та подання прокурора Запорізької області наказом Генерального прокурора України від 23.10.2014 №1450к ОСОБА_1 звільнено із займаної посади у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 72 статті 36 КЗпП.
V. Позиція Верховного Суду
15. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
17. Закон №1682-VII, який набрав чинності з 16.10.2014, визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.
18. Згідно з частиною першою статті 1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
19. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).
20. В силу частини третьої статті 1 Закону №1682-VII протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
21. У статті 2 Закону №1682-VII наведений перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), до якого, зокрема, віднесено посадових та службових осіб органів прокуратури України.
22. Відповідно до критеріїв здійснення очищення влади (люстрації), визначених у пункті 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII, заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
23. Підпунктом 1 пункту 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII установлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб, звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.
24. Наведеній нормі кореспондують положення пункту 72 статті 36 КЗпП, відповідно до яких трудовий договір припиняється з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади".
25. Отже, Законом №1682-VII запроваджено заборону окремим фізичним особам обіймати певні посади за ознакою перебування на цих або інших визначених посадах у певний проміжок часу, що тягне за собою їхнє звільнення.
26. Як свідчать матеріали справи, позивач у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року перебував на посаді заступника прокурора Запорізької області (3 роки і 11 місяців).
27. Висновок про те, що посаду заступника прокурора області не можна віднести до посади заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, яка визначена пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII, суди обох інстанцій мотивували посиланням на норми Закону України від 05.11.1991 №1789-XII "Про прокуратуру", який був чинний на час звільнення позивача з посади та не передбачав існування у системі органів прокуратури України територіальних (регіональних) органів.
28. Однак колегія суддів з таким висновком судів не погоджується та вважає слушними аргументи відповідачів у цій частині про те, що комплексний аналіз понять "регіону" і "територіального (регіонального) органу", що застосовується в різних актах законодавства України, зокрема законах України "Про стимулювання розвитку регіонів" від 08.09.2005 №2850-IV і "Про центральні органи виконавчої влади" від 17.03.2011 №3166-VI, дозволяє стверджувати, що законодавець у пункті 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII використав критерій територіального рівня органу прокуратури в єдиній системі органів прокуратури України, за яким до органів прокуратури регіонального рівня беззаперечно належать прокуратури областей. При цьому відмінна класифікація територіальних органів прокуратури у Законі України від 05.11.1991 №1789-XII "Про прокуратуру" та в різних редакціях Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" не змінює місця прокуратур областей у системі органів прокуратури.
29. Водночас, вирішуючи питання достатності самого факту перебування позивача на вказаній посаді для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 Закону №1682-VІІ, колегія суддів виходить з такого.
30. Незважаючи на декларування Законом №1682-VII принципів "презумпції невинуватості" та "індивідуальної відповідальності", які мають керувати процесом очищення, цей Закон пов?язує встановлення для особи заборони обіймати певні посади із самим лише фактом зайняття нею сукупно не менше одного року в період з 25.02.2010 по 22.02.2014 посад, зокрема передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 цього Закону, незалежно від того, чи сприяла вона своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.
31. Складність правових питань, які постали перед судами першої і апеляційної інстанцій у цій справі дійсно потребувала висновків Конституційного Суду України, оскільки аргументи позивача, серед іншого, ґрунтувалися на доводах про неконституційність положень Закону №1682-VII в частині суперечності його норм приписам статті 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності.
32. Проте конституційне провадження щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону №1682-VII триває з 16 квітня 2015 року і справа Конституційним Судом України досі не розглянута.
33. У зв?язку з цим для надання оцінки вмотивованості прийнятого Генеральною прокуратурою України рішення про звільнення ОСОБА_1 з посади суди попередніх інстанцій мотивовано врахували позицію міжнародних інституцій, практику Європейського суду з прав людини, а також висновки Верховного Суду щодо правової природи люстраційних заходів та дотримання прав осіб, які цим заходам піддаються.
34. Так, Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року в справі №800/186/17 зазначив, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року в справі №800/186/17.
35. У справі №800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд підкреслив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).
36. Як наслідок, у справі №800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть уважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцією за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.