ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 826/17581/18
адміністративне провадження № К/9901/22377/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
за участю секретаря судового засідання Грінкевич А.І.,
представника позивача: Маселка Р.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №826/17581/18
за позовом Громадської організації "Всеукраїнське об`єднання "Автомайдан"
до Національного агентства з питань запобігання корупції,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - суддя Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду ОСОБА_1
про визнання протиправною бездіяльності,
провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 квітня 2019 року (прийняту у складі головуючого судді - Бояринцевої М.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2019 року (прийняту колегією суддів у складі головуючого судді - Губської Л.В., суддів: Епель О.В., Карпушової О.В.)
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2018 року Громадська організація "Всеукраїнське об`єднання "Автомайдан" звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - суддя Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду ОСОБА_1, в якому просила визнати протиправною бездіяльність Національного агентства з питань запобігання корупції, що виявилася в тому, що повна перевірка декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 та 2016 роки, поданих суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ОСОБА_1, не завершена і остаточне рішення не прийняте.
2. В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що позивач 28.08.2017 звернувся до Національного агентства з питань запобігання корупції з повідомленням про ознаки невідповідності рівня життя судді задекларованим доходам, відповідно до якого просив провести повну перевірку декларації судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ОСОБА_1 за 2016 рік. Крім того, 13.11.2017 позивач звернувся до відповідача із повідомленням, відповідно до якого просив здійснити моніторинг способу життя судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ОСОБА_1 за 2015 рік.
3. Позивач вважає, що рішення за вищенаведеними зверненнями відповідачем необґрунтовано тривалий час не приймаються, що обумовило звернення до суду у жовтні 2018 року.
Короткий зміст рішення судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2019 позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Національного агентства з питань запобігання корупції щодо закінчення повної перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 та 2016 роки, поданих суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ОСОБА_1 та прийняття рішень про результати здійснення повної перевірки декларації.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився і апеляційний суд, виходив з того, що повна перевірка декларації розпочинається з наступного дня після прийняття рішення про проведення перевірки та закінчується прийняттям Національним агентством рішення про результати здійснення повної перевірки декларації, термін проведення перевірки - 60 календарних днів з дня прийняття рішення про проведення перевірки з можливістю його продовжити не більше ніж на сукупний строк у 30 календарних днів. Перебіг строку може бути зупинений, а тому повна перевірка декларації, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої ОСОБА_1, суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, за 2016 рік підлягала закінченню 27.12.2017, за 2015 рік - 16.03.2018.
6. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що механізм проведення Національним агентством з питань запобігання корупції контролю та повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до статей 48 та 50 Закону України "Про запобігання корупції" визначає Порядок проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 10.02.2017 № 56, а прийняття Національним агентством рішення про результати здійснення повної перевірки декларації є завершальною стадією проведеної перевірки та відповідно підлягає прийняттю в межах строку, визначеного пунктом 14 розділу ІІІ вказаного Порядку.
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено відсутність обставин, які б перешкоджали закінченню повної перевірки та прийняттю рішення відповідачем про результати здійснення повної перевірки декларацій за 2015 рік та за 2016 рік стосовно судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ОСОБА_1
8. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що у випадку, коли законодавством передбачена певна процедура (порядок) прийняття рішень, розгляду питань і вчинення дій суб`єктом владних повноважень, то така процедура повинна будь-що бути дотримана цим суб`єктом.
9. Судами попередніх інстанцій враховано правову позицію Європейського суду з прав людини щодо відповідальності держави щодо виконання власних повноважень, викладену у пунктах 70, 71 рішення Європейського суду з прав людини у справі RYSOVSKYY v. UKRAINE (Рисовський проти України) заява № 29979/04, в частині аналізу поняття "належне урядування".
10. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до висновку про те, що відповідно до статутної діяльності позивача, метою Громадської організації "Всеукраїнське об`єднання "Автомайдан" є, в тому числі, сприяння правоохоронним органам України в протидії та боротьбі з корупцією, а отже громадська організація наділена правом на належний розгляд її повідомлення про ознаки невідповідності рівня життя суб`єкта декларування задекларованим доходам.
11. Судами попередніх інстанцій враховано правову позицію, викладену Верховним Судом у постанові від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17 щодо визначення законного інтересу як предмета судового захисту в адміністративному судочинстві.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
12. До Верховного Суду 08.08.2019 надійшли матеріали касаційної скарги Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2019 у справі № 826/17581/18.
13. В касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
14. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що судовому захисту підлягають порушені права, свободи та інтереси, належні безпосередньо заявнику, а позивач не обґрунтував та не надав жодних доказів того, що відповідач порушив його права, свободи чи інтереси у зв`язку із непроведенням перевірки декларацій за 2015, 2016 роки, поданих суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ОСОБА_1
15. Відповідач зазначає, що ним не допущено порушення вимог чинних нормативно-правових актів та жодним чином не обмежено позивача у виконанні своїх статутних цілей та завдань, що свідчить про необґрунтованість позовних вимог та відповідає правовій позиції, викладеній у постанові Верховного Суду від 12.06.2018 у справі №826/4406/16.
16. Відповідач також вказує, що згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 06.12.2018 у справі №826/6985/17, можливість участі громадськості в заходах щодо запобігання корупції визначена статтею 21 Закону України "Про запобігання корупції". Вказаною статтею Закону передбачені права громадських об`єднань, їх членів або уповноважених представників, а також окремих громадян в діяльності щодо запобігання корупції, у переліку яких відсутнє право здійснювати облік, контроль та перевірку декларації суб`єктів декларування. Такими повноваженнями, відповідно до статей 11, 47-52 Закону, наділено НАЗК. Судовому захисту підлягають лише порушені право або інтерес особи, і такі порушення мають полягати у відповідних правових наслідках у вигляді зміни стану прав та обов`язків позивача. З цих підстав відповідач вважає, що права позивача не порушено.
17. Крім того, відповідач посилається на те, що суд першої інстанції не встановив жодної поважної причини пропуску строку звернення до суду і фактично безпідставно поновив строк звернення до суду для позивача, чим допустив процесуальні порушення під час розгляду справи та при прийнятті рішення.
18. Відзиву на касаційну скаргу до Суду не надходило.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
19. До Верховного Суду 08.08.2019 надійшли матеріали касаційної скарги Національного агентства з питань запобігання корупції.
20. Протоколом автоматизованого розподілу справ між суддями від 08.08.2019 для розгляду справи №826/17581/18 визначено склад суду: суддя-доповідач Жук А.В., судді Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
21. Ухвалою Верховного Суду від 14.08.2019 касаційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2019 залишено без руху.
22. Ухвалою Верховного Суду від 04.09.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2019 у справі №826/17581/18.
23. Ухвалою судді Верховного Суду від 29.12.2020 адміністративну справу призначено до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
24. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.08.2017 Громадська організація "Всеукраїнське об`єднання "Автомайдан" звернулася до Національного агентства з питань запобігання корупції з повідомленням про ознаки невідповідності рівня життя судді задекларованим доходам, відповідно до якого просила провести повну перевірку декларації судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ОСОБА_1 ; здійснити моніторинг способу життя судді; у випадку виявлення неналежного декларування майна та/або невідповідності рівня життя судді задекларованим доходам - вжити всіх необхідних заходів, передбачених антикорупційним законодавством України.
25. Національним агентством з питань запобігання корупції 28.09.2017 прийнято рішення № 822 про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, поданої ОСОБА_1, суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, на підставі інформації, отриманої від суб`єкта звернення.
26. Рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 24.11.2017 №1289 продовжено строк проведення повної перевірки з 28.11.2017 на 30 календарних днів.
27. Громадська організація "Всеукраїнське об`єднання "Автомайдан" 13.11.2017 звернулася до відповідача із повідомленням, відповідно до якого просила здійснити моніторинг способу життя судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ОСОБА_1 ; провести повну перевірку електронної декларації судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ОСОБА_1 за 2015 рік; у випадку виявлення невідповідності рівня життя судді задекларованим доходам - вжити всіх необхідних заходів, передбачених антикорупційним законодавством України.
28. Національним агентством з питань запобігання корупції 15.12.2017 прийнято рішення № 1456 про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1, суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ.
29. Рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 09.02.2018 №196 продовжено строк проведення повної перевірки з 14.02.2018 на 30 календарних днів.
30. Позивач, вважаючи, що відповідачем протиправно протягом тривалого часу не прийнято рішення за результатами проведення повних перевірок декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 та 2016 рік, поданої ОСОБА_1, суддею Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, звернувся до суду з даним позовом.
VІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
(в редакції на час виникнення спірних правовідносин)
31. Конституція України.
31.1. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Закон України від 14.10.2014 № 1700-VIІ "Про запобігання корупції".
32.1. Відповідно до частини першої Національне агентство з питань запобігання корупції є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
32.2. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 11 Закону до повноважень Національного агентства належать здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
32.3. Згідно із частиною першою статті 21 Закону громадські об`єднання, їх члени або уповноважені представники, а також окремі громадяни в діяльності щодо запобігання корупції мають право: 1) повідомляти про виявлені факти вчинення корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень, реальний, потенційний конфлікт інтересів спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, Національному агентству, керівництву чи іншим представникам органу, підприємства, установи чи організації, в яких були вчинені ці правопорушення або у працівників яких наявний конфлікт інтересів, а також громадськості; 2) запитувати та одержувати від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", інформацію про діяльність щодо запобігання корупції; 3) проводити, замовляти проведення громадської антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів, подавати за результатами експертизи пропозиції до відповідних органів, отримувати від відповідних органів інформацію про врахування поданих пропозицій; 4) брати участь у парламентських слуханнях та інших заходах з питань запобігання корупції; 5) вносити пропозиції суб`єктам права законодавчої ініціативи щодо вдосконалення законодавчого регулювання відносин, що виникають у сфері запобігання корупції; 6) проводити, замовляти проведення досліджень, у тому числі наукових, соціологічних тощо, з питань запобігання корупції; 7) проводити заходи щодо інформування населення з питань запобігання корупції; 8) здійснювати громадський контроль за виконанням законів у сфері запобігання корупції з використанням при цьому таких форм контролю, які не суперечать законодавству; 9) здійснювати інші не заборонені законом заходи щодо запобігання корупції.
32.4. Статтею 50 Закону встановлено, що повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.
Обов`язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктів декларування, які займають посади, пов`язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.
Обов`язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб`єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.
Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім`ї суб`єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 цього Закону.
Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.
2. У разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування, та спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.
33. Порядок проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 10.02.2017 №56.