ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 640/2379/19
адміністративне провадження № К/9901/33923/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №640/2379/19
за позовами ОСОБА_1, Недержавної некомерційної професійної організації "Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України"
до Міністерства юстиції України
про скасування наказу №4146/5 в частині,
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Бєлової Л.В., суддів Аліменка В.О., Кучми А.Ю.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2019 року ОСОБА_1 (далі - "позивач 1") і Недержавна некомерційна професійна організація "Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України" (далі - "позивач 2") звернулися до суду з позовами, в яких просили визнати протиправним і нечинним абзац шостий пункту 2 наказу Міністерства юстиції України "Про затвердження змін до деяких наказів Міністерства юстиції України" від 29 грудня 2018 року №4146/5 в частині слів "в тому числі нотаріусу".
В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що оскаржувані положення наказу №4146/5 прямо суперечать пункту 14 статті 92 Конституції України, Закону України "Про нотаріат", Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майна та їх обтяження", Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" і положенням Порядку реалізації експериментального проекту з організації визначення професійної компетентності осіб, які виявили намір здійснювати функції державного реєстратора прав на нерухоме майно та /або державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2018 року №860 (надалі також - "Порядок №860") в частині введення додаткових кваліфікаційних вимог до нотаріусів у виді обов`язку проходити тестування для відновлення їм доступу до реєстру після тимчасового блокування такого доступу, що у свою чергу не передбачено ні в Законі України "Про нотаріат", ні в спеціальних законах у сфері державної реєстрації.
Крім того, позивачі вказували, що Порядок №860 не поширює свою дію на нотаріусів, оскільки спеціальними Законами до них не висуваються вимоги щодо підтвердження професійної компетенції у сфері державної реєстрації, а також нотаріусів відповідно до Порядку №2586/5 виключено з кола осіб на яких поширюється дія Порядку №860.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 квітня 2019 року було об`єднано в одне провадження справу №640/2379/19 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним і нечинним абзацу 6 пункту 2 наказу Міністерства юстиції України "Про затвердження змін до деяких наказів Міністерства юстиції України" від 29 грудня 2018 року №4146/5 в частині слів "в тому числі нотаріусу" і справу №640/2185/19 за позовом Недержавної некомерційної професійної організації "Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України" до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та нечинним абзацу 6 пункту 2 наказу Міністерства юстиції України "Про затвердження змін до деяких наказів Міністерства юстиції України" від 29 грудня 2018 року №4146/5 в частині слів "в тому числі нотаріусу".
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 липня 2019 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1, Недержавної некомерційної професійної організації "Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України" відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оспорюваним актом не передбачено кваліфікаційних вимог для осіб, якими здійснюється державна реєстрація, натомість, передбачено встановлення процедури підтвердження відповідності вимогам після анулювання доступу до реєстру, тобто після виникнення обставин, якими така відповідність поставлена під сумнів.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 липня 2019 року скасовано, ухвалено нове, яким адміністративний позов ОСОБА_1, Недержавної некомерційної професійної організації "Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України" задоволено.
Визнано протиправним і скасовано абзац шостий пункту 2 наказу Міністерства юстиції України "Про затвердження змін до деяких наказів Міністерства юстиції України" від 29 грудня 2018 року №4146/5 в частині слів "в тому числі нотаріусу".
Оскаржуване рішення мотивовано тим, що саме на рівні законів, а саме Закону України "Про нотаріат" визначено кваліфікаційні вимоги для осіб, які мають намір здійснювати таку юридичну професійну діяльність як нотаріус. Перелік кваліфікаційних вимог, встановлений у вказаному Законі, є вичерпний, жодних інших вимог щодо доступу особи до професії нотаріуса не містить.
Порядком надання ідентифікаторів доступу до Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України, який затверджено наказом Міністерства юстиції України від 15 грудня 2015 року №2586/5, визначено умови, підстави і процедуру надання (припинення) уповноваженим особам суб`єктів державної реєстрації, центрів надання адміністративних послуг, утворених відповідно до Закону України "Про адміністративні послуги" (далі - "центри надання адміністративних послуг"), нотаріусам, їх помічникам, посадовим особам Міністерства юстиції України, його територіальних органів та державним виконавцям (далі - "користувачі") ідентифікаторів доступу до Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України (далі - "реєстри"), у зв`язку із здійсненням ними повноважень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань без статусу юридичної особи та фізичних осіб - підприємців відповідно до закону.
Разом з тим, наказом Міністерства юстиції України від 29 грудня 2018 року №4146/5 у Порядку надання ідентифікаторів доступу до Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України, пункт 6 викладено в такій редакції: "Відновлення доступу користувачу, у тому числі нотаріусу, здійснюється на наступний робочий день з дня спливу відповідного строку за умови надання таким користувачем сертифіката про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації, отриманого після прийняття Міністерством юстиції України, його територіальним органом рішення про тимчасове блокування доступу до відповідного реєстру."
Тобто, оскаржувані положення наказу № 4146/5 стосуються користувачів відповідних Реєстрів і визначають обов`язок надання сертифікату професійної компетентності для нотаріусів, щодо яких приймалось рішення про тимчасове блокування доступу до реєстрів, для відновлення доступу до таких Реєстрів.
Отже, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що положеннями абзацу шостого пункту 2 наказу Міністерства юстиції України "Про затвердження змін до деяких наказів Міністерства юстиції України" від 29 грудня 2018 року №4146/5 встановлено додаткові критерії (кваліфікаційні вимоги), яким має відповідати нотаріус, а саме, надання сертифікату професійної компетентності.
Тобто в цьому випадку має місце введення додаткових кваліфікаційних вимог до нотаріусів, які обмежують доступ нотаріуса до професії, гарантований Законом України "Про нотаріат".
Натомість, вимоги щодо обов`язку надавати сертифікат про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації нотаріусами не передбачено ні в Законі України "Про нотаріат", ні в інших законах у сфері державної реєстрації.
Відтак, наказ №4146/5 прямо суперечить положенням Закону України "Про нотаріат", спеціальних законів у сфері державної реєстрації у вигляді введення додаткового обов`язку - введення додаткових кваліфікаційних вимог до нотаріусів у виді обов`язку проходити тестування для відновлення їм доступу до реєстру.
Водночас, колегія суддів зауважила, що будь-які зміни, пов`язані зі здійсненням нотаріусами повноважень, якими вони наділені спеціальними законами, зокрема, вчинення реєстраційних дій, можуть мати місце лише на рівні закону, а не нормативно-правового акту Міністерства юстиції України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Міністерство юстиції України просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 липня 2019 року залишити в силі.
Зокрема, скаржник зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції є необґрунтованим, прийнятим з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також без повного і всебічного з`ясування обставин справи. На думку відповідача, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про впровадження оскаржуваним наказом нових кваліфікаційних вимог для нотаріусів, оскільки визначення професійної компетентності не проводиться щодо осіб, які призначаються на посади державних нотаріусів або мають на меті здійснити реєстрацію приватної нотаріальної діяльності, оскільки кваліфікація цих осіб вже перевірена під час складання кваліфікаційного іспиту, складовою якого є перевірка знань кандидатів у сфері реєстраційного законодавства, і підтверджується свідоцтвом про право на зайняття нотаріальною діяльністю.
Натомість, як стверджує скаржник, оскаржуваний наказ стосується перевірки належної кваліфікації нотаріусів, до яких застосовано тимчасове блокування доступу до відповідних реєстрів. Адже таке блокування застосовується у разі виявлення порушень у сфері державної реєстрації, а тому сам факт порушення вказує на необхідність такої перевірки цих осіб. Відтак, на думку відповідача, оскаржувані положення наказу не встановлюють додаткових кваліфікаційних вимог до нотаріусів і не обмежують їх у праві здійснювати нотаріальну діяльність
Позивачі свого відзиву на касаційну скаргу до суду не надали.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що наказом Міністерства юстиції України від 29 грудня 2018 року №4146/5, який було зареєстровано в Міністерстві юстиції України 29 грудня 2018 року за №1518/32970, "Про затвердження Змін до деяких наказів Міністерства юстиції України" було внесено зміни до актів міністерства.
Зокрема, у Порядку надання ідентифікаторів доступу до Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 15 грудня 2015 року №2586/5, зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 15 грудня 2015 року за №1568/28013, після пункту 2 доповнено новим пунктом 2 1 такого змісту:
"2 1. Доступ до реєстрів користувачів, крім нотаріусів, надається відповідно до Порядку реалізації експериментального проекту з організації визначення професійної компетентності осіб, які мають намір здійснювати функції державного реєстратора прав на нерухоме майно та/або державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2018 року №860, за умови подання такими користувачами сертифіката про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації."
Цим нормативним актом друге речення абзацу третього пункту 6 викладено в такій редакції: "Відновлення доступу користувачу, у тому числі нотаріусу, здійснюється на наступний робочий день з дня спливу відповідного строку за умови надання таким користувачем сертифіката про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації, отриманого після прийняття Міністерством юстиції України, його територіальним органом рішення про тимчасове блокування доступу до відповідного реєстру."
Вважаючи, що оскаржуваним актом Міністерства юстиції України встановлено нові кваліфікаційні вимоги для нотаріусів, які не передбачені ні Законом України "Про нотаріат", ні в спеціальних законах у сфері державної реєстрації, позивачі звернулись до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Згідно з пунктом 6 частини першої статті 7 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", Міністерство юстиції України, зокрема, забезпечує доступ до Державного реєстру прав державних реєстраторів, суб`єктів державної реєстрації прав, визначених цим Законом, інших суб`єктів, право доступу яких визначено цим Законом, та приймає рішення про тимчасове блокування або анулювання такого доступу у випадках, передбачених цим Законом.
Пунктом 7 частини другої статті 5 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" передбачено, що до повноважень Міністерства юстиції України у сфері державної реєстрації належить, зокрема, забезпечення надання доступу до Єдиного державного реєстру державним реєстраторам, уповноваженим особам суб`єктів державної реєстрації прав, іншим суб`єктам відповідно до цього Закону та прийняття рішень про тимчасове блокування або анулювання такого доступу у випадках, передбачених цим Законом.
Частиною першою статті 10 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" визначено, що державним реєстратором є:
1) громадянин України, який має вищу освіту за спеціальністю правознавство, відповідає кваліфікаційним вимогам, встановленим Міністерством юстиції України, та перебуває у трудових відносинах з суб`єктом державної реєстрації прав;
2) нотаріус;
3) державний виконавець, приватний виконавець - у разі державної реєстрації обтяжень, накладених під час примусового виконання рішень відповідно до закону, а також у разі державної реєстрації припинення іпотеки у зв`язку з придбанням (передачею) за результатом прилюдних торгів (аукціонів) нерухомого майна, що є предметом іпотеки.
Відповідно до частини першої статті 6 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань", державним реєстратором може бути громадянин України, який має вищу освіту, відповідає кваліфікаційним вимогам, визначеним Міністерством юстиції України, та перебуває у трудових відносинах з суб`єктом державної реєстрації (крім нотаріусів), та нотаріус.
За визначенням статті 1 Закону України "Про нотаріат", нотаріат в Україні - це система органів і посадових осіб, на які покладено обов`язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені цим Законом, з метою надання їм юридичної вірогідності. Вчинення нотаріальних дій в Україні покладається на нотаріусів, які працюють в державних нотаріальних конторах, державних нотаріальних архівах (державні нотаріуси) або займаються приватною нотаріальною діяльністю (приватні нотаріуси).