ПОСТАНОВА
Іменем України
23 лютого 2021 року
Київ
справа №640/13283/19
адміністративне провадження №К/9901/33601/19, №К/9901/33866/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
за участю: секретаря судового засідання Любачевської М. С.,
позивача ОСОБА_1,
представника відповідача Дубаневича О. З.,
представника Державного бюро розслідувань Монастирської Ж. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Державного бюро розслідувань та Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.09.2019 (суддя - Арсірій Р. О.) і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2019 (колегія суддів у складі: Мєзєнцева Є. І., Файдюка В. В., Чаку Є. В.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У липні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК, Національне агентство), в якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення НАЗК від 14.06.2019 № 1695; зобов`язати відповідача відкликати висновок від 14.06.2019, затверджений рішенням НАЗК від 14.06.2019 № 1695.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач протиправно прийняв оскаржуване рішення, оскільки воно не ґрунтується на вимогах чинного законодавства.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 02.09.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2019, позов задовольнив повністю.
Судові рішення мотивовано тим, що аналіз підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону України "Про запобігання корупції" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) засвідчує, що умовою застосування цієї норми є участь у підготовці рішень з кадрових питань представником громадського об`єднання, членом громадської ради чи ради громадського контролю. Водночас, чинним нормативним регулюванням не надано визначення поняттю "беруть участь у підготовці рішень з кадрових питань", тобто не визначено що саме це є кінцевим рішенням після якого особа призначається на відповідну посаду чи рішення, яке безумовно зобов`язує суб`єкт владних повноважень призначити особу до виконання певних обов`язків. Крім того, Порядок проведення конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань, затверджений наказом Державного бюро розслідувань від 14.02.2018 № 13, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 15.02.2018 за № 176/31628 передбачає, що комісія за результатами конкурсу лише рекомендує Директору Бюро переможця конкурсу для призначення на відповідну посаду, проте не передбачає її участі у безпосередній підготовці рішення призначення особи, яка пройшла конкурсну процедуру. Суди зазначають, що в силу положень Закону України "Про Державне бюро розслідувань" кадрові рішення приймає директор Державного бюро розслідувань. Також звернули увагу на те, що чинне законодавство не забороняє директору Державного бюро розслідувань не прийняти рекомендацій конкурсної комісії. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що займаючи посаду члена Внутрішньої конкурсної комісії з проведення відкритого конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань, як і члена Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, позивач не входив у категорію осіб, визначених у підпункті "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону України "Про запобігання корупції" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), отже у нього не виникало визначеного статтею 45 Закону України "Про запобігання корупції" обов`язку подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати та прийняти нове, рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі. Доводи касаційної скарги аналогічні викладеним у апеляційній скарзі.
Також не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій касаційну скаргу подало Державне бюро розслідувань, (яке не брало участі у справі в суді першої інстанції, проте вважало, що оспорюваним рішенням порушуються його інтереси, та подало апеляційну скаргу), в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове, рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі. Доводи касаційної скарги аналогічні викладеним у апеляційній скарзі. Крім того, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно тлумачать норми Законів України "Про Державне бюро розслідувань" та "Про запобігання корупції" щодо поширення на позивача обов`язку подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційні скарги просить залишити їх без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11.12.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою Державного бюро розслідувань на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.09.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2019.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11.12.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою НАЗК на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.09.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2019.
Ухвалою Верховного Суду від 19.01.2021 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у відкритому судовому засіданні на 14 год 30 хв 09.02.2021.
09.02.2021 по справі оголошено перерву до 14 год 30 хв 23.02.2021.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Листом від 13.05.2019 № 44-01/38980/18 відповідач повідомив позивача про факт неподання останнім декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік та запропонував йому подати щорічну декларацію протягом десяти днів з дня отримання повідомлення.
Згідно з рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення (трек-номер 0110310250325) лист Національного агентства, яким повідомлено позивача про необхідність подання декларації, отриманий останнім 22.05.2019.
Проте станом на 11.06.2019, згідно з відомостями з Реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, позивач таку декларацію не подав та у Реєстрі не реєструвався.
Вбачаючи у бездіяльності позивача ознаки пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, передбачену статтею 366-1 Кримінального кодексу України, відповідачем було прийнято рішення від 14.06.2019 № 1695, яким затверджено Обґрунтований висновок про виявлення ознак пов`язаного з корупцією правопорушення від 14.06.2019, який направлено до Головного управління Національної поліції в місті Києві.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з підпунктом "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону України від 14.10.2014 № 1700-VII "Про запобігання корупції" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних комісій, утворених відповідно до Закону України "Про державну службу", Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України "Про судоустрій і статус суддів", громадських рад, рад громадського контролю, що утворені при державних органах та беруть участь у підготовці рішень з кадрових питань, підготовці, моніторингу, оцінці виконання антикорупційних програм, і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої цієї статті.
Приписами статті 4 Закону України "Про запобігання корупції" визначено, що Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику. Національне агентство, у межах, визначених цим та іншими законами, є відповідальним перед Верховною Радою України і підконтрольним їй та підзвітний Кабінету Міністрів України. Національне агентство утворюється Кабінетом Міністрів України відповідно до Конституції України, цього та інших законів України.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 11 Закону України "Про запобігання корупції" до повноважень Національного агентства належать здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Частиною третьою статті 12 Закону України "Про запобігання корупції" передбачено, що у разі виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, уповноважені особи Національного агентства складають протокол про таке правопорушення, який направляється до суду згідно з рішенням Національного агентства. У разі виявлення ознак іншого корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, Національне агентство затверджує обґрунтований висновок та надсилає його іншим спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції. Висновок Національного агентства є обов`язковим для розгляду, про результати якого воно повідомляється не пізніше п`яти днів після отримання повідомлення про вчинене правопорушення.
Згідно з частиною першою статті 45 Закону України "Про запобігання корупції" особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.
Частиною першою статті 48 Закону України "Про запобігання корупції" передбачено, що Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.
Згідно з частиною другою статті 49 Закону України "Про запобігання корупції" державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов`язані перевіряти факт подання суб`єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.
Статтею 1 Закону України від 12.11.2015 № 794-VIII "Про Державне бюро розслідувань" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що Державне бюро розслідувань є центральним органом виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.
Відповідно до пункту 9 частини першої статті 12 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" директор Державного бюро розслідувань призначає на посади та звільняє з посад працівників центрального апарату Державного бюро розслідувань, директорів та заступників директорів територіальних органів Державного бюро розслідувань.
Частиною третьою статті 14 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" передбачено, що на службу до Державного бюро розслідувань приймаються на конкурсній основі в добровільному порядку (за контрактом) громадяни України, які спроможні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, віком, освітнім і професійним рівнем та станом здоров`я ефективно виконувати відповідні службові обов`язки. Кваліфікаційні вимоги та критерії професійної придатності для зайняття посад у цих підрозділах затверджуються Директором Державного бюро розслідувань. Призначення на посади у Державному бюро розслідувань, крім посад, визначених у частині першій статті 10, частині першій статті 13 та частині першій статті 24 цього Закону, здійснюється за результатами відкритого конкурсу, що проводиться конкурсною комісією з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, положення про яку затверджує Директор Державного бюро розслідувань. Конкурс проводиться у порядку, затвердженому Директором Державного бюро розслідувань на основі Типового порядку проведення відкритого конкурсу, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Частиною першою статті 28 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" визначено, що з метою забезпечення прозорості та цивільного контролю за діяльністю при Державному бюро розслідувань утворюється Рада громадського контролю у складі 15 осіб, яка формується на засадах відкритого та прозорого конкурсу.
Згідно з пунктами 1, 2, підпунктом 7 пункту 5 Положення про Раду громадського контролю при Державному бюро розслідувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.12.2017 № 1086, Рада громадського контролю при Державному бюро розслідувань є колегіальним консультативно-дорадчим органом, що утворюється відповідно до Закону України "Про Державне бюро розслідувань" для забезпечення прозорості та цивільного контролю за діяльністю Державного бюро розслідувань. Рада у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства, а також цим Положенням. Рада громадського контролю при Державному бюро розслідувань обирає із свого складу трьох представників до складу Дисциплінарної комісії Державного бюро розслідувань з подальшим внесенням Директорові Державного бюро розслідувань подання щодо обраних осіб з метою їх включення до складу комісії.
Пунктом 3 Порядку перевірки факту подання суб`єктами декларування декларацій відповідно до Закону України "Про запобігання корупції" та повідомлення Національного агентства з питань запобігання корупції про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій, затвердженого рішенням НАЗК 06.09.2016 № 19, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.11.2016 за № 1479/29609 (далі - Порядок № 19) визначено, що перевірка факту подання декларацій та повідомлення Національного агентства про випадки неподання чи несвоєчасного подання декларацій покладаються на уповноважений підрозділ (особу) з питань запобігання та виявлення корупції відповідного органу, або інший структурний підрозділ такого органу (далі - відповідальний підрозділ (особа)), визначений керівником органу.
Згідно з пунктом 6 Порядку № 19 у випадку встановлення факту неподання чи несвоєчасного подання декларацій суб`єктами декларування відповідно до вимог Закону відповідальний підрозділ (особа) органу, в якому працюють (працювали) суб`єкти декларування, повідомляє про це Національне агентство упродовж трьох робочих днів з дня виявлення такого факту. Повідомлення Національного агентства про факт неподання чи несвоєчасного подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (додаток 1), надсилається засобами поштового зв`язку (рекомендованим листом з повідомленням про вручення).
Відповідно до пунктів 1, 2, 3, 15, 16 розділу ІІ Порядку проведення конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань, затвердженого наказом Державного бюро розслідувань 14.02.2018 № 13, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.02.2018 за № 176/31628 (далі - Порядок № 13) конкурс на зайняття посад в Бюро проводить конкурсна комісія (комісії) (далі - Комісія). Для проведення конкурсу на зайняття посад в Бюро Директор Бюро утворює Комісію, затверджує її персональний склад. Комісія утворюється у складі п`яти осіб, з яких не менше трьох є представниками Бюро. До роботи у складі Комісії можуть залучатися представники громадських об`єднань, що діють відповідно до Закону України "Про громадські об`єднання", та/або представник Ради Громадського контролю Державного бюро розслідувань. Рішення Комісії приймаються простою більшістю голосів від її складу шляхом відкритого голосування з висловленням кожним її членом позиції "за" чи "проти", крім випадків, коли Комісією прийнято рішення про неголосування її членом через наявність конфлікту інтересів або інших обставин, які впливають на його неупередженість. Член Комісії не може утриматися від голосування. Усі рішення Комісії протягом трьох днів з дня проведення засідання оформлюються протоколом, який підписується присутніми на засіданні членами Комісії, та оприлюднюються на офіційному веб-сайті Бюро наступного робочого дня після підписання протоколу.
Пунктами 5, 8, 9 розділу VI Порядку № 13 передбачено, що співбесіда проводиться Комісією з кандидатами державною мовою в усній формі згідно із затвердженим Комісією графіком. До співбесіди з кандидатами можуть запрошуватися науковці та експерти у сфері правоохоронної діяльності та психології (за згодою), рекомендації яких враховуються Комісією під час прийняття рішень щодо переможців конкурсу. Після закінчення проведення співбесід з кандидатами Комісія розпочинає обговорення щодо відповідності професійної придатності кандидатів та здійснює їх оцінювання шляхом виставлення балів, які вносяться до відомості про результати співбесіди. Оцінювання професійної придатності кандидатів під час проведення співбесіди здійснюється кожним членом Комісії індивідуально. Під час оцінювання професійної придатності кандидатів кожен член Комісії оцінює кандидата від 0 до 100 балів. Балом за проведення співбесіди з кандидатом є середнє арифметичне значення балів, виставлених кандидату кожним з членів Комісії.
Згідно з пунктами 2, 3, 4, 7 розділу VIІ Порядку № 13, у разі набрання кандидатами рівної кількості балів у загальному рейтингу переможець конкурсу визначається Комісією з числа таких кандидатів після додаткового обговорення та голосування. Рішення комісії про визначення переможця конкурсу фіксується у протоколі засідання Комісії, що підписується головою та секретарем Комісії. Комісія за результатами конкурсу рекомендує Директору Бюро переможця конкурсу для призначення на відповідну посаду. Директор Бюро за результатами розгляду рекомендацій Комісії, а саме документів щодо призначення переможця конкурсу на посаду в Бюро вирішує питання про призначення (відмову у призначенні) особи на посаду.