ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 1540/4558/18
адміністративне провадження № К/9901/34540/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 1540/4558/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ТРК "Міський телеканал"
до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року (головуючий суддя: Завальнюк І.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду 19 листопада 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Ступакової І.Г., суддів: Бітова А.І., Лук`янчук О.В.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "ТРК "Міський телеканал" звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, в якому просило: визнати протиправним та скасувати рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 29.08.2018 №1352 "Про результати позапланової перевірки ТОВ "ТРК "Міський телеканал" (НР № 0041-м від 14.03.2018, кабельне мовлення, логотип "GNews").
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що спірним рішенням відповідача безпідставно визнано наявність у передачі, яка транслювалася 24.09.2017 в ефірі ТОВ "ТРК "Міський телеканал", закликів до розв`язування агресивної війни або її пропаганди та/або розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті, пропаганди винятковості, зверхності або неповноцінності осіб за ознаками їх релігійних переконань, ідеології, належності до тієї чи іншої нації або раси, фізичного або майнового стану, соціального походження, що стало підставою для застосування до ТОВ "ТРК "Міський телеканал" штрафних санкцій в сумі 23012,50 грн. за порушення ч.8 ст.72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
3. Також позивач зазначав, що результати позапланової перевірки, викладені в акті №127 від 18.04.2018, не розкривають суть та склад правопорушення та не вказують на докази, якими ці порушення підтверджуються, а зводяться лише до оцінки тексту диктора телепередачі.
4. Позивач звертав увагу суду на те, що оскаржуване рішення ґрунтується на висновку Незалежної медійної ради від 12.02.2018 № 23 щодо допущення ТОВ "ТРК "Міський телеканал" заборони на використання телерадіоорганізацій для розпалювання релігійної ворожнечі та ненависті, передбаченої абз. 4 ч.2 ст. 6 Закону № 3759-ХІІ, яка не є експертною установою та члени якої не є психологами чи спеціалістами у галузі духовності, моралі, лінгвістики. Оскільки Незалежна медійна рада є громадською організацією, яка не наділена повноваженнями проводити експертні дослідження, тому надані нею висновки виражають суб`єктивну думку членів такої громадської організації та не є доказом, який підтверджує наявність з боку ТОВ "ТРК "Міський телеканал" порушень Закону №3759-ХІІ.
5. При цьому, позивач наголошував, що до акту перевірки додано два висновки фахівців щодо відсутності в телевізійному матеріалі тверджень, які б поширювали, розпалювали, підтримували або виправдовували форми ненависті, дискримінації або ворожого ставлення до національних меншин, розпалювання національної або релігійної ворожнечі. Сюжет, який стосувався незаконної діяльності ОСОБА_1 в сфері будівництва, був розміщений одноразово, не мав систематичного характеру, тому не може підпадати під ознаки пропаганди; вказаний сюжет не містив висловлювань, тверджень щодо неповноцінності ОСОБА_1 через те, що він є сирійцем і мусульманином.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10.09.2019 адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 29.08.2018р. №1352 "Про результати позапланової перевірки ТОВ "ТРК "Міський телеканал" (НР № 0041-м від 14.03.2018, кабельне мовлення, логотип "GNews").
7. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду 19.11.2019 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10.09.2019 залишено без змін.
8. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що в чинному законодавстві України відсутні чіткі критерії, за наявності яких можна дійти висновку, що програми або їх відеосюжети закликають до розв`язування агресивної війни або її пропаганди та/або розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті, пропаганди винятковості, зверхності або неповноцінності осіб за ознаками їх релігійних переконань, ідеології, належності до тієї чи іншої нації або раси, фізичного або майнового стану, соціального походження.
9. Суди зазначили, що кваліфікація змісту програмного продукту як такого, що підпадає під вказані ознаки, є дискреційною за своїм характером, при цьому, Нацрада, як суб`єкт владних повноважень, зобов`язана обґрунтувати, на яких підставах відповідний висновок зроблено. Суди визнали обґрунтованими твердження позивача, що в основу спірного рішення відповідачем безпідставно покладено висновок Незалежної медійної ради від 12.02.2018 №23 без надання доказів того, що Незалежна медійна рада наділена повноваженнями на проведення відповідних експертиз.
10. У зв`язку з ненаданням відповідачем інших належних доказів на підтвердження порушень з боку ТОВ "ТРК "Міський телеканал" вимог Закону України "Про телебачення і радіомовлення" судами при вирішенні спору враховано висновок №19-707 від 26.07.2019 за результатами проведення судової лінгвістичної (семантико-текстуальної) експертизи писемного мовлення, згідно якого у тексті стенограми телепередачі, яка транслювалася ІНФОРМАЦІЯ_1 в ефірі ТОВ "ТРК "Міський телеканал", не встановлені висловлювання, що мають форму закликів до розпалювання релігійної ворожнечі, національної ненависті, як і не встановленні висловлювання, виражені у формі пропаганди неповноцінності осіб за ознаками їх релігійних переконань, ідеології, належності до іншої нації.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. У грудні 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року та постанову постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду 19 листопада 2019 року, в якій скаржник просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
12. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що відповідно до Закону України "Про телебачення і радіомовлення" Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, уповноваженим на проведення перевірки, який приймає рішення про застосування санкцій на підставі наданих документальних свідчень, актів перевірки, складених уповноваженими особами наділеними правом виявляти порушення ліцензіатами чинного законодавства. Заборона на трансляцію відповідних передач, встановлена статтею 6 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", є імперативною нормою та підлягає обов`язковому виконанню телерадіоорганізаціями, а тому не може ставитися під сумнів та входити до предмету доказування. Адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України. Не погоджується скаржник також з використанням судами в якості доказу результатів семантико-текстуальної експертизи, що здійснена на досліджені лише тексту стенограми телепередачі, а не запису ефіру, і не може відобразити загальний тон висловлювання та емоційне сприйняття глядачем, а тому висновок експерта не може надати об`єктивну оцінку стосовно порушення ліцензіатом законодавства в сфері телерадіомовлення та застосування до нього санкцій.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. 11.12.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
14. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.12.2019, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Калашнікова О.В., суддя: Білак М.В., Єресько Л.О.
15. Ухвалою Верховного суду від 18.12.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10.09.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду 19.11.2019 у справі №1540/4558/18 за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "ТРК "Міський телеканал" до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення про визнання протиправним та скасування рішення.
16. Ухвалою Верховного суду від 12.02.2020 задоволено заяви суддів Калашнікової О.В., Білак М.В., Єресько Л.О. про самовідвід. Відведено суддів Калашнікову О.В., Білак М.В., Єресько Л.О. від участі у розгляді касаційної скарги Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду 19 листопада 2019 року у справі №1540/4558/18 за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "ТРК "Міський телеканал" до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення про визнання протиправним та скасування рішення. Передано матеріали до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому КАС України.
17. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.02.2020, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Рибачук А.І., Тацій Л.В.
18. Ухвалою Верховного Суду від 15.02.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 16.02.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Як встановлено судами попередніх інстанції, ТОВ "ТРК "Міський телеканал" володіє ліцензією на мовлення НР №00410-м від 14.03.2018р., вид мовлення - кабельне; територія розповсюдження програм - місцеве; періодичність, час, обсяги мовлення - по 24 години на добу, строком дії до 14.03.2028р.
20. До Національної ради надійшли звернення ГО "Миру та добра" та громадянина ОСОБА_2 щодо трансляції 24.09.2017 в ефірі ТОВ "ТРК "Міський телеканал" телепередачі, яка, на думку заявників, розпалювала національну, релігійну ворожнечу та ненависть.
21. За результатами аналізу відеозапису ефіру від 24.09.2017, наданого ТОВ "ТРК "Міський телеканал", за запитом представника Національної ради в Одеській області, зафіксовано ознаки порушення абзаців четвертого, шостого частини другої та частини п`ятої статті 6 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
22. У зв`язку з цим, на засіданні Національної ради 22.02.2018 рішенням № 239 призначено позапланову виїзну перевірку ТОВ "ТРК "Міський телеканал".
23. На виконання наказу голови Національної ради №5а/96 від 05.03.2018 проведено позапланову виїзну перевірку ТОВ "ТРК "Міський телеканал", за результатами якої складено акт № 127 від 18.04.2018.
24. Перевіркою, на підставі аналізу відеозапису ефіру за 24.09.2017, зафіксовано вихід в ефір о 06:53 телепередачі (без назви та інформації про автора, виробника) з неодноразовим повтором (08:35, 11:05, 12:34, 14:21, 16:53, 19:50, 20:59, 23:21) стосовно діяльності бізнесмена сирійського походження ОСОБА_1, яка має ознаки порушення вимог абз. 4 ч. 2 ст. 6, абз. 6 ч. 2 ст. 6, ч. 5 ст. 6 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
25. З метою підтвердження фактів, викладених у скаргах та викладених в ефірі ТОВ "ТРК "Міський телеканал" додатково Національна рада звернулася до Незалежної медійної ради з проханням висловити позицію щодо відповідності розповсюдженням сюжетів про ОСОБА_1 вимогам Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
26. Рішенням №37 від 04.01.2018 щодо сюжетів про ОСОБА_1 на одеських телеканалах Незалежна медійна рада визнала звернення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення прийнятним з огляду на факт неприпустимості потенційного розповсюдження мови ворожнечі.
27. У Висновку №23 від 12.02.2018 Незалежна медійна рада зазначила про наявність порушень Закону України "Про телебачення і радіомовлення" ТОВ "ТРК "Міський телеканал", а саме: заборони на використання телерадіоорганізацій для розпалювання релігійної ворожнечі та ненависті, передбаченої абз. 4 ч. 2 ст.6 Закону, а також стандартів достовірності, повноти та збалансованості подання інформації і відокремлення фактів від оцінних суджень, відображених у ст.59 Закону.
28. В свою чергу, ТОВ "ТРК "Міський телеканал" надало до Нацради лист завідувача кафедри прикладної лінгвістики Одеського національного університету імені І.І. Мечникова, доктора філологічних наук, професора Кондратенко Н.В., в якому зазначено, що в тексті наявні численні оціночні судження негативного характеру, скеровані на створення негативного образу ОСОБА_1 ; вербальні образи та звинувачення; безпідставні твердження і недостовірна фактична інформація. Текст насичений недостовірною та необґрунтованою інформацією з наданням переваги висловленням аксіологічної семантики. Проте, немає підстав стверджувати, що наданий матеріал розпалює релігійну або національну ворожнечу, також у ньому відсутні приниження людини за національною чи релігійною ознакою.
29. Також, позивачем Нацраді надано лист від 01.03.2018 члена Правління Національної спілки кінематографістів України, кінознавця Євгенія Женіна, в якому зазначено, що представлений телевізійний матеріал формально відповідає вимогам, які є загальноприйнятними для створення документального кіно- (теле-) сюжету. У даному телевізійному матеріалі, з точки зору сценарної основи, зйомки, монтажу, тощо - не вдається виявити деталей, висловлювань, тверджень, котрі поширювали б, розпалювали, підтримували або виправдовували різноманітні форми ненависті, дискримінації меншин і ворожого ставлення до них. Телесюжет не створює враження заклику глядача до вищезазначених негативних дій або думок.
30. В подальшому, розглянувши звернення ГО "Миру та добра", громадянина ОСОБА_2 та акт №127 від 18.04.2018 позапланової виїзної перевірки ТОВ "ТРК "Міський телеканал", заслухавши пояснення уповноваженого представника ТОВ "ТРК "Міський телеканал", відповідно до ч. 2 ст. 6 п. "є", ч. 1 ст. 59, ч. 1 ст. 70, ч.ч. 2, 3, 5, 6, 8 ст. 72, ч.ч. 1, 2 ст. 73, ч. 1 ст. 74, ч.ч. 1, 2, 3 ст. 75 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", ст. 13 та ч. 2 ст. 24 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення", Національна рада на засіданні 29.08.2018 у рішенні №1352, серед іншого, вирішила:
- визнати наявність закликів до розв`язування агресивної війни або її пропаганди та/або розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті; пропаганди винятковості, зверхності або неповноцінності осіб за ознаками їх релігійних переконань, ідеології, належності до тієї чи іншої нації або раси, фізичного або майнового стану, соціального походження у передачі, яка транслювалася ІНФОРМАЦІЯ_1 в ефірі ТОВ "ТРК "Міський телеканал";
- відповідно до ч. 8 ст. 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", застосувати до ТОВ "ТРК "Міський телеканал" санкцію у вигляді штрафу в розмірі, розрахованому від розміру ліцензійного збору, нарахованого ліцензіату за видачу ліцензії, не враховуючи умов (зменшення/збільшення), згідно з додатком до рішення (розраховано управлінням фінансової та бухгалтерської служби): 25 % (23 012,50 грн. (двадцять три тисячі дванадцять гривень 50 коп.)) - за вчинення порушень, передбачених частиною восьмою статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" (заклики до розв`язування агресивної війни або її пропаганди та/або розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті; пропаганда винятковості, зверхності або неповноцінності осіб за ознаками їх релігійних переконань, ідеології, належності до тієї чи іншої нації або раси, фізичного або майнового стану, соціального походження);
- відповідно до вимог частини третьої статті 75 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" ТОВ "ТРК МІСЬКИЙ ТЕЛЕКАНАЛ", м. Одеса, у тридцятиденний термін з дня повідомлення Національною радою про прийняте рішення щодо стягнення штрафу сплатити до Державного бюджету України штраф у розмірі 23 012,50 грн (двадцять три тисячі дванадцять гривень п`ятдесят копійок). Реквізити до оплати: УДКСУ у Шевченківському районі м. Києва, код ЗКПО 37995466, р/р № 31111056026011 в Казначействі України (ЕАП) у м. Києві, МФО 899998. Поле "призначення платежу": +;2659;101; ; ; ; ; ; сплата штрафу за вчинення порушень, передбачених частиною восьмою статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", без ПДВ;
- зобов`язати ліцензіата ТОВ "ТРК МІСЬКИЙ ТЕЛЕКАНАЛ", м. Одеса, протягом місяця привести свою діяльність у відповідність до вимог чинного законодавства. В разі невиконання ліцензіатом цього рішення Національна рада може застосувати до ліцензіата санкції, передбачені чинним законодавством України.
31. Не погоджуючись з правомірністю вказаного рішення Товариство з обмеженою відповідальністю "ТРК "Міський телеканал" звернулось з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
32. Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Повноваження Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення у спірних правовідносинах урегульовано, зокрема, законами України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення", "Про телебачення і радіомовлення".
34. Відповідно до статті 1 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.
35. Статтею 13 вказаного Закону передбачено, що Національна рада, зокрема, здійснює нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог законодавства у галузі телерадіомовлення; нагляд за дотриманням ліцензіатами ліцензійних умов та умов ліцензій; застосування в межах своїх повноважень санкцій відповідно до закону; контроль та нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог щодо розкриття інформації про кінцевих бенефіціарних власників (контролерів), а за їх відсутності - про всіх власників та учасників телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги і всіх фізичних осіб та власників і учасників юридичних осіб на всіх рівнях ланцюга володіння корпоративними правами телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги, про пов`язаних осіб та про структуру власності телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги. Контроль здійснюється шляхом подання Національною радою запитів про надання інформації до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб, запитів на отримання інформації з державних реєстрів, а також запитів про надання інформації до компетентних органів іноземних держав відповідно до міжнародних нормативно-правових актів, ратифікованих Верховною Радою України.
36. Відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення передбачена статтею 71 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
37. Згідно з положеннями частини другої вказаної статті міру відповідальності та відповідні санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлює суд. У визначених цим Законом випадках санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлюються Національною радою.
38. Відповідно до частини першої статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення застосовуються за рішенням суду або, у встановлених цим Законом випадках, за рішенням Національної ради.
39. Частиною другою цієї ж статті передбачено, що Національна рада застосовує санкції до телерадіоорганізацій у разі порушення ними вимог цього Закону або ліцензійних умов.
40. Згідно з положеннями частини п`ятої статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" Національна рада приймає рішення про застосування санкцій на підставі наданих документальних свідчень, актів перевірки чи подання визначених цим Законом органів державної влади.
41. Частиною шостою статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" передбачено, що Національна рада може застосувати до телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги такі санкції: оголошення попередження; стягнення штрафу; анулювання ліцензії на підставі рішення суду за позовом Національної ради.
42. Розгляд Національною радою питань про порушення телерадіоорганізацією або провайдером програмної послуги законодавства України та умов ліцензії визначається статтею 73 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
43. Порядок проведення перевірки Нацрадою визначається Інструкцією про порядок здійснення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та про порушення законодавства про рекламу, затвердженої рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення № 115 від 8 лютого 2012 року зі змінами (далі - Інструкція № 115).