ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 640/11419/19
адміністративне провадження № К/9901/4501/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Нацкомісія) на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2019 року (прийняту судом у складі судді Костенка Д.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2020 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Василенка Я.М., суддів: Кузьменко В.В., Шурка О.І.) у справі за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг до Державної регуляторної служби України, експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Біогазенерго" (далі - ТОВ "Біогазенерго"), про визнання протиправним та скасування рішення та розпорядження, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Нацкомісія звернулася до адміністративного суду з позовом, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 04.06.2019 № 5.19 (протокол № 07-19) в частині, що стосується апеляції ТОВ "Біогазенерго" від 15.05.2019 № 280/1505-19;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 07.06.2019 № 60 про задоволення апеляції ТОВ "Біогазенерго".
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Державною регуляторною службою України до суду першої інстанції було подано клопотання про закриття провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Клопотання вмотивовано тим, що Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування не є органом влади, не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою, а тому оскаржуваний протокол не є рішенням суб`єкта владних повноважень. Законом не передбачено право позивача, як суб`єкта владних повноважень, на звернення до адміністративного суду з даним позовом.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2019 року провадження у справі закрито.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 14 січня 2020 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що даний позов подано суб`єктом владних повноважень з непередбачених законодавством підстав, а тому провадження у справі підлягає закриттю.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
17 січня 2020 року до Верховного Суду звернулася Нацкомісія із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постановлені у справі судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
У скарзі йдеться про те, що Нацкомісія має право звертатися до суду з підстав, передбачених законом, та здійснювати захист своїх прав та законних інтересів в суді відповідно до пункту 6 частини другої статті 17 закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
Суд апеляційної інстанції не з`ясував підстави на яких Нацкомісія звернулася до суду та не дослідив на яких обставинах ґрунтується позиція Нацкомісії, не врахував висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17, обмежуючи право Нацкомісії на доступ до правосуддя.
Отже, суди неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.
Суди не зазначили, до юрисдикції якого суду відноситься цій спір.
Виходячи із заявлених позовних вимог та наданих доказів чітко вбачається, що Нацкомісія є суб`єктом владних повноважень в розумінні пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), а розпорядження відповідача є актом індивідуальної дії, в розумінні пункту 19 частини першої цієї статті, який породжує для позивача певні обов`язки.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 лютого 2020 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Мороз Л.Л., Стеценко С.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 12 березня 2020 року відкрив касаційне провадження.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Судами встановлено, що на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 04.06.2019 № 5.19, Державною регуляторною службою України прийнято розпорядження від 07.06.2019 № 60, яким у зв`язку із задоволенням апеляції (скарги) ТОВ "Біогазенерго" від 15.05.2019 № 280/1505-19 зобов`язано Нацкомісію усунути порушення вимог частин сьомої і п`ятнадцятої статті 19 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон № 222-VIII), абзаців сьомого і п`ятнадцятого статті 3 та частини одинадцятої статті 7 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та повідомити Державну регуляторну службу України про виконання цього розпорядження.
Згідно зі статтями 3-5 Закону № 222-VIII спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, зокрема здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.
Державна політика у сфері ліцензування ґрунтується, зокрема, на принципі дотримання законності шляхом того, що зокрема, повноваження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування та порядок набрання чинності рішеннями органу ліцензування поширюються на сферу ліцензування всіх видів господарської діяльності, визначаються виключно цим Законом і не можуть бути обмежені іншими законами.
Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.
Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою.
За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що дії та рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування жодним чином не можуть порушувати права та інтереси позивача, оскільки за своєю суттю не є рішенням, прийнятим суб`єктом владних повноважень.
Що ж стосується позовних вимог до Державної регуляторної служби України слід зазначити таке.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;