ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 826/9502/16
адміністративне провадження № К/9901/33828/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.03.2017 (головуючий суддя: Мазур А.С., судді: Балась Т.П., Літвінова А.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017 (головуючий суддя: Кузьмишина О.М., судді: Глущенко Я.Б., Шелест С.Б.) у справі №826/9502/16 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1035 незаконною,
В С Т А Н О В И В:
21.06.2016 ОСОБА_1 (далі - позивачка або ОСОБА_1 ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), у якому просила:
визнати постанову Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1035 "Про обмеження поставок окремих товарів (робіт, послуг) з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію" незаконною та такою, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили (Конституції України, Закону України "Про захист прав внутрішньо переміщених осіб", Протоколу Першого до Конвенції з захисту прав людини та основоположних свобод) повністю, та скасувати її (з урахуванням уточненого адміністративного позову від 15.11.2016).
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що постанова Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1035 "Про обмеження поставок окремих товарів (робіт, послуг) з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію" (далі - Постанова КМУ №1035) перешкоджає позивачці, як внутрішньо переміщеній особі, вільно володіти, користуватись та розпоряджатись власним майном, а саме: внаслідок заборони переміщення такого майна з тимчасово окупованої території на іншу територію України, що порушує гарантоване приписами Закону України від 12.08.2014 №1636-VII "Про створення вільної економічної зони "Крим" та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України" (далі - Закон №1636-VII) та частиною 1 статті 9 Закону України від 20.10.2014 №1706-VII "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" (далі - Закон № 1706-VII) право на переміщення рухомого майна, належного внутрішньо переміщеній особі, та його збереження.
Також, за твердженням позивачки, відповідачем жодним чином не обґрунтовано з якою саме метою приймається даний нормативно-правовий акт, тобто в чому саме полягає загроза безпеці держави, громадському порядку або здоров`ю населення переміщенням громадянами особистих речей з території Автономної Республіки Крим на материкову частину України, необхідність чого обумовлена метою Закону № 1636-VII.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.03.2017 позовні вимоги задоволено частково.
Визнано незаконним пункт 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1035 "Про обмеження поставок окремих товарів (робіт, послуг) з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію".
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017 апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишено без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.03.2017 змінено.
Викладено пункт другий резолютивної частини вказаної постанови в наступній редакції:
"Визнати незаконним та нечинним пункт 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1035 "Про обмеження поставок окремих товарів (робіт, послуг) з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію"."
В решті постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.03.2017 залишено без змін.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшли висновку, що прийнявши пункт 1 Постанови №1035, Кабінет Міністрів України вийшов за межі наданих йому повноважень. Також суд апеляційної інстанції наголосив, що вказані положення суперечать приписам пункту 13.1 статті 13 Закону №1636-VII та частині 1 статті 9 Закону № 1706-VII.
Водночас суд апеляційної інстанції наголосив, що відповідач не надав належних доказів, які б обґрунтовували наявність суспільного (державного) інтересу та легітимної мети в обмеженні перевезення особистих речей позивачки з тимчасово окупованої території на іншу територію України.
Також суд апеляційної інстанції зазначив, що представник Кабінету Міністрів України в даному конкретному випадку не обґрунтував свою позицію, з яких саме підстав право позивачки на перевезення особистих речей має бути обмежене Постановою №1035, і в чому конкретно полягає загроза національній безпеці та/або громадському порядку у випадку переміщення через кордон позивачкою особистих речей
Проаналізувавши рішення суду у справі №826/27712/15, суд апеляційної інстанції встановив, що підстави для звернення до суду як і самі обґрунтування у справі №826/9502/16 та №826/27712/15 не є тотожними, а отже такі посилання апелянта є необґрунтованими.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, 13.07.2017 відповідач звернувся до суду касаційної інстанції з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, ухвалити нове рішення про відмову в задоволені позову.
Відповідач вважає, що рішення судів попередніх інстанцій були прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, судами неповно з`ясовані всі обставини, що мають значення для справи та висновки є передчасними.
З покликанням на статтю 12 Закону №1636-VII, якою передбачено, що Кабінет Міністрів України наділений правом тимчасово обмежити поставки окремих товарів (робіт, послуг), скаржник вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, вийшов за межі наданих йому повноважень.
Також скаржник не погоджується з позицією судів попередніх інстанцій щодо порушення оскаржуваною постановою норм статті 1 Протоколу Першого до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованого Законом України від 17.07.1997 та права власності позивачки.
Водночас стверджує, що суди попередніх інстанцій не дослідили обставини щодо того чи відповідає втручання у право власності третьої особи принципу правової визначеності або законності, чи переслідує це втручання легітимну мету в суспільних або загальних інтересах, чи є таке втручання пропорційним, тобто чи забезпечується при цьому справедливий баланс між вимогами щодо загальних інтересів суспільства і вимогами щодо захисту основних прав особи.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04.09.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України ) та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 29.07.2020 задоволено заяви суддів Шишова О.О., Дашутіна І.В., Яковенко М.М., які входять до складу судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян, про самовідвід.
В порядку статті 31, пункту 15 КАС України визначений наступний склад суду: головуючий суддя - Чиркін С.М., судді: Бевзенко В.М., Шарапа В.М.
Від позивачки відзиву на касаційну скарги не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Ухвалою Верховного Суду від 03.02.2021 справу прийнято до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно інформації, яку містить довідка від 14.09.2015 №5125000844, ОСОБА_1 є особою, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції.
За змістом картки відмови в прийнятті митної декларації, митному оформленні випуску чи пропуску товарів, транспортних засобів комерційного призначення від 12.09.2016 №508050700/2016/00392, у відповідності до якої м-/п "Херсон-центральний" відмовлено ОСОБА_1 у пропуску через митний кордон України з причини порушення пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1035, оскільки остання переміщує через митний кордон України товари, а саме: електричну духовку "luxell" - LX3520 - 1 шт., електросушилку MRT765 - 1 шт., які вже були у використанні, що не відносяться до особистих речей громадян, визначених у частині 1 статті 370 Митного кодексу України.
З огляду на зазначене, позивачка вважає, що внаслідок прийняття Кабінетом Міністрів України Постанови №1035 порушуються її права, у зв`язку з чим звернулася до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені у положеннях статті 171 КАС України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин).
У відповідності до пункту 1 частини 1 статті 171 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина 2 статті 171 КАС України).
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Кабінетом Міністрів України із посиланням на пункт 4 пункту 12.4 статті 12 Закону № 1636-VII прийнято оскаржувану Постанову №1035.
Пункт 1 Постанови № 1035 викладено в наступній редакції:
1. Заборонити на період тимчасової окупації поставки товарів (робіт, послуг) під всіма митними режимами з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію, за винятком:
особистих речей громадян, визначених частиною першою статті 370 Митного кодексу України (крім товарів, визначених пунктом 24 частини першої зазначеної статті), що переміщуються у ручній поклажі та/або супроводжуваному багажі;
соціально значущих продуктів харчування, що переміщуються громадянами, сумарна фактурна вартість яких не перевищує еквівалент 10000 гривень та сумарна вага яких не перевищує 50 кілограмів на одну особу, за переліком згідно з додатком.
Установити, що положення абзацу третього цього пункту застосовується у разі, коли особа, яка ввозить товари на тимчасово окуповану територію України, в`їжджає на зазначену територію не частіше одного разу протягом однієї доби.
Згідно із пунктом 2 Постанови № 1035 дія цієї постанови не поширюється на:
поставку електричної енергії з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію, що здійснюється відповідно до рішення Ради національної безпеки та оборони України;
поставку з тимчасово окупованої території на іншу територію України товарів, що мають стратегічне значення для галузей економіки та безпеки держави, за підтвердженням Міністерства економічного розвитку і торгівлі;
ввезення на тимчасово окуповану територію гуманітарної допомоги, яка надається міжнародними гуманітарними організаціями згідно з переліком, затвердженим Міністерством соціальної політики.
В якості додатку до Постанови №1035 затверджено Перелік соціально значущих продуктів харчування.
Вважаючи вказану Постанову №1035 незаконною та такою, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили - Конституції України, Закону № 1706-VII, Протоколу Першого до Конвенції з захисту прав людини та основоположних свобод, - а свої права та охоронювані законом інтереси порушеними, позивачка звернулася з позовом до суду.
Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка є особою, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції, та якій відмовлено у пропуску через митний кордон України з причини порушення пункту 1 Постанови №1035, оскільки остання переміщує через митний кордон України товари, а саме: електричну духовку "luxell" - LX3520 - 1 шт., електросушилку MRT765 - 1 шт., які вже були у використанні, що не відносяться до особистих речей громадян, визначених у частині 1 статті 370 Митного кодексу України.
Отже, позивачка є суб`єктом до якої застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди мали перевірити, чи прийнято спірну Постанову №1035 на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, добросовісно, пропорційно.
Згідно із статтею 1 Закону України 15.04.2014 № 1207-VII "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" (далі - Закон № 1207-VII), тимчасово окупована територія України (далі - тимчасово окупована територія) є невід`ємною частиною території України, на яку поширюється дія Конституції та законів України.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 3 вищезазначеного закону, для цілей цього Закону тимчасово окупованою територією визначається, зокрема, сухопутна територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, внутрішні води України цих територій.
Згідно із статтею 13 Закону № 1207-VII передбачено, що особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території визначаються законом.
За змістом частини 1 статті 113, статті 116, частини 1 статті 117 Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України, серед іншого, забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною 1 статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Відповідно до підпунктів 1, 2 частини 1 статті 10 Закону № 1706-VII, Кабінет Міністрів України: координує і контролює діяльність органів виконавчої влади щодо вжиття ними необхідних заходів із забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб відповідно до цього Закону; забезпечує проведення моніторингу внутрішнього переміщення осіб, спрямовує діяльність органів виконавчої влади на усунення обставин (умов), що сприяли внутрішньому переміщенню осіб, захист прав і свобод внутрішньо переміщених осіб, сприяння поверненню таких осіб до залишеного місця проживання та їх реінтеграції.