ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 903/72/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Дроботової Т. Б. - головуючого, Багай Н. О., Чумака Ю. Я.,
помічник судді, який за дорученням судді виконує обов`язки секретаря судового засідання, - Вилегжаніна М. В.,
представники учасників справи:
позивачів - не з`явилися,
відповідача - Іщик В. А.,
третьої особи - не з`явилися,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Луцької міської ради
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 19.10.2020 (судді: Мельник О. В. - головуючий, Розізнана І. В., Грязнов В. В.) і рішення Господарського суду Волинської області від 18.08.2020 (суддя Костюк С. В.) у справі
за позовом фізичної особи-підприємця Ревін Наталії Ярославівни, фізичної особи-підприємця Криштапюка Миколи Миколайовича, фізичної особи-підприємця Яким`юк Ірини Володимирівни, фізичної особи-підприємця Міснік Олесі Стефанівни та фізичної особи-підприємця Приймачук Анни Миколаївни
до Луцької міської ради
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Комунальне підприємство "Луцькі ринки"
про визнання протиправним та скасування рішення Луцької міської ради,
В С Т А Н О В И В:
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог
1.1. У лютому 2020 року фізичні особи-підприємці (далі - ФОП) Ревін Н. Я., Криштапюк М. М., Яким`юк І. В., Міснік О. С. і Приймачук А. М. звернулися до Господарського суду Волинської області з позовом до Луцької міської ради, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Комунальне підприємство "Луцькі ринки" (далі - КП "Луцькі ринки") про визнання протиправним і скасування рішення Луцької міської ради від 29.01.2020 № 69/1 "Про припинення права постійного користування комунальному підприємству "Луцькі ринки" земельною ділянкою".
1.2. Позовні вимоги обґрунтовано порушенням чинного законодавства під час ухвалення Луцькою міською радою спірного рішення, оскільки, як зазначали позивачі, між ними та КП "Луцькі ринки" було укладено договори оренди торгівельних місць, які є чинними, а припинення таких договорів за відповідним рішенням органу місцевого самоврядування є порушення Конституції України, Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України, а оспорюване рішення прийнято міською радою поза межами її компетенції та повноважень і є втручанням у господарську діяльність незалежних суб`єктів господарювання.
1.3. У відзиві на позовну заяву Луцька міська рада просила відмовити у її задоволенні, наголошуючи, що оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування не встановлює та не порушує прав та обов`язків позивачів, оскільки містить зобов`язання для КП "Луцькі ринки", як землекористувача земельної ділянки право постійного користування на яку припинено за згодою землекористувача; рішення прийнято у межах повноважень Луцької міської ради та у спосіб, визначений законодавством.
2. Короткий зміст судових рішень у справі
2.1. Рішенням Господарського суду Волинської області від 18.08.2020, залишеним без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 19.10.2020, позов задоволено, визнано протиправним і скасовано рішення Луцької міської ради від 29.01.2020 № 69/1 "Про припинення права постійного користування комунальному підприємству "Луцькі ринки" земельною ділянкою".
2.2. Судові рішення аргументовано прийняттям Луцькою міською радою спірного рішення всупереч вимогам чинного законодавства. Так, суди зазначили, що 29.07.2009 Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 868 "Про деякі питання організації діяльності продовольчих, непродовольчих та змішаних ринків", якою затверджено Положення про основні вимоги до організації діяльності продовольчих, непродовольчих та змішаних ринків, згідно з пунктом 7 якого реконструкція (переобладнання, модернізація) та закриття ринку здійснюються в установленому порядку за умови забезпечення підприємців іншими торговельними місцями з урахуванням рекомендацій місцевої галузевої ради підприємців. Суб`єкт господарювання за рік до початку проведення робіт з реконструкції (переобладнання, модернізації) та закриття ринку повідомляє про це підприємців, які провадять торговельну діяльність на території ринку, та подає до органу місцевого самоврядування заяву про необхідність забезпечення таких підприємців іншими торговельними місцями.
Суди установили, що у липні 2018 року між позивачами та КП "Луцькі ринки" були укладені договори оренди торгових місць, зі строком дії до 30.06.2019, а додатковими угодами до даних договорів строк оренди продовжено до 30.06.2020, у зв`язку з чим суди зазначили, що Луцька міська рада зобов`язанням припинити дію діючих договорів оренди торгівельних місць фактично втрутилася в господарську діяльність третіх осіб, що суперечить статті 6 Господарського кодексу України, відповідно до положень якої заборонено незаконне втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарські відносини.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. Не погоджуючись із рішенням Господарського суду Волинської області від 18.08.2020 і постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 19.10.2020, Луцька міська рада у касаційній скарзі просить їх скасувати, прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову повністю, обґрунтовуючи підстави для касаційного оскарження посиланням на пункт 3 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України.
Так, скаржник зазначає, що суди посилалися на пункт 7 Положення про основні вимоги до організації діяльності продовольчих, непродовольчих та змішаних ринків, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 № 868, згідно з яким реконструкція (переобладнання, модернізація) та закриття ринку здійснюється в установленому порядку за умови забезпечення підприємців іншими торговельними місцями з урахуванням рекомендацій місцевої галузевої ради підприємців і суб`єкт господарювання за рік до початку проведення робіт з реконструкції та закриття ринку повідомляє про це підприємців, які проводять торговельну діяльність на території ринку та подає до органу місцевого самоврядування заяву про необхідність забезпечення таких підприємців іншими торговельними місцями.
Тобто, як наголошує скаржник, обов`язок повідомлення про закриття ринку покладається на суб`єкта господарювання, яким у цьому випадку є КП "Луцькі ринки", а не відповідач - Луцька міська рада.
Постанову суду апеляційної інстанції у справі, яка розглядається, обґрунтовано виключно нормами зазначеного вище Положення, але висновки Верховного Суду щодо його застосування відсутні.
Крім того заявник касаційної скарги зазначає про відсутність висновків Верховного Суду про застосування до відносин щодо оренди торговельних місць за аналогією закону норм матеріального права, які стосуються оренди та суборенди земельної ділянки, а суди, в порушення норм процесуального права, не надали належної оцінки доводам відповідача.
Луцька міська рада у касаційній скарзі акцентує увагу також на порушенні судами норм матеріального та процесуального права, оскільки суди вирішили питання про права КП "Луцькі ринки", який надав згоду на вилучення у нього з постійного користування земельної ділянки та не оскаржував рішення Луцької міської ради, а відтак всупереч волі власника земельної ділянки та землекористувача вирішили питання земельних відносин, які склалися між Луцькою міською радою та КП "Луцькі ринки".
3.2. Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
4. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду
4.1. Заслухавши суддю-доповідача, присутнього у судовому засіданні представника відповідача, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
4.2. Суди попередніх інстанцій установили, що рішенням Луцької міської ради від 02.09.2009 надано у постійне користування КП "Луцькі ринки" земельну ділянку площею 0,5904 га, кадастровий номер 0710100000:11:050:0005, розташовану за адресою: Волинська область, м. Луцьк, вул. Глушець,1. Цільове призначення земельної ділянки - для обслуговування ринку "Центральний".
Упродовж 2018-2019 років між КП "Луцькі ринки" та фізичними особами-підприємцями було укладено договори оренди торгових місць, зокрема, 04.07.2018 між КП "Луцькі ринки" та фізичними особами-підприємцями Ревін Н. Я., Криштапюк М. М., Якимюк І. В., Місник О. С., Приймачук А. М. укладено договори оренди торгівельних місць № 966, № 838, № 1204, № 1063, № 1089, за умовами яких на земельній ділянці по вул. Глушець, 1, м. Луцьк, кадастровий номер 0710100000:11:050:0005, надано зазначеним фізичним особам-підприємцям у тимчасове платне користування торгівельні місця строком до 30.06.2020 включно (згідно із додатковими угодами до договору, укладеними 01.07.2019).
27.01.2020 виконавчий комітет Луцької міської ради звернувся до КП "Луцькі ринки" з листом, в якому з метою покращення туристичної та інвестиційної привабливості м. Луцька, відповідно до статті 149 Земельного кодексу України, просив надати згоду на вилучення земельної ділянки площею 0,5904 га, кадастровий номер 0710100000:11:050:0005, розташованої за адресою: м. Луцьк, вул. Глушець,1, з постійного користування КП "Луцькі ринки".
28.01.2020 КП "Луцькі ринки" повідомило Луцьку міську раду, що не заперечує проти вилучення з постійного користування земельної ділянки та віднесення її до земель запасу Луцької міської територіальної громади. Крім того, підприємство повідомило, що на земельній ділянці здійснюють свою підприємницьку діяльність 360 підприємців, з якими укладено відповідні договори оренди торгових місць, що діють до 30.06.2020 (том 1, а. с. 147).
29.01.2020 Луцькою міською радою прийнято рішення № 69/1 "Про припинення права постійного користування комунальному підприємству "Луцькі ринки" земельною ділянкою", згідно вказаного рішення вирішено, зокрема:
- вилучити з постійного користування КП "Луцькі ринки" земельну ділянку на вул. Глушець, 1, у м. Луцьку, площею 0,5904, кадастровий номер 0710100000:11:050:0005 та віднести її до земель запасу Луцької територіальної громади (пункт 1 рішення);
- припинити КП "Луцькі ринки" право постійного користування на земельну ділянку на вул. Глушець, 1, у м. Луцьку, площею 0,5904, кадастровий номер 0710100000:11:050:0005 (пункт 2 рішення);
- доручено юридичному департаменту міської ради подати документи на проведення державної реєстрації припинення права постійного користування, кадастровий номер 0710100000:11:050:0005 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, в порядку визначеному чинним законодавством (пункт 3 рішення);
- зобов`язано КП "Луцькі ринки" припинити дію договорів оренди торгівельних місць, укладених із суб`єктами підприємницької діяльності, які здійснюють підприємницьку діяльність на земельній ділянці на вул. Глушець, 1, у м. Луцьку, площею 0,5904, кадастровий номер 0710100000:11:050:0005, до 02.02.2020 у зв`язку із вилученням земельної ділянки (підпункт 4.1 пункту 4 рішення); очистити шляхом демонтажу земельну ділянку на вул. Глушець, 1, у м. Луцьку від розміщених на ній тимчасових споруд та інших конструкцій, у тому числі паркану, та забезпечити відновлення порушеного благоустрою території до 03.02.2020 (підпункт 4.2 пункту 4 рішення);
- департаменту муніципальної варти міської ради в разі невиконання підпунктів 4.2 пункту 4 цього рішення провести демонтаж вказаних об`єктів у визначений законом спосіб та метод з забезпеченням відновленого порушеного благоустрою території після проведення демонтажу (пункт 5 рішення);
- відділу інформаційної роботи невідкладно довести рішення до відома громадськості через засоби масової інформації, а КП "Луцькі ринки" невідкладно довести до відома суб`єктів господарювання, що мають у користуванні тимчасові споруди та інші конструкції (пункт 6 рішення);
- контроль за виконанням рішення покласти на першого заступника міського голови та постійну комісію міської ради з питань земельних відносин та земельного кадастру (пункт 7 рішення).
4.3. Предметом позовних вимог у справі, яка розглядається, є вимога фізичних осіб-підприємців Ревін Н. Я., Криштапюка М. М., Яким`юк І. В., Міснік О. С. і Приймачук А.М. до Луцької міської ради про визнання протиправним і скасування рішення Луцької міської ради від 29.01.2020 № 69/1 "Про припинення права постійного користування комунальному підприємству "Луцькі ринки" земельною ділянкою", з посиланням на Конституцію України, статті 12, 122, 141, 142, 149, 154 Земельного кодексу України, у зв`язку із тим, що припинення договорів оренди торгівельних місць за рішенням органу місцевого самоврядування є порушенням закону і такий спосіб припинення зобов`язань не передбачено чинним законодавством, а оскаржуване рішення міської ради прийнято поза межами її компетенції та повноважень.
4.4. Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Перший протокол, Конвенція) кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
Предметом безпосереднього регулювання статті 1 Першого протоколу є втручання держави в право на мирне володіння майном, зокрема й позбавлення особи права власності на майно шляхом його витребування.
Перший протокол ратифікований Законом України від 17.07.1997 № 475/97-ВР і з огляду на положення частини 1 статті 9 Конституції України, статті 10 Цивільного кодексу України застосовується судами України як частина національного законодавства. При цьому розуміння змісту норм Конвенції та Першого протоколу, їх практичне застосування відбувається через практику (рішення) Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), яка згідно зі статтею 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" застосовується українськими судами як джерело права.
Відповідно до сталої практики ЄСПЛ (рішення від 23.09.1982 у справі "Спорронґ і Льоннрот проти Швеції", рішення від 21.02.1986 у справі "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства") положення статті 1 Першого протоколу містить три правила: перше правило має загальний характер і проголошує принцип мирного володіння майном; друге стосується позбавлення майна і визначає певні умови для визнання правомірним втручання у право на мирне володіння майном; третє визнає за державами право контролювати використання майна за наявності певних умов для цього. Зазначені правила не застосовуються окремо, вони мають тлумачитися у світлі загального принципу першого правила, але друге та третє правило стосуються трьох найважливіших суверенних повноважень держави: права вилучати власність у суспільних інтересах, регулювати використання власності та встановлювати систему оподаткування.
4.5. У статті 14 Конституції України передбачено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно зі статтею 1 Земельного кодексу України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
За змістом статей 4, 5 цього Кодексу завданням земельного законодавства, яке включає цей Кодекс та інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин, є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель, а основними принципами земельного законодавства є, зокрема, поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом.
У сфері земельних правовідносин важливу роль відіграє конституційний принцип законності набуття та реалізації права власності на землю в поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 14, 19 Конституції України).
Згідно з витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, наданому на запит КП "Луцькі ринки" 05.05.2018, земельна ділянка кадастровий номер 0710100000:11:050:0005, розташована у м. Луцьку по вул. Глушець, 1 відноситься до земель житлової та громадської забудови, належить до комунальної форми власності та перебуває у постійному користуванні КП "Луцькі ринки" (том 1, а. с. 152).
Згідно з Інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборони відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна сформованою 19.02.2020, земельна ділянка кадастровий номер 0710100000:11:050:0005, розташована у м. Луцьку по вул. Глушець, 1 належить до комунальної форми власності, цільове призначення - для обслуговування ринку "Центральний" (том 1, а. с. 94).
Землі України за основним цільовим призначенням поділяються, зокрема, на землі житлової та громадської забудови, використання яких здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм (пункт "б" частини 1 статті 19 та стаття 39 Земельного кодексу України).
За змістом пункту "а" частини 1 статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад.
За змістом статті 13 Конституції України кожний громадянин має право користуватися природними об`єктами права власності народу відповідно до закону. До таких об`єктів належать, зокрема, земельні ділянки.
Громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об`єктами права державної та комунальної власності відповідно до закону (частина 3 статті 41 Конституції України).
У Рішенні Конституційного Суду від 22.09.2005 № 5-рп/2005 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 92, пункту 6 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України (справа про постійне користування земельними ділянками) зазначено, що суб`єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України, Земельним кодексом України та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.
Підставою для виникнення права на земельну ділянку є відповідний юридичний факт.
Відповідно до статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону (частина 1); набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (частина 2).
Право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації (частина 1 статті 125 цього Кодексу).
У зазначеному Рішенні Конституційного Суду України також наголошено, що суб`єктивне право постійного користування земельною ділянкою суттєво відрізняється від суб`єктивного права власності на землю та суб`єктивного права оренди. Хоча власники землі та орендарі поряд із повноваженнями щодо володіння та користування наділяються і повноваженнями щодо розпорядження земельними ділянками (орендарі - в частині передачі земель у суборенду за згодою власника), а постійні користувачі такої можливості позбавлені, у їх праві на землю є ряд особливостей і переваг:
- право постійного землекористування є безстроковим, на відміну від права оренди, і може бути припинено лише з підстав, передбачених законодавством;
- права та обов`язки постійних землекористувачів визначені чинним земельним законодавством і не підлягають договірному регулюванню (не можуть бути звужені);
- постійні землекористувачі, як і землевласники, сплачують земельний податок, розмір якого визначається відповідно до чинного законодавства, на відміну від договірного характеру орендної плати;
- земельні ділянки у постійне користування передаються у порядку відведення безоплатно з наступним посвідченням цього права шляхом видачі державного акта на право постійного користування земельною ділянкою; оплаті має підлягати лише виготовлення технічної документації на земельну ділянку, що здійснюється на договірних засадах із уповноваженою землевпорядною організацією.
Відповідно до статей 13, 14, пункту 7 частини 1 статті 92 Конституції України правовий режим власності та користування землею визначається законами України. Правовий режим власності означає врегулювання нормами закону земельних відносин, порядку та умов поділу земель на категорії, правове визначення форм власності на землю, порядку набуття і здійснення права власності, а також права постійного чи тимчасового землекористування щодо управління землями тощо, реалізацію та позбавлення цього права, функції, компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування.
4.6. Як свідчать матеріали справи, 08.01.2020 виконавчий комітет Луцької міської ради звернувся до КП "Луцькі ринки" (лист № 3/1.1-13/2020), в якому враховуючи рішення виконавчого комітету від 18.12.2019 № 824-1 "Про оголошення Всеукраїнського відкритого архітектурного конкурсу на кращу концепцію розвитку території, прилеглої до Луцького замку", а також рішення Луцької міської ради від 28.12.2016 № 16/29 "про затвердження звіту тимчасової контрольної комісії міської ради з питань врегулювання діяльності ринків на території міста Луцька", просило звернутися до Луцької міської ради з метою припинення постійного користування КП "Луцькі ринки" земельною ділянкою на вул. Глушець, 1, площею 0,5904 га, кадастровий номер 0710100000:11:050:0005 (том 1, а. с. 144).
КП "Луцькі ринки", у свою чергу, повідомило (лист від 09.01.2020 № 101-23-1-05/1), що підтримує реорганізацію роботи ринку "Центральний", реконструкцію Замкової площі, однак зазначило про недоцільність припинення права постійного користування земельною ділянкою до оголошення переможця Всеукраїнського відкритого архітектурного конкурсу на кращу концепцію розвитку території, прилеглої до Луцького замку. Землекористувач також звернув увагу на укладені ним 360 договорів оренди торгових місць зі строком дії до 30.06.2020 та недоцільність розірвання цих угод (том 1, а. с. 145).
У подальшому виконавчий комітет Луцької міської ради (лист від 27.01.2020 № 21/1.1-13/2020) у зв`язку із підготовкою постійною комісією Луцької міської радим з питань земельних відносин та земельного кадастру проекту рішення міської ради про вилучення з постійного користування КП "Луцькі ринки" земельної ділянки по вул. Глушець, 1 у м. Луцьку, площею 0,5904 га, кадастровий номер 0710100000:11:050:0005 та віднесення її до земель запасу Луцької територіальної громади, з метою покращення туристичної та інвестиційної привабливості міста Луцька, відповідно до статті 149 Земельного кодексу України, просив надати згоду на вилучення земельної ділянки з постійного користування КП "Луцькі ринки" (том 1, а. с. 146).