ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 640/19248/19
адміністративне провадження № К/9901/20960/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "АРТ ОФ КУКІНГ" до Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Патратій О.В. від 17 грудня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шурка О.І., Василенко Я.М., Ганечко О.М. від 8 липня 2020 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2019 року товариство з обмеженою відповідальністю "АРТ ОФ КУКІНГ" (далі - ТОВ "АРТ ОФ КУКІНГ", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві (далі - ГУ Держпродспоживслужба, відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення ГУ Держпродспоживслужби про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів від 3 жовтня 2019 року № 56 та № 93.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на порушення відповідачем вимог чинного законодавства України при прийнятті оскаржуваних рішень. Так, позивач зазначив, що обидва рішення ґрунтуються на висновку від 30 вересня 2019 року № 013627 д.к./19 про невиконання попередніх вимог. Проте позивачем 28 серпня 2019 року було надано відповідачеві лист про виконання, усунення та спосіб усунень порушень, що були виявлені раніше, виконання припису відповідача, а також додатки на підтвердження вчинених дій.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 липня 2020 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про те, що відповідачем не було враховано всіх обставин під час прийняття оскаржуваних рішень від 3 жовтня 2019 року № 56 та № 93 про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів. Отже, не можна вважати, що винесені відповідачем за результатами планового заходу позивача оскаржувані рішення прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2019 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 липня 2020 року, ГУ Держпродспоживслужби звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 19 серпня 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду від 21 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/19248/19, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ГУ Держпродспоживслужби у м. Києві.
Представником ГУ Держпродспоживслужби подано клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за участю представника відповідача, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 16 лютого 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 27 листопада 2018 року Держпродспоживслужбою наказом № 965 затверджено Щорічний план державного контролю Держпродспоживслужби у сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, ветеринарної медицини на 2019 рік. У Щорічному плані державного контролю на 2019 рік за номером 22388 зазначено суб`єкт господарювання, який підлягає плановій перевірці - ТОВ "APT ОФ КУКІНГ", що знаходиться за адресою: м. Київ, вул. Сирецька, 28/2 (код ЄДРПОУ: 39692325), ступінь ризику - середній.
9 вересня 2019 року відповідачем видано наказ № 4170 про проведення планового заходу (інспектування) ТОВ "APT ОФ КУКІНГ" у термін з 5 по 25 вересня 2019 року на підставі Щорічного плану державного контролю Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, ветеринарної медицини).
За результатами проведення планового заходу державного контролю складений акт № 4170-2 від 25 вересня 2019 року, в якому зафіксовано порушення вимог пункту другого частини 1 статті 16, частин першої та другої статті 37, пункту першого частини першої статті 41, пункту другого частини першої статті 41, пункту третього частини першої статті 49, пункту першої частини першої та частини другої статті 42, пункту четвертого частини першої статті 42, пункту першого, другого частини першої статті 45 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", копію якого отримала уповноважена особа оператора ринку - інженер з якості ОСОБА_1 25 вересня 2019 року, про що свідчить відповідний підпис.
25 вересня 2019 року відповідачем винесено рішення про відбір зразків продукції № 3352-431 для визначення якісних показників та відповідності вимогам нормативних документів продукції, що реалізується ТОВ "APT ОФ КУКІНГ". З порядком відбору зразків та рішенням про відбір зразків продукції від 25 вересня 2019 року № 3352-431 була ознайомлена ОСОБА_1, про що свідчить відповідний підпис.
На підставі відбору зразків продукції було складено два примірника актів відбору зразків продукції від 25 вересня 2019 року № 3352-431, які також підписано ОСОБА_1 .
За результатами дослідження відібраних зразків продукції Випробувальний центр державного науково-дослідного інституту з лабораторної діагностики та ветеринарно-санітарної експертизи надав Експертний висновок від 30 вересня 2019 року № 013627 д.к./19, в якому зазначено, що у зразках:
- 013627д.к./1/19-Бідо-бургер ТМ Meal Time - виявлено невідповідність за мікробіологічними показниками: (БГКП (коліформи) в 1.0 г) не відповідає Постанові № 139 від 7 листопада 2001 року "Про затвердження Державних санітарних правил і норм "Мікробіологічні нормативи та методи контролю продукції громадського харчування";
- 03627д.к./2/19 Сендвіч з беконом та ошийком - виявлено невідповідність за мікробіологічними показниками: (КМАФАнМ, КУО в 1.0г; БГКП (коліформи) в 1.0 г) не відповідає Постанові № 139 від 7 листопада 2001 року "Про затвердження Державних санітарних правил і норм "Мікробіологічні нормативи та методи контролю продукції громадського харчування";
- 013627д.к./3/19 Сендвіч з беконом та соусом - виявлено невідповідність за мікробіологічними показниками: (КМАФАнМ, КУО в 1.0г; БГКП (коліформи) в 0.1 г) не відповідає Постанові № 139 від 7 листопада 2001 року "Про затвердження Державних санітарних правил і норм "Мікробіологічні нормативи та методи контролю продукції громадського харчування";
- 013627д.к./1/19 Бідо-бургер ТМ Meal Time - за мікробіологічними показниками: (КМАФАнМ, КУО в 1.0 г; Патогенні мікроорганізми в т.ч. сальмонели в 25 г; Staph. Aureus в 1.0 г) відповідає Постанові № 139 від 7 листопада 2001 року "Про затвердження Державних санітарних правил і норм "Мікробіологічні нормативи та методи контролю продукції громадського харчування";
- 013627.K./2/19 Сендвіч з беконом та ошийком - за мікробіологічними показниками: (Патогенні мікроорганізми, в т.ч сальмонели в 25 г; Staph. Aureus в 1.0 г) відповідає Постанові № 139 від 7 листопада 2001 року "Про затвердження Державних санітарних правил і норм "Мікробіологічні нормативи та методи контролю продукції громадського харчування";
- 013627л.к./3/19 Сендвіч з беконом та соусом - за мікробіологічними показниками: (Патогенні мікроорганізми, в т.ч. сальмонели в 25 г; Staph. Aureus в 1.0 г) відповідає Постанові №139 від 7 листопада 2001 року "Про затвердження Державних санітарних правил і норм "Мікробіологічні нормативи та методи контролю продукції громадського харчування".
2 жовтня 2019 року відповідачем винесено припис № 935 про усунення порушень вимог законодавства, який також отримано ОСОБА_1
3 жовтня 2019 року відповідачем прийнято рішення про знищення, відкликання та/або вилучення з обігу харчових продуктів № 56, яким було встановлено: при лабораторному випробуванні зразків харчових продуктів, відібраних 25 вересня 2019 року на потужності ТОВ "APT ОФ КУКІНГ" за адресою: 045073 м. Київ, вул. Сирецька, 28/2 виявлено порушення вимог пункту першого частини другої статті 20, пункту третього частини першої статті 49 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" гігієнічних вимог до виробництва та/або обігу харчових продуктів, що створюють загрозу життю та/або здоров`ю людини.
3 жовтня 2019 року відповідачем прийнято рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обіг харчових продуктів № 93, яким позивача було зобов`язано: 1) тимчасово припинити діяльність з виробництва та обігу харчових продуктів на потужності ТОВ "APT ОФ КУКІНГ" за адресою: 04073, м. Київ, вул. Сирецька, 28/2 в термін 10 робочих днів з дня вручення даного рішення, для усунення загрози для життя та/або здоров`я людей; 2) провести коригувальні дії.
Вказані рішення № 56 та № 93 отримані позивачем та підписані ОСОБА_1, якою також зроблено відмітку "з рішенням не згодна буду оскаржувати".
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що рішення судами першої та апеляційної інстанцій прийнято з порушенням судами норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи та, як наслідок, протиправного відновлення виробництва та/або обігу харчових продуктів, які не відповідають гігієнічним вимогам, що встановлені законодавством.
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, зокрема положення частин першої-третьої статті 13 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), частину шосту статті 21 Закону України "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин" від 18 травня 2017 року № 2042-VIII (далі - Закон № 2042-VIII), оскільки врахували, що у разі втрати (знищення) зразка або відмови оператора ринку від направлення його в установленому цим Законом порядку до визначеної акредитованої лабораторії для проведення арбітражного лабораторного дослідження (випробування) результати основного лабораторного дослідження (випробування) вважаються остаточними.
Скаржник наголошує, що судам для вирішення спірних правовідносин необхідно було застосувати Порядок відбору зразків та їх перевезення (пересилання) до уповноважених лабораторій для цілей державного контролю, затверджений наказом Міністерства соціальної політики та продовольства України від 11 жовтня 2018 року № 490 (далі - Порядок № 490), який визначає механізм та процедуру здійснення відбору зразків харчових продуктів, які пов`язані з виробництвом та/або обігом харчових продуктів.
У зв`язку з чим скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що акт відбору зразків продукції від 25 вересня 2019 року № 3352-431 не містить посилання на відбір другого зразку для оператора ринку на випадок проведення арбітражного лабораторного дослідження (випробування), оскільки відповідний запис зроблено в акті відбору зразків від 25 вересня 2019 року № 3352-431 у розділі V.
Крім того, скаржник вважає, що судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки тому, що в протоколах випробувань від 2 жовтня 2019 року № 3208 та № 3207, на які посилається позивач на спростування висновків експертизи від 30 вересня 2019 року № 013627 д.к./19, міститься інформація про зразки продукції, відібрані 26 вересня 2019 року, що, на думку скаржника, свідчить про те, що арбітражне лабораторне дослідження проводилось щодо інших зразків, ніж ті, що були відібрані під час перевірки 25 вересня 2019 року.
Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2019 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 липня 2020 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження ГУ Держпродспоживслужби у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом № 2042-VIII.
Відповідно до пункту 9 частини першої статті 1 Закону № 2042-VIII державний контроль - діяльність компетентного органу, його територіальних органів, державних інспекторів, державних ветеринарних інспекторів, помічників державного ветеринарного інспектора та уповноважених осіб, що здійснюється з метою перевірки відповідності діяльності операторів ринку вимогам законодавства про харчові продукти, корми, здоров`я та благополуччя тварин, а також усунення наслідків невідповідності та притягнення до відповідальності за порушення відповідних вимог. Державний контроль включає також діяльність з перевірки відповідності законодавству про побічні продукти тваринного походження під час ввезення (пересилання) таких продуктів на митну територію України.
Згідно положень частин першої та четвертої статті 19 Закону № 2042-VIII заходи державного контролю здійснюються у формі аудиту, інспектування, передзабійного та післязабійного огляду, відбору зразків, лабораторного дослідження (випробування), документальної перевірки, перевірки відповідності, фізичної перевірки. У межах заходів державного контролю здійснюється державний моніторинг.
Інспектування передбачає перевірку дотримання операторами ринку законодавства про харчові продукти та корми, здоров`я та благополуччя тварин та відповідності їх діяльності вимогам щодо:
1) гігієни;
2) плану коригувальних дій, розробленого та впровадженого оператором ринку за результатами попередніх перевірок;
3) інцидентів, пов`язаних з безпечністю харчових продуктів та/або кормів.
Інспектування може включати в себе перевірку потужностей, прилеглої території, приміщень, обладнання та інвентарю, транспортних засобів, а також харчових продуктів та кормів; сировини, інгредієнтів, допоміжних матеріалів для переробки, які використовуються для приготування та виробництва харчових продуктів та кормів, напівфабрикатів; предметів та матеріалів, що контактують з харчовими продуктами; засобів та процесів прибирання і догляду, а також пестицидів; маркування, зовнішнього вигляду та реклами.
Порядок відбору зразків визначено статтею 21 Закону № 2042-VIII. Зокрема, відповідно до частини п`ятої цієї статті відбір зразків здійснюється у порядку:
1) планового відбору - для виконання щорічного плану державного контролю та/або щорічного плану державного моніторингу;
2) позапланового відбору - якщо під час здійснення державного контролю виникла обґрунтована підозра щодо невідповідності або існують інші підстави для відбору зразків, встановлені цим Законом.
Частиною шостою статті 21 Закону № 2042-VIII відбір зразків полягає у відборі двох юридично та аналітично ідентичних зразків (крім випадків, коли це неможливо здійснити через недостатню кількість відповідного матеріалу або внаслідок того, що харчові продукти є швидкопсувними), один з яких направляється компетентним органом до уповноваженої лабораторії для проведення основного лабораторного дослідження (випробування), а другий вручається оператору ринку і зберігається ним на випадок проведення арбітражного лабораторного дослідження (випробування). На вимогу та за рахунок оператора ринку здійснюється відбір додаткових юридично та аналітично ідентичних зразків, які передаються оператору ринку та можуть бути використані ним для проведення альтернативних лабораторних досліджень (випробувань).
На виконання пунктів 1 та 7 частини першої статті 6 Закону № 2042-VIII наказом Міністерства соціальної політики та продовольства України від 11 жовтня 2018 року затверджено Порядок № 490.
Згідно пункту 8 Порядку № 490 оператор ринку або уповноважена ним особа мають забезпечити посадовим особам Держпродспоживслужби умови для відбору зразків, у тому числі безперешкодний доступ до місця відбору, а також виконання розвантажувальних робіт у випадках, визначених законодавством.
Пунктами 9-12 цього Порядку визначено, що відбір зразків полягає у відборі двох юридично та аналітично ідентичних зразків (крім випадків, коли це неможливо здійснити через недостатню кількість відповідного матеріалу або внаслідок того, що харчові продукти є швидкопсувними), один з яких направляється до уповноваженої лабораторії для проведення основного лабораторного дослідження (випробування), а другий вручається оператору ринку або уповноваженій ним особі і зберігається ним на випадок проведення арбітражного лабораторного дослідження (випробування).